發(fā)達(dá)國家“教育優(yōu)先區(qū)”政策的緣起研究

張加欣 胡海建

摘 要：第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束，世界各國經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)并迅速發(fā)展，社會進(jìn)步對人才質(zhì)量提出了越來越高的要求。隨著教育機會均等這一理念越來越深入人心，世界各國都在采取措施，努力追求教育公平的同時也不斷推動教育均衡化發(fā)展的步伐。1967年，英國的賀爾西教授在《普勞頓報告》中首提“教育優(yōu)先區(qū)”一詞，此后美國、法國等歐美發(fā)達(dá)國家根據(jù)本國國情相繼設(shè)計并頒布施行“教育優(yōu)先區(qū)”政策，通過分析英、法、美等發(fā)達(dá)國家的“教育優(yōu)先區(qū)”政策設(shè)計，可以為我國推進(jìn)基礎(chǔ)教育公平，設(shè)立教育優(yōu)先區(qū)提供一定的借鑒經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：教育優(yōu)先區(qū);發(fā)達(dá)國家;政策緣起

中圖分類號：F74 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.13.015

近百年以來，世界各國的教育發(fā)展與國家發(fā)展之間都呈現(xiàn)出越來越密切的關(guān)系。為了提高基礎(chǔ)教育的質(zhì)量，促進(jìn)教育機會均等，許多國家都在借助政府和社會組織的力量，通過制定政策對教育實施計劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與宏觀調(diào)控，英國也不例外。1967年，英國政府提出“教育優(yōu)先區(qū)”計劃，對優(yōu)先區(qū)內(nèi)的學(xué)校教育進(jìn)行政策扶助以提高教育質(zhì)量，提升學(xué)生學(xué)業(yè)競爭力?！敖逃齼?yōu)先區(qū)”是一種全國范圍內(nèi)的教育補償性措施，是指被政府列為物質(zhì)或經(jīng)濟(jì)相當(dāng)貧乏和落后，需優(yōu)先給予改善，以利于教育機會均等的地區(qū)。

1 “教育優(yōu)先區(qū)”理念提出的背景

1.1 經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)

20世紀(jì)60年代，隨著世界范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會的飛速發(fā)展，貧富差距日益擴(kuò)大，“知識改變命運，教育成就未來”的理念受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。對于弱勢階層以及貧困不發(fā)達(dá)地區(qū)的家庭來說，貧富差距亦會帶來較明顯的學(xué)業(yè)差距。在經(jīng)濟(jì)、文化相對弱勢的地區(qū)出生的兒童由于得不到較高質(zhì)量的教育，特別容易造成學(xué)業(yè)成就低下，因而產(chǎn)生“貧者越貧，富者越富”的情形。面對如此困境，僅僅憑著家庭成員自身的力量是很難改變的，如若沒有政府和其他社會力量的支持與扶助，將會產(chǎn)生更加嚴(yán)重的社會問題，例如青少年暴力犯罪、偷竊以及吸毒。因此，世界各國政府均密切關(guān)注基礎(chǔ)教育質(zhì)量的問題，開始采取措施以提升處境不利家庭子女的學(xué)習(xí)質(zhì)量。

1.2 “教育機會均等”思想的影響

教育機會均等是當(dāng)前世界各國持續(xù)關(guān)注的教育問題，是教育界一直不斷研究探討的學(xué)術(shù)問題。隨著社會現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，教育機會均等也擁有了不同的內(nèi)涵。1964年開始，美國學(xué)者詹姆斯·科爾曼（James Samuel Coleman）領(lǐng)導(dǎo)一組研究人員對美國境內(nèi)各種族和各群體間教育機會不均等的問題，進(jìn)行了為期兩年的研究，提出了著名的《科爾曼報告》?？茽柭趫蟾嬷刑岢隽私逃龣C會均等概念的四個基本要素：首先，為全體兒童提供標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)教育，培養(yǎng)兒童的基本能力、掌握基本知識;其次，對所有兒童采取平等的態(tài)度對待，制定相同的課程;再次，政府宏觀調(diào)控，規(guī)劃學(xué)校區(qū)域，是所有兒童都有接受教育的機會;最后，地方稅收必須采取同等標(biāo)準(zhǔn)的資金支持學(xué)校教育。

