韓國“監(jiān)管沙盒”機制：政策框架、政府職能與啟示

尹振濤 范云朋 費洋

摘要：隨著互聯(lián)網金融與數字經濟的不斷發(fā)展，韓國政府將金融科技產業(yè)發(fā)展作為經濟增長戰(zhàn)略的重要部分。韓國“監(jiān)管沙盒”形成了由流程設計、組織架構、準入標準、評估機制、消費者權益保護和退出機制等組成的一套完整的運作模式和制度體系，韓國政府也不斷完善相關配套政策給予支持。我國可在充分借鑒韓國金融科技“監(jiān)管沙盒”經驗的基礎上，建立健全法律法規(guī)，制定“監(jiān)管沙盒”發(fā)展長期規(guī)劃，明確準入制度，評估反饋機制、退出機制與風險補償制度，培育“監(jiān)管沙盒”協(xié)同發(fā)展生態(tài)圈，提升我國金融科技的國際競爭力。關鍵詞：韓國 監(jiān)管沙盒 金融科技 金融監(jiān)管

作者簡介：

尹振濤，中國社會科學院金融研究所金融科技研究室主任、副研究員、經濟學博士;

范云朋，中國社會科學院大學（研究生院）金融學博士研究生;

費 洋，中國社會科學院大學（研究生院）金融碩士研究生。

金融科技帶來新一輪金融創(chuàng)新，大數據、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等各類新技術不斷涌現(xiàn)并投入使用，但同時也引發(fā)諸多新型風險，對金融監(jiān)管提出新挑戰(zhàn)。從國際視角來看，英國于2015年首創(chuàng)“監(jiān)管沙盒”（Regulatory Sandbox）機制，設立創(chuàng)新中心并開啟沙盒項目申請，其目的是強化英國作為歐洲金融科技中心的地位，并提升英國在全球金融科技領域的話語權。隨后，澳大利亞、新加坡、中國香港、加拿大、韓國、泰國、印度、馬來西亞、荷蘭等國家和地區(qū)基于不同的原則、目的和利益訴求，設置了“監(jiān)管沙盒”機制，并頒布相關指南用于指導實踐。總體而言，“監(jiān)管沙盒”是金融監(jiān)管部門在為促進金融創(chuàng)新所設立的專門機構和部門中制定的特殊管理機制，旨在為金融機構和為金融服務提供相應支撐的非金融機構測試金融創(chuàng)新，提供一個時間和范圍有限的“安全空間”，在此空間內企業(yè)可享受一定的監(jiān)管豁免，如果測試效果得到認可，測試完成后可進行大范圍推廣。韓國金融監(jiān)管體系的改革走勢與我國類似，而且注重發(fā)展金融科技產業(yè)，因此通過韓國“監(jiān)管沙盒”機制的內容和模式，總結其階段性經驗，有助于為我國探索建立“監(jiān)管沙盒”制度提供借鑒。

一、韓國金融科技“監(jiān)管沙盒”的發(fā)展背景

（一）韓國金融科技發(fā)展概況

隨著金融科技的深入發(fā)展，各國金融市場不斷涌現(xiàn)新型金融產品和服務，金融科技的發(fā)展前景也吸引了越來越多人的關注。相較于率先開展金融科技創(chuàng)新舉措的歐美國家而言，韓國金融科技起步較晚，但發(fā)展勢頭強勁，政府已經出臺了一系列相關舉措，各類金融市場微觀主體也在積極進行創(chuàng)新試驗。為了更好地支持金融科技產業(yè)發(fā)展并對其進行管理，韓國成立金融科技中心（FinTech Center），整合金融企業(yè)、信息通信技術公司、行業(yè)組織和政府機構的資源和能力，為金融科技初創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供一站式支持。隨著韓國國內大型移動電信公司紛紛與銀行類金融機構、信用卡公司建立聯(lián)系并為顧客推出新型服務，專注于電子匯款和互聯(lián)網支付的金融科技服務開始陸續(xù)出現(xiàn)，金融科技發(fā)展逐漸步入正軌。

從業(yè)務范圍來看，目前韓國金融科技產業(yè)發(fā)展所涉及領域更加廣泛。2020年4月，韓國互聯(lián)網振興院（KISA）、韓國金融科技支持中心（Fintech Portal）與韓國金融科技產業(yè)協(xié)會（KORFIN）共同發(fā)布《2019年韓國金融科技企業(yè)手冊》。根據該手冊統(tǒng)計，2014年以來加入韓國金融科技產業(yè)協(xié)會的公司逐年增加，手冊包含了參與相關調查的345家金融科技公司信息，涵蓋移動支付、點對點（P2P）業(yè)務和虛擬貨幣等多個服務領域，其中提供便捷匯款與支付結算服務的企業(yè)數量最多，共83家。

