市域社會治理現代化背景下基層社區法治建設的路徑選擇

謝玉斐

[摘? 要]市域社會治理現代化的基礎在于基層社會的依法治理，不同治理主體所擁有的法律資源是有限的，并且各主體是互相依賴的。推進基層社區法治建設，須融合社會多元主體，才能取得協同倍增的治理效果。就基層社區法治建設的路徑而言，要健全黨組織統籌協調的推進機制，創建基層政府聯動融合的工作格局，提升社區公共事務民主協商和依法治理能力，構建多元主體協同參與社區法治建設的網絡體系以及促進群眾主動融入社區法治建設。

[關鍵詞]市域社會治理現代化;基層社區;法治建設

[中圖分類號]C93? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2021）02-0066-05

隨著城市化的深入推進，基層社區作為城市社會的基本構成單元，其傳統治理模式正遇到嚴峻的挑戰。在推進新時代全面依法治國和平安中國建設的背景下，探索新型基層社區治理模式，加強基層社區的法治建設已成為當前各級黨委和政府亟須面對的重要議題。黨的十九屆四中全會作出“加快推進市域社會治理現代化”的重要戰略部署[1]，中央政法委也對全國市域社會治理現代化試點工作提出具體要求。市域社會治理是國家治理在市域范圍的具體實施，其中重要一環就是優化市域社會治理的法治體系，尤其是加強基層市域社會的法治建設。作為基層市域社會的組成單元之一，城市基層社區在推進現代社會治理過程中強化法治思維尤為重要，積極探索基層社區法治建設新路徑是推進全面依法治國、發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中積極作用的基礎性工作，更是實現法治國家和法治社會建設目標、有效回應社區群眾日益增長的法治需求的必由之路。

一、市域社會治理現代化背景下基層社區法治建設的必要性

市域社會治理現代化背景下，推進基層社區法治建設是立足基層市域社會，通過法治手段合力化解矛盾風險、提升城市治理水平的重要舉措，對于完善共建共治共享的社會治理體系具有重要意義。基層社區的法治建設需要多元主體運用法律資源進行協同共治，本質上是一種合作治理的過程。合作治理是基于治理主體的不同對社會治理模式的一種劃分，多元主體通過資源共享、責任分擔、權力分配、利益獲取等進行合作共治，獲得協同倍增的治理效果。[2]

（一）融合多方資源，提升基層社區治理水平的內在需要

基層社區法治建設，必須充分考慮資源分配的問題。不同治理主體所擁有的法律資源是有限的，并且各主體是互相依賴的，實現資源的互通、融合是推進基層社區法治建設的前提和基礎。因此，基層社區的法治建設，不僅需要基層司法所、人民法庭、公安派出所等政法機關提供法律支持，更需要仲裁機構、公證機構、法律援助機構、律師事務所、人民調解組織等其他社會性組織給予法律幫扶。只有基于合作的理念，引導多元主體積極參與社區法治建設，整合各方主體的法律資源，實現資源融合互補，才能有效發揮資源聚集的優勢，在推進社區法治建設的同時，共同提升社區合作治理水平和能力，打造共建共治共享的社區治理共同體。

（二）高效化解基層矛盾，穩定基層社區秩序的必然路徑

推進基層社區的法治建設，就是要著力把矛盾風險控制在社區、化解在社區，提升風險洞察、防控化解的能力。當前，城市化進程不斷加快，基層社區越來越成為各種利益的交匯點和各種矛盾的聚集點，高效化解基層社區矛盾風險、打造平安社區必然依賴法律手段的靈活運用，依賴堅持和發展新時代“楓橋經驗”。當前，基層社區矛盾糾紛的復雜性和特殊性日益顯現，對于基層社區矛盾風險的防控和化解，必須有效匯集多元解紛主體的力量。只有通過共治的方式加強基層社區法治建設，健全矛盾排查預警和聯合化解機制，才能切實把矛盾糾紛解決在萌芽狀態，才能更好地消除基層風險隱患、維護社區穩定、服務現代社會治理大局。