20世紀(jì)60年代，聯(lián)合國教科文組織也提出了教育機會均等的主張。聯(lián)合國教科文組織的主張包括消除歧視和消除不均等兩個部分，主要有反對種族、膚色、性別、語言等方面的歧視以及教育機會上的不均等。在隨后的會議上，聯(lián)合國教科文組織對教育機會均等的內(nèi)涵進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，包含以下內(nèi)容：首先，倡導(dǎo)提供免費且強制性的小學(xué)教育，提供個性化的中等教育，根據(jù)個人能力提供更高一級的教育，完善法律以使所有人都有受教育權(quán)且有接受教育的義務(wù);其次，為各個教育階段的公立教育機構(gòu)制定教育標(biāo)準(zhǔn)，并保證其教育質(zhì)量;再次，制定相關(guān)政策法規(guī)，鼓勵從未接受過學(xué)校教育以及小學(xué)畢業(yè)的人完成繼續(xù)教育;最后，提倡對學(xué)校教師進(jìn)行專業(yè)化的無差別培訓(xùn)，以提升教師的專業(yè)能力。

1.3 科技發(fā)展對人才培養(yǎng)提出高要求

隨著科技的發(fā)展，社會對勞動力的素質(zhì)提出了更高的要求。為滿足社會發(fā)展所提出的要求，各發(fā)達(dá)國家開始尋求解決這一問題的對策，“教育優(yōu)先區(qū)”計劃便是在這種社會要求下所研究提出的。許多教育家都注意到，處于教育資源匱乏地區(qū)的學(xué)生由于接受的學(xué)校教育較少，容易過早輟學(xué)、曠課，流入到社會，對社會產(chǎn)生巨大的負(fù)擔(dān)。為了提高基礎(chǔ)教育的教育質(zhì)量，解決教育資源的不均衡的問題。各國開始頒布并實行“教育優(yōu)先區(qū)”政策，為教育資源匱乏的地區(qū)帶來優(yōu)質(zhì)的教育資源，提升學(xué)生的學(xué)業(yè)成功率、就業(yè)率，以滿足社會發(fā)展對高質(zhì)量人才的需求。

2 “教育優(yōu)先區(qū)”理念的提出

第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著各國經(jīng)濟(jì)的不斷恢復(fù)，生產(chǎn)力以及科學(xué)技術(shù)的水平進(jìn)一步提高，人們越來越重視教育的質(zhì)量問題，英國也是如此。1944教育法案指出：所有通過11歲中學(xué)入學(xué)會考（11+）的兒童，不分階級、種族、收入或家長職業(yè)等，都有接受免費中等教育的機會，直至其年滿16歲為止。1944教育法案明確提出要為學(xué)生提供均等的教育機會，但是直到20世紀(jì)60年代，教育機會的不均等現(xiàn)象仍然十分嚴(yán)重。不同家庭背景以及階層的學(xué)生在不同水平的地區(qū)和學(xué)校完成學(xué)業(yè)，處于教育資源貧乏地區(qū)的學(xué)生與教育資源優(yōu)質(zhì)的地區(qū)產(chǎn)生了較明顯的學(xué)業(yè)成績差異。為了解決這一問題，賀爾西教授（A.H.Halsey）在《普勞頓報告書（The Plowden Report）》中提出“教育優(yōu)先區(qū)方案”（Education Poriority Areas Scheme），這個方案在“積極差別待遇”理念的指引下，對一些教育資源、文化及經(jīng)濟(jì)不利的地區(qū)和學(xué)生加大教育資源投入，縮小地區(qū)與地區(qū)之間的教育水平差距，以此來實現(xiàn)教育公平。因此該報告書建議英國政府：為了避免經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或資源匱乏、處境不利地區(qū)的兒童在起跑線處于劣勢地位，侵犯兒童接受教育的權(quán)利，要采取主動干預(yù)的方式，給予特別補助或優(yōu)厚待遇，改善這些地區(qū)的學(xué)校與社會環(huán)境。該方案一經(jīng)提出，便引起英國民眾廣泛的回應(yīng)與支持，英國政府也立即采納建議，為教育環(huán)境不利地區(qū)的學(xué)生提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補助。

基于英國的經(jīng)驗，美國、法國等發(fā)達(dá)國家也紛紛開展教育補償政策和“教育優(yōu)先區(qū)”政策，積極改善資源匱乏區(qū)學(xué)校和家庭困難學(xué)生的教育環(huán)境。1981年，法國左派政府提出了“教育優(yōu)先區(qū)”（les zones dédueation prioritaire—ZEP）政策，基于“知識面前人人平等”的思想，堅持“給予最匱乏者更多，特別是更好”的原則。于是，1982年法國政府開始著手劃分教育優(yōu)先區(qū)，在學(xué)業(yè)失敗率較高的城市或地區(qū)劃分出相應(yīng)的地理區(qū)域，采取特殊的教學(xué)指導(dǎo)提高教育質(zhì)量貧困地區(qū)的教育質(zhì)量，為教育條件較差的學(xué)生提供最大的幫助，以縮小因社會地位和經(jīng)濟(jì)狀況的不同而造成的教育差異。