（二）韓國金融監(jiān)管制度分析

1997年亞洲金融危機之前，韓國金融監(jiān)管體系一直實行多元化的分業(yè)監(jiān)管制度，一方面給予韓國金融市場較為寬松的發(fā)展環(huán)境，促使韓國金融產業(yè)迅速成長;另一方面也帶來了監(jiān)管空白、金融亂象和監(jiān)管效率低下等問題。亞洲金融危機爆發(fā)后，韓國進入產業(yè)結構調整期，政府也開始著手變革金融監(jiān)管制度，并逐漸形成了現(xiàn)行的綜合金融監(jiān)管體系。

從總體框架來看，韓國金融監(jiān)管體系由綜合金融監(jiān)管機構與相關金融監(jiān)管機構兩部分共同組成，相關機構服務于綜合機構，并與其相互制約、相輔相成。綜合金融監(jiān)管機構包括金融監(jiān)管委員會和其直接下轄管理的金融監(jiān)管院兩部分，由國務院直屬的韓國金融監(jiān)管委員會作為監(jiān)管體系的核心，負責韓國金融市場及監(jiān)管體系的政策制定及執(zhí)行。金融監(jiān)管委員會與金融監(jiān)管院之間的合作關系非常關鍵，二者共同推動了韓國金融監(jiān)管工作的開展;相關金融監(jiān)管機構則包括韓國銀行、企劃財政部及存款保險公司，分別負責國內貨幣政策制定與金融市場維穩(wěn)，中長期國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略確立，以及金融機構保險統(tǒng)一管理監(jiān)督等工作（見圖1）。

（三）韓國“監(jiān)管沙盒”制度的提出

在數字化轉型與第四次工業(yè)革命期間，韓國政府一直致力于推動金融科技發(fā)展，并將其作為經濟增長戰(zhàn)略的重要部分。隨著互聯(lián)網金融與金融科技的不斷發(fā)展深化，金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間的“步速脫節(jié)”問題尤為突出，在鼓勵金融科技創(chuàng)新與有效防控金融風險之間尋求平衡，成為金融監(jiān)管部門面臨的重要問題。

韓國“監(jiān)管沙盒”機制由韓國金融服務委員會（Financial Services Commission，簡稱FSC）提出，并在FSC下設創(chuàng)新金融審查委員會，對參與沙盒測試的金融企業(yè)進行管理，申請測試的金融企業(yè)通過審核后進入兩年的測試期，在此期間企業(yè)的相關業(yè)務將得到某些監(jiān)管豁免。“監(jiān)管沙盒”機制設立運行的意義和功能主要表現(xiàn)為四點：第一，通過設立安全空間，為金融創(chuàng)新服務和產品提供模擬監(jiān)管環(huán)境，測試其潛在風險和收益，有助于減少金融創(chuàng)新投入市場的時間和潛在的合規(guī)監(jiān)管成本。第二，創(chuàng)新產品通過“監(jiān)管沙盒”測試并進入市場，可以保證安全性，并從源頭避免金融風險和“偽”金融創(chuàng)新的負面效應，改變前期互聯(lián)網金融亂象和專項整治的“治亂循環(huán)”困境，解決監(jiān)管者的擔憂。第三，通過“監(jiān)管沙盒”測試的創(chuàng)新企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者，其創(chuàng)新產品會更易獲得投資者的信賴和投融資的追逐。第四，“監(jiān)管沙盒”同傳統(tǒng)金融監(jiān)管機制之間的區(qū)別在于強調監(jiān)管者和市場之間的互動，監(jiān)管機構和測試企業(yè)之間的關系不限于監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間的關系，更像是合作者的關系，共同設計機制和迭代產品，提升消費者保護水平，這也是金融創(chuàng)新企業(yè)提交測試申請的重要前提之一，是未來監(jiān)管的重要趨勢。

二、韓國“監(jiān)管沙盒”的基本框架與機制設計

（一）韓國“監(jiān)管沙盒”發(fā)展歷程

隨著韓國金融科技產業(yè)發(fā)展加速，政界、業(yè)界和學界等各界人士提出希望給予金融科技更加寬松的發(fā)展空間。2017年1月5日，F(xiàn)SC發(fā)布《2017年金融政策指引》（Financial Policy Direction for 2017），首次提出將于2017年年中開展“監(jiān)管沙盒”機制試點;2018年1月15日，F(xiàn)SC在《2018年金融政策路線圖》（Financial Policy Roadmap for 2018）中再次重申，將繼續(xù)推進“監(jiān)管沙盒”項目，并開放了參與測試企業(yè)的初步申請;2018年12月31日，韓國國會正式公布《金融創(chuàng)新支援特別法》（Financial Innovation Support Act，以下簡稱《金融創(chuàng)新法》），并決定2019年4月1日起施行該法。《金融創(chuàng)新法》第三條規(guī)定“本法優(yōu)先于金融法”，明確了該法的法律效力，同時又通過多個章節(jié)為韓國“監(jiān)管沙盒”制度構建了健全的管理流程規(guī)范。法案頒布時，F(xiàn)SC就已收到105份申請，經過嚴格審核最終有19個金融創(chuàng)新服務項目入圍，“監(jiān)管沙盒”運行基本步入正軌。