（三）發揮群眾積極性，激發基層社區自治活力的重要舉措

2019年，習近平總書記在上海考察時提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念[3]，為推進市域社會治理現代化提供了根本遵循。人民群眾是基層社區法治建設的主力軍，推進基層社區的法治建設就是要充分激發人民群眾的主人翁精神，暢通人民群眾參與社區法治建設的制度化渠道。隨著社會的不斷發展和基層社會的不斷融合，實現社區法治建設的共治、自治具備了一定的條件，通過進一步完善基層社區群眾參與機制，可以有效調動群眾推進基層社區法治建設的積極性、主動性，在處理基層公共事務中實現群眾依法自治，更好地激發基層社區自治活力，提升基層依法治理能力和水平，為城市治理現代化和法治社會建設奠定基礎。

二、基層社區法治建設面臨的挑戰

（一）基層黨組織推進社區法治建設的引領作用發揮不足

基層社會治理體系和治理能力現代化離不開黨的領導和黨建引領，尤其是基層社區推進依法治理、強化法治建設更需要發揮黨組織總攬全局、協調各方的職能作用。街鎮黨工委和社區黨總支應加強對社區法治建設的統籌謀劃和組織領導，將社區法治建設工作納入重要議事日程，并予以研究和推進。但是，一些地方的街鎮和社區黨組織并沒有真正意識到在推進基層社區法治建設進程中發揮黨建引領的重要性，未將社區依法治理納入黨組織重要議事日程，或象征性地討論研究而沒有全力推進。一些基層黨組織統籌推進社區法治建設的制度不夠健全，未能有效發揮黨組織統籌協調各方的作用，在參與基層社區法治建設過程中缺乏工作的針對性，基層社區法治建設收效甚微。基層黨組織的領導力欠缺、黨建引領作用發揮不足，導致難以凝聚各方力量來解決基層社區法治建設中遇到的瓶頸。

（二）基層政府推進社區法治建設的聯動機制不完善

作為全面依法治國的基層主體力量，基層政府應在推進社區法治建設、強化社區依法治理的進程中做好謀篇布局，將這一重要治理任務納入當地經濟社會發展規劃。然而，有些地方政府尚未厘清橫向職能部門和縱向不同層級組織的法治建設權責，社會治理職能交叉、重疊的部門“多管齊下”，導致基層社區難以適從，而且法治資源也沒有完全下沉到基層，公共法律服務體系尚未真正構建，這些都造成了基層社區推進法治建設步履維艱，人民群眾的法治獲得感和滿意度很低。個別基層街道對轄區矛盾糾紛的多元化解不夠重視或推進不力，沒有真正擔負起預防和減少基層矛盾風險、維護基層社區平安穩定的職責，倘若基層矛盾風險的排查預警和妥善化解處理不到位，就可能觸發不穩定因素，導致群體性事件的爆發。這些都會成為制約基層社區依法治理的障礙難題，將阻滯基層社區的法治建設。

（三）社區公共事務民主協商和依法治理的能力薄弱

基層社區依法治理、民主治理水平是衡量社區法治建設水平的重要考量因素。在推進社區法治建設進程中，會遇到很多事關人民群眾切身利益的重大公共事務，基層社區必然要強化民主協商，增進依法治理的共識。部分基層社區民主協商的意識較弱，沒有充分保障人民群眾參與社區法治建設的民主權利，群眾在社區法治建設中缺乏有效的話語權，意見、建議難以被吸收、采納。有些基層社區片面推進民主協商，在重要事項的討論中缺少群眾參與或是形式上聽取群眾建議，但在實踐中卻沒有充分落實群眾建議，群眾很難真正參與社區公共事務的治理。這些都是部分基層社區民主協商機制不健全的表現，難以發揮民主協商促進社區法治建設的效能，社區公共事務民主協商、依法治理的能力薄弱，一定程度上影響社區法治建設的進程。