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，美國的“補償教育”是英國和法國“教育優(yōu)先區(qū)”的另一種說法。補償教育是指提供修改的或附加的教育計劃和服務(wù)，使殘疾兒童回復(fù)正常生活，擴(kuò)大那些因處于不利地位而喪失接受良好教育的權(quán)利和學(xué)校中的失敗者的教育機會。20世紀(jì)60年代美國的民權(quán)運動正如火如荼的進(jìn)行，馬丁·路德·金領(lǐng)導(dǎo)美國黑人開始了反對種族歧視、爭取民主權(quán)利的民權(quán)運動取得了顯著的成功。民權(quán)精神在教育領(lǐng)域也得到強烈的回應(yīng)，聯(lián)邦政府更加深刻地認(rèn)識到少數(shù)民族兒童以及處境不利兒童在受教育上的不平等地位，民眾對教育公平的呼聲也越來越大。在“教育機會均等”思想的指導(dǎo)下，詹姆斯·科爾曼教授對公共教育制度進(jìn)行科學(xué)的評估和調(diào)查，并提出著名的《科爾曼報告》，該報告對后來“補償教育”政策的制定與實施產(chǎn)生了重要的作用?！犊茽柭鼒蟾妗穼⒚癖妼τ凇敖逃瘘c公平”的追求逐漸擴(kuò)展到“教育過程公平”和“教育結(jié)果公平”。

3 發(fā)達(dá)國家教育優(yōu)先區(qū)計劃的政策設(shè)計

英、法、美等發(fā)達(dá)國家的國情不同，文化環(huán)境也各不相同。在制定設(shè)計“教育優(yōu)先區(qū)”政策時，雖然其目的都是提升處境不利兒童的教育質(zhì)量和學(xué)業(yè)競爭力，但是在關(guān)注重點以及實施方式上具有明顯的差別。

3.1 英國“教育優(yōu)先區(qū)”的政策設(shè)計

《普勞頓報告》指出，“處于最低劣的貧窮與不利狀態(tài)的環(huán)境中，直接而明顯地影響學(xué)校和學(xué)生的學(xué)業(yè)成就。教育機會均等理念的實現(xiàn)，廣大勞工階層子女的未來已迫使我們不得不思考教育改革方案?！薄镀談陬D報告》建議家長要關(guān)心及參與子女的教育;提高師資素質(zhì)及教師工資待遇;學(xué)校開展小班化教學(xué);學(xué)前教育方面，要大力發(fā)展學(xué)前教育，增加幼兒園的保育設(shè)施;改善社會服務(wù)，并提出設(shè)立“教育優(yōu)先區(qū)”的設(shè)想。英國的教育優(yōu)先區(qū)計劃是基于福利國家的理想，以“積極差別待遇”為宗旨，為處境不利地區(qū)的學(xué)生提供積極性的補助，提高其受教育質(zhì)量與非“教育優(yōu)先區(qū)”的學(xué)生進(jìn)行公平的競爭。《普勞頓報告》還提出了優(yōu)先地區(qū)的界定指標(biāo)，包括家庭的職業(yè)組成、家庭大小、曠課及逃學(xué)率、不完整家庭比率等。《普勞頓報告》建議英國政正分為短期、長期兩階段實行“教育優(yōu)先區(qū)”計劃;中央進(jìn)行宏觀監(jiān)督與經(jīng)費扶助，地方教育當(dāng)局和學(xué)校負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行。英國政府對該報告的建議雖然作出積極了的回應(yīng)，但是由于各政黨的態(tài)度不一，“教育優(yōu)先區(qū)”計劃的預(yù)算編入都市計劃（The Urban Programm），進(jìn)行分期補助。《普勞頓報告》對英國的教育優(yōu)先區(qū)政策設(shè)計產(chǎn)生了重要作用，英國政府在制定教育優(yōu)先區(qū)政策時十分注重教師與學(xué)生的學(xué)習(xí)體驗。

3.2 美國“補償教育”的政策設(shè)計

20世紀(jì)50年代的民權(quán)運動使美國聯(lián)邦政府認(rèn)識到了社會底層兒童在接受教育培養(yǎng)上的不公平待遇，提出“向貧窮開戰(zhàn)”的口號。美國的補償教育最初只是政府為了解決貧困家庭兒童以及少數(shù)民族兒童的受教育問題所采取的教育措施，隨著政策的推進(jìn)，領(lǐng)導(dǎo)者開始關(guān)注身體殘疾兒童的受教育問題。