（二）韓國“監(jiān)管沙盒”機制構成

1.監(jiān)管主體

依據《金融創(chuàng)新法》及該法的執(zhí)行法令，“監(jiān)管沙盒”相關工作的實施由FSC負責。FSC成立于2008年，其前身是亞洲金融危機后為滿足金融監(jiān)管需要而成立的韓國金融監(jiān)管委員會與財政和經濟部下屬的金融政策局。FSC作為負責金融政策與金融監(jiān)管的中央政府機構，擁有起草和修訂金融法律法規(guī)，監(jiān)管檢查金融機構，向金融機構頒發(fā)監(jiān)管許可及批準的職權。目前FSC的發(fā)展目標主要有四點：制定金融政策，監(jiān)管金融機構與金融市場，保護金融消費者和促進韓國金融業(yè)發(fā)展。

2.監(jiān)管對象

（1）“創(chuàng)新金融服務”和“創(chuàng)新金融服務經營者”。

《金融創(chuàng)新法》第二條提出了“創(chuàng)新金融服務”與“創(chuàng)新金融服務經營者”兩個新概念。其中，“創(chuàng)新金融服務”指“在開展金融服務或相關業(yè)務過程中所提供的與現(xiàn)有金融服務內容、方法和形式有所區(qū)別的服務”;“創(chuàng)新金融服務經營者”則指“已經申請創(chuàng)新金融服務，并提供了金融服務委員會所指定的創(chuàng)新金融服務的金融公司”。通俗理解，創(chuàng)新金融服務經營者是提供創(chuàng)新金融服務的金融機構，并且不論是創(chuàng)新金融服務還是金融機構都必須得到牌照或監(jiān)管機構的認可。這兩個新概念的提出，一是明確了韓國“監(jiān)管沙盒”機制的監(jiān)管對象為“創(chuàng)新金融服務經營者”，二是明確了監(jiān)管內容是“創(chuàng)新金融服務”。

（2）提供服務的金融公司范圍。

《金融創(chuàng)新法》對“創(chuàng)新金融服務經營者”概念中的“金融公司”的范圍做出了一定約束。依據該法第二條，“金融公司”范圍包括：根據《銀行法》獲得認可的銀行，符合《資本市場和金融投資業(yè)務法》的金融投資者和綜合金融公司，符合《保險業(yè)務法》的保險公司、保險代理公司和保險經紀公司，《共同儲蓄銀行法》規(guī)定的共同儲蓄銀行，符合《金融控股公司法》的金融控股公司，《韓國開發(fā)銀行法》規(guī)定的韓國開發(fā)銀行，《小型企業(yè)銀行法》規(guī)定的中小型企業(yè)銀行，以及符合《韓國進出口銀行法》的韓國進出口銀行等。

（3）創(chuàng)新金融服務指定標準。

依據《金融創(chuàng)新法》第十六條規(guī)定，創(chuàng)新金融服務的提供應當至少符合以下兩種情形之一：現(xiàn)行金融法律或法規(guī)中沒有適用于創(chuàng)新金融服務的標準和要求，或者相關法規(guī)不適用于該創(chuàng)新金融服務;不確定是否有相關法律允許運行創(chuàng)新金融服務的情況。同時，依據《金融創(chuàng)新法》中第四條第一款的規(guī)定，經相關金融機構同意，F(xiàn)SC作為具有行政權利的機構，可在兩年內指定創(chuàng)新金融服務。另外，第四條中也提到，F(xiàn)SC在保護金融消費者權益和維護金融市場穩(wěn)定的前提下，可以針對創(chuàng)新金融服務提出附加必要條件;被指定為創(chuàng)新金融服務經營者的金融公司在改變目標服務、增加服務或有其他合理事由時，應及時提出書面說明，F(xiàn)SC則應在兩個月內決定是否變更或撤銷金融創(chuàng)新服務資格，并書面通知創(chuàng)新金融服務經營者。

（三）韓國“監(jiān)管沙盒”運作模式

韓國“監(jiān)管沙盒”運作流程可以分為三個階段：一是申請審核階段，專設“創(chuàng)新金融審查委員會”，負責相關申請的審核工作;二是測試服務階段，通過審核參與測試的企業(yè)定期所提供的報告，掌控其運作情況，并及時對有問題的創(chuàng)新金融服務采取相關舉措;三是后續(xù)退出階段，測試到期的創(chuàng)新金融服務是否延長測試期限，是否有必要保留其創(chuàng)新金融服務，應針對具體情況判別（見圖2）。

1.申請審核階段：專設負責單位，審核全面嚴謹

（1）專設申請審核單位創(chuàng)新金融審查委員會。

根據《金融創(chuàng)新法》第十三條要求，F(xiàn)SC專設創(chuàng)新金融審查委員會，負責創(chuàng)新金融服務的指定服務申請工作。依據法規(guī)要求，創(chuàng)新金融審查委員會最多由25名成員組成，其中包括1名主席，由FSC主席兼任，其余成員由主席任命或委任，并且須屬于獲得金融監(jiān)管委員會任命或擔任創(chuàng)新金融服務經營組織主席職務的總統(tǒng)令規(guī)定人員，如不符合上述任一條件要求，則應滿足以下任何一項條件：由有關機構負責人任命，負責創(chuàng)新金融服務指定工作的中央行政機構副部長或副職級審查人員;工齡超過7年的副教授或技術、金融研究所人員;在技術和金融相關行業(yè)中工作超過7年的人員;具備7年以上法律或消費者保護領域知識和經驗的人員。