（四）多元主體共同參與社區法治建設的合作治理平臺欠缺

推進基層社區法治建設不能僅僅依賴街道和社區的力量，單個主體所掌握的治理資源存在一定的局限性，基層社區要吸納社會多元主體共同參與法治建設，形成合作治理的格局，融合各方優勢才能推進社區法治建設長效發展。當前，部分基層社區在推進法治建設的過程中仍顯得力量單薄，僅僅依靠社區黨委書記和少數社工來處理社區公共事務、調解生活矛盾糾紛，并沒有廣泛動員社會力量。如果這些社區工作者法律知識儲備不足，在依法治理社區時就會成效不高，難以實現基層社區平安穩定。部分基層社區雖然意識到動員社會多方力量參與社區法治建設的重要性和必要性，在實踐中也確實讓一些法律類社會組織、律師事務所、法律援助機構、人民調解組織、法學院校以及基層司法所、人民法庭、公安派出所等走進社區，由法律專業人員為群眾提供法律咨詢、調解矛盾糾紛、開展普法宣傳等，但這些不同主體往往按照自己的工作模式來推進社區法治建設，提供的法律服務呈現分散性、單一性、短期化特點，沒有形成長久合力，不可避免地導致社區法治建設效能低下。

（五）群眾參與社區法治建設的動力不足

基層社區法治建設歸根結底是讓人民群眾有更多的獲得感和安全感，暢通人民群眾參與社區依法治理的渠道是推進社區法治建設的重要途徑。當前，部分基層社區并沒有充分調動群眾參與社區法治建設的熱情，群眾在社區生活中缺乏認同感和歸屬感，參與社區法治建設的意愿不高。有些社區希望通過制定居民公約或自治章程來推動群眾參與社區法治建設，但大同小異的內容忽略了不同社區的特殊性，制定的居民公約或自治章程缺乏實用性和可操作性。有些社區搭建的群眾參與社區法治建設的平臺非常局限，一些法官、律師、公證員、法學教師等法律行業工作者雖然有意愿和熱情投入到社區法治建設過程中，但社區組織協調力度不夠，群眾參與機制不健全，配套保障措施不完備，導致從事法律工作的社區人員難以發揮自身專業的法律才能，造成社區內法律專業人才資源的浪費，群眾參與社區法治建設的動力不足，導致社區法治建設推進乏力。

三、市域社會治理現代化背景下推進基層社區法治建設的路徑選擇

市域社會治理現代化的基礎在基層社區，尤其是社區依法治理。在深入推進基層社區法治建設過程中，要緊扣市域社會治理現代化的總目標，聚焦化解社會矛盾風險、推動社區平安穩定、提升城市治理現代化，不斷探索多元主體共同參與社區法治建設的新路徑。

（一）健全黨組織總攬全局、協調各方推進基層社區法治建設的工作制度

全力推進基層社區法治建設、實現社區高水平法治治理要堅持黨的領導和黨建引領。街鎮黨工委和社區黨總支要加強對社區法治建設的統籌謀劃和組織領導，從思想上高度重視社區法治建設對于推動市域社會治理現代化和“人民城市”建設的重要意義。首先，將推進基層社區法治建設納入街鎮和社區黨委的重要議事日程，充分發揮黨建引領社區法治建設的作用，及時研究解決社區法治建設中的重大問題并形成長效工作機制，建立以社區黨總支為主導，社區居委會、社區工作站、社區社會組織、業委會、物業等組織緊密對接、協調聯動的社區法治建設體系，推動基層社區黨建工作和法治建設工作同頻共振。其次，充分發揮基層黨組織的凝聚力和向心力，引導多元主體走進社區并有序開展法律服務，通過區域黨建聯動，有效整合不同主體參與社區法治建設的資源優勢，形成法治資源凝聚的合力，打造共建共治共享的社區法治建設共同體。最后，進一步加強基層社區法治建設中黨組織領導作用，發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，根據區域、樓棟、單元等情況，積極構建以“社區黨總支—片區黨支部—網格黨小組”為體系的黨員先鋒網，通過細致劃分片區和網格，使轄區黨員全面、精準地在社區內開展法律咨詢、排查風險隱患、化解矛盾糾紛、推進普法宣傳，同時也更有利于收集社區法治建設的民情民意，共同推動社區依法治理。