為保障創(chuàng)新金融審查委員會審核篩選的公正性和有效性，《金融創(chuàng)新法》第十五條賦予其通過舉辦辯論會或公開聽證會聽取申請人、利益相關者和相關領域專家等群體意見的職權。在舉辦公開活動時，創(chuàng)新金融審查委員會應當在會議召開十日前以書面形式及互聯(lián)網形式告知有關各方及社會公眾，參與者應當在會議結束五天內提交意見，委員會將結果通過書面或互聯(lián)網形式通知意見提供者。這種措施體現(xiàn)了政府機關與社會各界之間的良性互動，一方面使FSC推行的“監(jiān)管沙盒”機制有了更強的社會公信力，在多方專業(yè)人士的認可下，金融消費者往往就更容易接受這種測試模式及其產品;另一方面，社會各界的專業(yè)監(jiān)督，嚴格的審查流程提高了創(chuàng)新金融服務審核的專業(yè)門檻，更好地保障了進入“監(jiān)管沙盒”的金融科技產品服務質量。

（2）申請內容及流程。

在每批申請工作開展前，F(xiàn)SC通過金融服務機構公告指定申請期限及申請時間，有意申請指定創(chuàng)新金融服務的金融企業(yè)應當在期限內，按照FSC的規(guī)定準備申請并提交材料。《金融創(chuàng)新法》第十三條第四款規(guī)定了創(chuàng)新金融審查委員篩選審核所依據的主要標準，包括金融服務的經營者是否會對國內金融市場發(fā)揮重要作用;金融服務與現(xiàn)有金融服務相比是否足夠創(chuàng)新;金融消費者是否可以從此類金融服務中獲益;是否可以在無須遵守本法的前提下按照金融法律法規(guī)提供此類金融服務，或是否有可能存在適用特例，造成該金融服務規(guī)避監(jiān)管的結果;申請人是否有資格與能力提供適當的金融服務;金融服務的經營范圍、方法、經營計劃是否明確合理;金融服務是否會嚴重損害金融市場和金融秩序的穩(wěn)定性，是否會嚴重阻礙實現(xiàn)金融法律和法規(guī)的目標等。

依據《金融創(chuàng)新法》第十四條，通常情況下，創(chuàng)新金融審查委員會收到申請后30天內完成審查，但如果FSC對申請人提交的材料提出補充要求，還可以在最多不超過60天內，延長2次期限，總計審核期限不得超過90天。但同時《金融創(chuàng)新法》第十四條中也注明，創(chuàng)新金融審查委員會有權將整個審核期再延長至多30天。審核期結束之后，如果提交指定創(chuàng)新金融服務申請的金融公司或創(chuàng)業(yè)企業(yè)未通過審核，則自動退出沙盒機制;而通過審核的創(chuàng)新金融服務信息，則會由FSC按規(guī)定通過報紙及互聯(lián)網通知社會公眾。

2.測試服務階段：明確經營者義務，維護消費者權益

（1）報告內容及流程。

經過申請審核階段所篩選出的創(chuàng)新金融服務經營者（項目）即正式進入“監(jiān)管沙盒”的測試階段，在為消費者提供創(chuàng)新金融服務的同時，為了更好地實現(xiàn)對服務的全方位掌控，實現(xiàn)現(xiàn)行監(jiān)管法則之外的適度監(jiān)管，《金融創(chuàng)新法》第十八條規(guī)定了創(chuàng)新金融經營者在測試期間的義務，要求經營者應向FSC提交創(chuàng)新金融服務運作的階段性進度報告，報告期限及內容均有具體要求（見表1）。

《金融創(chuàng)新法》第七條第一款要求，創(chuàng)新金融服務經營者如果沒有按規(guī)定提交報告，F(xiàn)SC有權責令更正其創(chuàng)新金融服務或取消其資格。第三十五條中也提到，違反法案第十八條規(guī)定（定期提交報告義務）的創(chuàng)新金融服務經營者將被處以罰款。正是基于3次定期報告向FSC所提供的信息，F(xiàn)SC得以動態(tài)并全面地監(jiān)管創(chuàng)新金融服務的開展情況。依據規(guī)定，創(chuàng)新金融服務經營者在履行義務期間如果遇到任何困難，應當立即向委員會報告。不論是從金融消費者權益保護角度，還是從提升金融科技產品質量角度，這種測試模式有利于監(jiān)管者和測試企業(yè)進行頻繁高效的互動，轉變傳統(tǒng)金融監(jiān)管體系中監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間類似于“貓和老鼠”的博弈關系，提前預防金融亂象和風險事件發(fā)生，維護金融科技產業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

（2）創(chuàng)新金融服務經營者的義務及消費者的權益保護。

由于創(chuàng)新金融服務相較于市場上已經成熟的金融產品而言具有一定的開拓性，盡管在審核初期創(chuàng)新金融審查委員會就已經會同各界專家對申請進入沙盒的金融服務進行了評定，但是依舊無法完全避免其中可能存在的風險以及對消費者權益的侵害。因此，為了維護“監(jiān)管沙盒”測試階段消費者的合法權益，《金融創(chuàng)新法》的多項條款，對創(chuàng)新金融服務的相關義務及懲處措施進行規(guī)范（見表2）。

關于消費者權益受到損害的情況發(fā)生后如何處理，《金融創(chuàng)新法》提出了一系列要求：第七條提到，創(chuàng)新金融服務經營者如果存在嚴重阻礙金融市場和金融秩序穩(wěn)定或侵犯消費者權益的情況，F(xiàn)SC可以取消其測試資格;第十一條規(guī)定，如果損害金融消費者利益等情況屬于不可預見的問題，經有關行政部門同意，可以命令該經營者停止服務或更改現(xiàn)有模式，收到中止命令的經營者，應當在1個月內迅速準備補償措施，并與FSC進行磋商，措施合理之下，可以允許恢復服務，否則經營者將在指定期限屆滿時無法通過測試;第八條規(guī)定，如果經營者主動提出要求FSC撤銷其測試資格，在停止運營之后經營者也應當忠實履行其在現(xiàn)有合同下的義務。

3.后續(xù)退出階段：優(yōu)勝劣汰擇徑退出，創(chuàng)新服務專項保護

（1）延期退出與如期退出。

測試階段結束后的流程可以分為兩類：創(chuàng)新金融服務經營者申請延長指定期限，繼續(xù)在沙盒中進行測試;指定期限屆滿之后申請授權并退出沙盒，按照財務法律和法規(guī)繼續(xù)經營創(chuàng)新金融服務。依據《金融創(chuàng)新法》第十條，如果創(chuàng)新金融服務經營者需要延長創(chuàng)新金融服務指定期限，應在到期日3個月前向FSC提交書面聲明說明延長原因，創(chuàng)新金融審查委員會負責在到期日前完成相關審查。具體審查內容包括：申請延期理由是否有效;指定時期內該創(chuàng)新金融服務的業(yè)績情況;期限延長對金融市場秩序及金融消費者權益可能造成的影響;創(chuàng)新財務審查委員會認為必要的其他事項。在審查委員會及有關行政機構達成協(xié)議之后，如果FSC決定批準經營者延期申請，將書面通知申請者。

如果測試期間效果良好，依據《金融創(chuàng)新法》第二十一條，創(chuàng)新金融服務經營者可以在指定期限屆滿之前根據金融相關法律申請批準和授權。在經營者提出許可申請時，創(chuàng)新金融審查委員依舊會針對相關要求進行審核并提出意見，具體審核內容如下：結合經營者在測試期間提交的報告評估其服務目標的實現(xiàn)情況;創(chuàng)新金融服務經營者向審查委員會提交的表明其可以遵守在指定期間相關財務規(guī)定的書面聲明。經過創(chuàng)新金融審查委員會、相關行政機構和FSC的審核，經營者在指定期限到期后便可以按照現(xiàn)行法律法規(guī)繼續(xù)經營創(chuàng)新金融服務。此外，在《金融創(chuàng)新法》第十三條第五款中還特別提到，創(chuàng)新金融審查委員會在認為創(chuàng)新金融服務的指定期限屆滿后有必要繼續(xù)提供創(chuàng)新金融服務的情況下，可以建議金融服務委員會和相關行政機構制定或修改法律法規(guī)。

（2）創(chuàng)新金融服務經營者退出沙盒測試后享有的相關權利。

為了凸顯“監(jiān)管沙盒”機制既保護消費者權益，又支持金融創(chuàng)新發(fā)展的特點，《金融創(chuàng)新法》第五章中特別注明了“監(jiān)管沙盒”作為金融創(chuàng)新支持系統(tǒng)所能夠給予金融創(chuàng)新服務的特別權利。該法第二十三條中提到，金融企業(yè)通過沙盒測試并獲得許可后，有權獨家經營該創(chuàng)新金融服務，即擁有“專有經營權”。在收到許可之日起的2年之內，創(chuàng)新金融服務經營者可以要求FSC和有關行政管理機構對“提供金融服務行為、內容、方法或形式與該創(chuàng)新金融服務基本相同”或“商業(yè)上直接或間接利用類似服務，同時侵犯此類創(chuàng)新金融服務名譽”的人采取監(jiān)管或懲罰舉措。

（四）韓國“監(jiān)管沙盒”最新進展及反饋

2020年4月，韓國“監(jiān)管沙盒”項目啟動一周年之際，F(xiàn)SC主席表示，盡管當前處于新冠肺炎疫情之下，但韓國創(chuàng)新金融服務數量仍不斷增加，大數據與人工智能的發(fā)展和融合以及云計算等技術的進步將進一步加快金融業(yè)創(chuàng)新步伐。2020年8月20日，F(xiàn)SC總結了“監(jiān)管沙盒”項目開展以來的監(jiān)管改進情況：在“監(jiān)管沙盒”施行背景下，金融監(jiān)管部門得以尋找到更多契機，重新評估相關法規(guī)的適用性，被指定為“創(chuàng)新金融服務”的110個項目共獲得了62項相關金融法規(guī)的豁免，其中有8個監(jiān)管領域得到了相應改進，有5個領域正處于修訂狀態(tài)，14個領域正在制定改進計劃，“監(jiān)管沙盒”項目的推行已初見成效。截至2020年11月19日，“創(chuàng)新金融服務”總數已達120個。