（二）提升基層政府聯動、高效推進社區法治建設的工作水平

基層政府是促進社區法治建設的主要推動力，承擔著推進社區依法治理的主要職責。首先，街道、鄉鎮等基層政府要將推進市域社會治理現代化背景下的基層社區法治建設納入地方“十四五”規劃并予以研究推進，信訪、公安、綜調、司法、網信等部門要明確聯合推進社區法治建設的具體職責，把更多力量和資源下沉到基層社區，建立快速反應處置機制。整合司法救助、慈善救助、疑難信訪問題救助、重大矛盾糾紛救助等資源，為處置各類突發問題提供保障，構建基層社區法治建設橫向到邊、縱向到底的網絡體系。其次，基層政府要全力構建社區矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制，大力發揚新時代“楓橋經驗”，加強訴源治理，推行先行調解，堅持把非訴訟解決糾紛機制挺在前面，將基層矛盾糾紛化解在萌芽狀態。如，邀請律師、法官等司法工作者定期“坐診”社區，成立綜合調處室，讓法律專業人士對基層矛盾糾紛進行分類高效化解。推動專職調解組織、非訴訟委托調解組織、民間調解組織等進駐街道、社區、派出所，打造多方參與的調處格局，發揮人民調解員、公安民警等聯合解決矛盾糾紛、防范社會風險的優勢。通過政府積極搭建平臺，有效整合各方力量，實現矛盾糾紛一站式化解的強大合力，為群眾解困、為訴訪減壓，激發社區法治建設活力。最后，基層政府要加強社區公共法律服務體系建設，加大人力、物力和財力的投入，建設“家門口公共法律服務站”和“半小時法律服務圈”，提升社區法治宣傳、法律咨詢、法律援助、社區矯正、人民調解、仲裁等公共法律服務水平，加大社區公共法律服務的規范化、標準化建設，打通公共法律服務“最后一公里”，讓公共法律服務資源惠及更多的群眾。

（三）增強基層社區對公共事務民主協商的意識和能力

市域社會治理現代化背景下基層社區法治建設需要以社區公共事務民主協商和依法治理為前提，保障群眾參與社區法治建設的民主權利，使群眾在面對關系切身利益的重大問題時擁有更多話語權。一方面，社區要增強公共事務民主協商意識，積極推進黨群議事會、民主懇談會、民主聽證會、民主評議會等基層民主制度建設，保障群眾在推進基層社區法治建設中的知情權、參與權、表達權和監督權，積極聽取群眾代表的意見建議和法律服務需求，并在推進社區法治建設過程中真正吸納有效、可行的建議，避免形式化和扭曲式的民主協商，讓社區法治建設緊密貼合群眾需求。另一方面，通過社區公共事務的民主協商，制定一系列居民公約，將群眾的言行舉止納入文明規范的軌道，引導群眾遵紀守法，培養法治意識。如，制定社區防火防盜公約、平安社區創建公約、綠色社區創建公約、拆違公約等，用文明的行為規范填補法律尚未調整的事項，形成居民公約和法律互補的良好格局，同時提升社區群眾的規范意識、責任意識、法律意識，促進群眾以合法的途徑解決矛盾糾紛，尋求合適的法律救濟渠道，推進基層社區法治建設。