三、韓國金融科技“監(jiān)管沙盒”的政府職能

（一）設立明確目標

《金融創(chuàng)新法》對設立“監(jiān)管沙盒”的目標定義，其制度的設計包含了促進金融科技發(fā)展，保護消費者權益，增加社會就業(yè)機會和維護韓國金融經濟秩序四個層面。首先，“監(jiān)管沙盒”機制引導金融創(chuàng)新產品的成熟發(fā)展，經過沙盒測試流程，優(yōu)秀的金融創(chuàng)新產品可以獲得政府扶持、專項保護等一系列權益，仍有進步空間的金融創(chuàng)新服務則可以借助“監(jiān)管沙盒”機制從監(jiān)管機構、金融消費者以及社會專業(yè)人士等多個渠道汲取改進經驗;其次，“監(jiān)管沙盒”機制的施行可以使消費者有機會以更便捷、更安全的渠道接觸金融創(chuàng)新產品，而且《金融創(chuàng)新法》中的許多條款都對創(chuàng)新金融服務經營者的行為進行了規(guī)范約束，消費者的意愿和動力會相應增強;再次，更多創(chuàng)新金融服務的開展必然意味著更大的人才需求，“監(jiān)管沙盒”制度間接為金融從業(yè)者提供了更多樣化的就業(yè)選擇;最后，對于金融監(jiān)管部門而言，“監(jiān)管沙盒”一方面使相關行政機構擁有了更多機會接觸新型金融產品，更直觀地感受到金融市場發(fā)展動態(tài)，另一方面也大幅提升了監(jiān)管效率，沙盒之外的監(jiān)管部門不再需要耗費大量精力，對有發(fā)展價值但仍不夠規(guī)范的金融科技產品服務進行管理，可規(guī)避傳統(tǒng)監(jiān)管中潛在的監(jiān)管空白與監(jiān)管灰色地帶。

（二）完善配套政策

1.頒布相關法律法規(guī)，完善金融科技頂層設計

《金融創(chuàng)新法》的頒布為韓國“監(jiān)管沙盒”制度的運行提供了法律參考。該法針對創(chuàng)新金融服務經營者的扶持條款在很大程度上吸引了金融機構或創(chuàng)業(yè)企業(yè)的加入，例如政府為“監(jiān)管沙盒”運營測試提供全部或部分費用補貼。2019年10月31日，國民議會通過《在線投資法案》，消除了法規(guī)中關于金融科技范圍內P2P貸款業(yè)務的灰色區(qū)域，為借貸雙方權益提供了更多保護措施。

2.降低金融業(yè)準入門檻，鼓勵金融創(chuàng)新

依據FSC于2019年12月4日發(fā)布的《促進金融科技擴大規(guī)模措施》，根據金融公司的類型與規(guī)模，可以引入適用于金融科技公司的臨時許可制度，使之可在臨時許可制度下經營并提供相關服務;對臨時許可系統(tǒng)的性能進行審查后，應當建立新的許可和注冊系統(tǒng)，并細分許可單位，以促進創(chuàng)新金融服務的開發(fā)及其市場準入。此舉給予了創(chuàng)新金融服務經營者更加寬松、靈活的經營空間，有助于鼓勵金融創(chuàng)新產品更快面市。

3.放寬金融機構投資范圍，緩解金融科技企業(yè)融資難問題

金融科技的特殊性使得開發(fā)金融科技產品的金融機構與非金融公司的投資合作增加。原則上，除與金融服務密切相關的公司外，韓國法律禁止金融公司投資于非金融公司，為了促進金融科技發(fā)展，營造更好的投融資環(huán)境，F(xiàn)SC針對金融科技和與金融創(chuàng)新服務密切相關的業(yè)務類別進行了新的法律解釋，并計劃修訂相關法規(guī)，進一步放寬金融機構投資范圍，增加與非金融企業(yè)的合作，緩解金融科技企業(yè)融資難問題。

4.推動建立開放銀行系統(tǒng)，降低金融科技公司交易成本

2019年10月30日，韓國開放銀行系統(tǒng)試行，第一天即吸引約51萬人注冊了約94萬個賬戶。2019年12月18日，韓國開放銀行系統(tǒng)正式全面啟動，借助開放銀行所提供的服務，金融科技公司可以直接訪問銀行網絡，且支付的交易費用較低。開放銀行不僅給消費者的日常金融活動提供了便利，也破除了金融科技公司進入金融行業(yè)的壁壘。截至2020年1月9日，約有1197萬人和2222萬賬戶注冊、使用開放銀行服務;截至2020年2月5日，共有50家機構（17家銀行和33家金融科技公司）提供開放式銀行服務。