（四）著力構建社會多元主體協同參與基層社區法治建設的工作體系

街道、鄉鎮基層政府和社區推進法治建設的力量和資源是有限的，有序引導更多社會力量走進社區、協同參與社區法治建設十分必要。如，基層人民法庭可以在轄區街道、社區設立“法官聯絡室”，由法官包區連片為群眾解決鄰里糾紛、家庭矛盾、遺產繼承、電信詐騙等提供法律咨詢服務，同時推動巡回辦案進社區，寓普法于審判，讓審判法庭入駐社區，既方便群眾參與訴訟，也讓更多群眾通過旁聽身邊的案例，接受法律教育和熏陶，以接地氣的方式提升群眾法治意識。高等院校可以安排法律專業教師輪流擔當社區法律顧問角色，對社區法治建設提供專業的法律參考意見和高效便捷的法律服務。律師事務所可以安排不同律師定期開展社區法治宣傳和咨詢活動，針對青少年、老年人等特殊群體舉辦針對性的法律知識講座，以律所和社區“結對幫扶”的形式真正將與群眾生活密切相關的新法律法規知識延伸到每個社區、普及到每個家庭。公證機構可以組織公證員定期走進基層社區，圍繞群眾遺產繼承等公證事務進行現場答疑、辦理，滿足群眾多元化的法律需求。各類社會調解組織、仲裁機構等組織主體可以根據自身行業特點創新開展社區公共法律服務，如，遠程線上指導調解等，利用大數據、5G、人工智能等互聯網技術搭建更多便利的法律服務網絡平臺，在線延伸法律服務的觸角。當然，社會多元主體在協同參與基層社區法治建設中提供的法律服務是彼此相通的，同時基層黨委、政府也要有序引導，凝聚社區法治建設的合力，避免碎片化、無序化的基層治理傾向。

（五）積極倡導群眾融入基層社區法治建設

人民群眾是基層社區法治建設的生力軍，是促進基層社區依法治理不可或缺的重要力量。社區要為更多有法律專業能力、有意愿參與社區法治建設的群眾搭建平臺，將基層政府的有力推動和群眾的主動參與有機結合，全方位助推社區法治建設。首先，基層社區要積極推動法治、自治、德治“三治”融合，壯大社區法治建設隊伍力量，不斷挖掘社區法律人才，為社區法律服務輸送新鮮血液。例如，組建由社區法官、社區檢察官、社區民警、社區律師、社區公證員、社區法學教師等組成的法治志愿者聯合隊伍，擔任“社區老娘舅”角色，按照就近便利原則，利用屬地單元優勢，第一時間發現矛盾、上門溝通、靈活調處，實現群眾矛盾糾紛化解不出樓組。其次，積極推動基層社區法治文化建設，打造“線上+線下”立體式法治宣傳格局，除了法治宣傳欄、法治樓道標語、法治圖書閱覽室等硬件保障外，還可以由熱心公益的社區法律工作者線上開展法治宣傳講座、在線回答群眾法律咨詢、剖析真實典型案例、錄制《民法典》普法音頻和微視頻等，及時通過互聯網平臺推送給社區群眾，形成健康向上的社區法治文化。最后，基層社區要搭建互聯網時代民情信息的反饋平臺，可與第三方機構合作研發社區民情互通平臺，推動社情民意在網上反映、矛盾糾紛在網上化解，由專職民情信息員做好各類問題的處理及跟蹤，及時在線上反饋信息。利用信息技術優勢，以群眾需求及法律問題為導向，為群眾提供全時段、無縫隙、多元化的專業法律服務，不斷創新基層社區法治建設新模式。

參考文獻：

[1]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度? 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.

[2]金澤龍.基于合作治理理論的共建共治共享社區治理模式實踐探索[J].法制與社會，2019，（8）：179-180.

[3]十一屆上海市委九次全會決議（2020年6月23日中國共產黨上海市第十一屆委員會第九次全體會議通過）[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0624/c64387-31758235.html.

責任編輯? 王? 雨