5.不斷增加創(chuàng)新資金支持，引導資本流向潛力企業(yè)

2020年2月17日，F(xiàn)SC聯(lián)合其他經濟部門共同公布《2020年工作計劃》，其中涉及多項促進金融科技發(fā)展條款，如防止房地產市場資本集中，引導資金從家庭和房地產流向金融科技企業(yè)，提供40萬億韓元為1000家創(chuàng)新型企業(yè)提供財政及非財政援助等。不斷增加的資金支持以及在政府號召下從房地產等行業(yè)流向金融創(chuàng)新的資本，將對初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展以及金融科技公司成長，社會金融機構與創(chuàng)新金融服務經營者的合作產生較強的支持與引導效果，對于韓國金融科技發(fā)展的意義不言而喻。

6.積極開展海外合作項目，全方位推動科技企業(yè)發(fā)展

在海外合作方面，英國金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）與韓國FSC宣布將搭建英韓兩國“FinTech橋梁”，促進雙方金融科技共同發(fā)展。根據《促進金融科技擴大規(guī)模措施》披露，韓國計劃2020年在東盟國家建立不少于5個金融科技實驗室，擴大政府間合作，共享金融科技市場信息、相關法規(guī)與金融創(chuàng)新政策經驗，加速韓國金融科技公司的海外擴張。此外，韓國政府還計劃加快對計劃進入韓國市場的海外金融科技公司評估與測試過程。

四、韓國金融科技“監(jiān)管沙盒”對我國的啟示

2019年8月，中國人民銀行印發(fā)《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019—2021年）》，雖未直接提及“監(jiān)管沙盒”及其體制機制建設，但能從內容上看到隱喻含義：一是對于科技創(chuàng)新邊界和發(fā)力方向，強調安全可控和普惠民生的原則;二是提出要充分評估新技術與業(yè)務融合的潛在風險，建立健全試錯容錯機制，在風險可控范圍內開展新技術試點驗證。北京在全國率先試點金融科技“監(jiān)管沙盒”，首批6個試驗項目已經確定。目前進入“監(jiān)管沙盒”的都是持牌機構，而且項目篩選的結果主要集中在物聯(lián)網、大數據、人工智能在金融領域的應用，具備場景普適、技術成熟、風險可控的特點，試驗成功后有利于在較大范圍內推廣，示范效應強，其他省市可以此為范本依據自身情況有序開展“監(jiān)管沙盒”試點工作，符合穩(wěn)中求進的審慎思路安排。由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)差異較大，因此各地區(qū)的“監(jiān)管沙盒”試點工作存在差異，在此過程中，“監(jiān)管沙盒”制度的國際經驗借鑒顯得尤為重要，包括實施流程、風險補償機制、相關主體及責任、評審專家團隊、監(jiān)督與公開機制、組織保障安排等方面。基于韓國“監(jiān)管沙盒”機制的實踐經驗，我國未來在完善試點工作過程中，應在如下五方面強化監(jiān)管引導功能，促進金融科技產業(yè)的發(fā)展。

（一）建立健全法律法規(guī)，從頂層設計視角制定“監(jiān)管沙盒”發(fā)展長期規(guī)劃

韓國圍繞“監(jiān)管沙盒”運行所頒布的《金融創(chuàng)新法》是“監(jiān)管沙盒”工作開展的法律基礎，

內容細化到了監(jiān)管主體、監(jiān)管對象、監(jiān)管內容、監(jiān)管流程等多個細節(jié)，具備明確的法律效力，使金融監(jiān)管部門對創(chuàng)新金融服務的管理有法可依，也使有意愿參與金融科技創(chuàng)新的經營者更加了解申請和測試途徑，國家所規(guī)定的條件以及給予的扶持等內容。相較于韓國，我國情況較為復雜，因此不可全盤照抄韓國“立法為先”的經驗，但是健全法律法規(guī)，明確法律效力的做法值得我國借鑒學習。就北京“監(jiān)管沙盒”試點而言，目前遵循的指導文件是中國人民銀行《金融科技（FinTech）發(fā)展規(guī)劃（2019—2021年）》和《國務院關于全面推進北京市服務業(yè)擴大開放綜合試點工作方案的批復》（國函〔2019〕16號），并未制定“監(jiān)管沙盒”長期發(fā)展規(guī)劃。我國應堅持目標定位先行，建立健全法律法規(guī)，突出規(guī)劃引導作用，可以考慮出臺有關金融創(chuàng)新的監(jiān)管條例，制定“監(jiān)管沙盒”發(fā)展長期規(guī)劃，明確監(jiān)管主體和具體執(zhí)行主體，協(xié)調相關法律法規(guī)的主體，統(tǒng)籌現(xiàn)有法律框架和未來的創(chuàng)新法規(guī)，彌補現(xiàn)行監(jiān)管體系下的監(jiān)管空白和灰色地帶，使“監(jiān)管沙盒”工作的開展更加系統(tǒng)和規(guī)范化，進而鼓勵金融科技創(chuàng)新健康有序可持續(xù)的發(fā)展。

（二）專設部門審查，明確制度設計

盡管韓國“監(jiān)管沙盒”機制的主要負責部門是FSC，但在創(chuàng)新金融服務的指定環(huán)節(jié)，金融服務委員會又專設了創(chuàng)新金融審查委員會，對金融公司的申請內容進行審查。

我國可以借鑒韓國的做法，在“監(jiān)管沙盒”監(jiān)管主體責任單位下設部門，專項負責審查篩選工作，制定清晰全面的金融科技企業(yè)入盒準入制度，按行業(yè)、節(jié)奏、類別進行篩選，其中對于金融科技創(chuàng)新真?zhèn)蔚淖R別尤為重要，減輕后續(xù)監(jiān)管部門的工作量及監(jiān)管難度，有利于進一步加強創(chuàng)新金融服務整體的質量約束。此外，應設立項目評估反饋機制，定時提交測試報告，反饋真實的測試情況，及時糾偏;探索建立完備的沙盒項目退出機制，邀請社會各界專家組建專家評審團，綜合考慮風險控制、公平競爭、消費者權益保護、經濟社會效益等因素，做出“出盒” “退盒” “留盒”決定。

（三）保護金融消費者權益，完善風險防控與補償機制

依據韓國“監(jiān)管沙盒”運作機制，《金融創(chuàng)新法》格外注重保護享受創(chuàng)新金融服務的消費者的權益。從測試初期對創(chuàng)新服務風險規(guī)避能力的要求，到測試階段對金融消費者的風險告知義務，再到測試之后對權益受到損害的消費者所采取的保護措施，法規(guī)都有非常明確的規(guī)制約束。

我國自互聯(lián)網金融專項整治以來，對金融消費者權益保護的重視愈發(fā)增強，但不同監(jiān)管機構下設的消費者權益保護部門仍未實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調，導致實際工作效果不佳。因此，我國應當在推進“監(jiān)管沙盒”試點工作的同時，盡快完善相關法律法規(guī)，并強化組織協(xié)調。在健全消費者權益保護機制和風險補償機制方面，要向有意愿參與測試的消費者告知相關項目正處于沙盒測試以及可能面臨的風險，進行充分的信息披露;禁止以捆綁、強制等方式強迫消費者參與;保護消費者的財產安全權、依法求償權和追訴權，加強地方金融監(jiān)管部門與司法部門等相關行政判決主體的聯(lián)系溝通;參與測試的持牌金融機構應根據測試產品或服務的風險大小按一定比例計提資本金或撥備，并向監(jiān)管部門報備;參與測試的非持牌機構可針對測試的產品或服務，向保險公司購買相關保險產品，或者向第三方繳納風險保障金。

（四）加強政府配套政策支持，培育“監(jiān)管沙盒”協(xié)同發(fā)展生態(tài)圈

加強政府配套政策支持對于“監(jiān)管沙盒”試點工作的有效運行至關重要。由于“監(jiān)管沙盒”是“自上而下”推行的機制設計，因此政府有較強的意愿與相關行政權力推出配套支持政策，包括促進金融創(chuàng)新與金融開放，鼓勵傳統(tǒng)金融機構與金融創(chuàng)新企業(yè)深化合作，不斷增加創(chuàng)新資金支持，減輕融資負擔，積極開展海外合作項目等。同時，協(xié)同發(fā)展生態(tài)圈是全方位培育新興產業(yè)或行業(yè)的優(yōu)質選擇。政產學研共同發(fā)力，助力“監(jiān)管沙盒”機制的快速落地和試點工作的有序開展，形成良性循環(huán)。加強監(jiān)管機構、金融機構、金融創(chuàng)新企業(yè)、學術研究機構和第三方平臺等之間的作用鏈條，協(xié)同探索金融科技監(jiān)管的彈性邊界，不斷研究新情況、解決新問題，實現(xiàn)耦合共贏。

（五）注意規(guī)避“監(jiān)管沙盒”的潛在風險與注意事項

“監(jiān)管沙盒”作為一種創(chuàng)新制度安排，尚處于探索和試點初期階段，在實際操作中會面臨一些局限性和潛在風險。第一，支持“監(jiān)管沙盒”運行的成本可能較高，包括企業(yè)人力成本，對消費者權益保護的財務覆蓋成本和監(jiān)管測試成本等，對一些非持牌機構的初創(chuàng)企業(yè)來說負擔較大，隱含的問題是“監(jiān)管沙盒”測試過程中各項成本的分擔機制亟待構建。第二，可能產生新的不公平競爭，“監(jiān)管沙盒”的準入原則、條件以及有限授權測試條款并未細化，屬于較為宏觀的監(jiān)管規(guī)定，更具體的監(jiān)管決策依賴于監(jiān)管主體判斷，但由于提交申請是分批進行的，對于測試企業(yè)來說，測試金融創(chuàng)新的時間較為重要，因此這個環(huán)節(jié)存在潛在的不公平競爭，這也是后續(xù)在制度設計上需要完善的地方。

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責任編輯：郭 霞