美國的補償教育政策的范圍十分寬廣。第一，包括允許黑人兒童和白人兒童進(jìn)入同一所學(xué)校學(xué)習(xí)，反對種族教育隔離的黑人兒童補償計劃。第二，包括為開拓學(xué)生的視野與眼界，鼓勵學(xué)生學(xué)習(xí)，促進(jìn)學(xué)生健全發(fā)展的更高視野計劃，該計劃是對于社會底層家庭的文化差距與文化剝奪所進(jìn)行的補償計劃，美國聯(lián)邦政府制定的《1965年初等和中等教育法》中明文規(guī)定政府要給低收入家庭子女?dāng)?shù)量集中的學(xué)區(qū)加大經(jīng)濟(jì)支持，用于實施補償教育。第三，是由美國經(jīng)濟(jì)機會署（Economic Chance Administration）在20世紀(jì)60年代所倡導(dǎo)的頭腦啟迪計劃，該計劃是為美國貧困兒童專門開設(shè)的學(xué)前教育計劃。第四，免費午餐計劃。美國聯(lián)邦政府還出資為低收入家庭的學(xué)童提供免費的或者低價的午餐，保證每個學(xué)童都能上學(xué)并吃上營養(yǎng)午餐。第五，雙語教育計劃。1965年前后，美國出現(xiàn)大批移民兒童，在校學(xué)生中出現(xiàn)了一大批使用非英語進(jìn)行交流的兒童。為了保證移民浪潮中的兒童獲得充足的教育，1965年美國國會通過一項名為《雙語教學(xué)法》的法案，規(guī)定要撥款為母語為非英語的學(xué)習(xí)困難兒童設(shè)置雙語課程，以便使這些兒童盡快學(xué)會使用英語交流并適應(yīng)美國的文化和語言環(huán)境，各地區(qū)可以因地制宜，若移民兒童數(shù)量龐大，可以專門建立雙語學(xué)校，滿足學(xué)生的學(xué)習(xí)需求。第六，殘疾兒童補償計劃。這是一項針對殘疾兒童教育的專門計劃，美國頒布眾多法案支持這一項計劃，例如在1973年正式頒布的《職業(yè)恢復(fù)法案》、1975年通過的《殘疾兒童教育法案》，在1990年聯(lián)邦政府將《殘疾兒童教育法案》審議后修改為《殘疾人教育法案》，更加明確了殘疾兒童不僅必須享有殘疾兒童受到平等的教育權(quán)，還必須通過立法保證所有的殘疾兒童能夠獲得合適的、個性化的教育。

美國的補償教育政策包含一系列的子計劃，囊括了包括民族、人種、語言、健康等社會的方方面面，旨在打破貧窮、隔離與疏遠(yuǎn)的惡性循環(huán)，盡可能的為處境不利的學(xué)生利益考慮，在一定程度上保障了處境不利學(xué)生獲得平等教育的權(quán)利與機會。

3.3 法國“教育優(yōu)先區(qū)”的政策設(shè)計

為了縮小不同地區(qū)之間的學(xué)業(yè)成績差距，改善教育不平等的現(xiàn)象，法國政府于1982年頒布教育優(yōu)先區(qū)政策。

法國政府首先為教育優(yōu)先區(qū)政策制定劃分標(biāo)準(zhǔn)，其指標(biāo)包括學(xué)生的高中輟學(xué)率、家庭不完整率、學(xué)生雙親皆為藍(lán)領(lǐng)階級、是否為失業(yè)勞工、家庭成員之一為非歐洲移民且母語為非本國語言、全國評量中三年級的考試成績低下等。法國中央政府秉持著“給予最匱乏者更多”的宗旨，采取強化早期教育與學(xué)前教育、實施個性化小組教學(xué)活動、擴(kuò)大學(xué)生的校外活動、關(guān)注并保障兒童健康的狀況、加強師資培養(yǎng)水平等具體措施，并為優(yōu)先區(qū)內(nèi)的各級中小學(xué)教師下?lián)芙?jīng)費，提供教師“特殊工作津貼”，由此提高師資水平以提高教育水平低下地區(qū)的學(xué)生學(xué)業(yè)成功率和就業(yè)率。

法國政府不僅制定劃分教育優(yōu)先區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，同時還設(shè)立由中央領(lǐng)導(dǎo)的大學(xué)區(qū)督導(dǎo)委員會。對優(yōu)先區(qū)的管理與監(jiān)督主要包括以下四點：（1）成立大學(xué)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，在大學(xué)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)對學(xué)校安置情況進(jìn)行跟蹤;（2）成立由大學(xué)區(qū)督學(xué)任命的教育隊伍;（3）成立教育優(yōu)先區(qū)委員會;（4）教育優(yōu)先區(qū)委員會把自己的行動與其他機構(gòu)（如市鎮(zhèn)預(yù)防違法委員會、地方安全行動小組、社會環(huán)境委員會等）的行動協(xié)調(diào)起來，以便統(tǒng)一執(zhí)行任務(wù)。

1998年，法國政府進(jìn)一步推進(jìn)“教育優(yōu)先區(qū)”政策，創(chuàng)建了教育優(yōu)先網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)由需政府扶持的小學(xué)和初中組成，教育優(yōu)先網(wǎng)絡(luò)的形式多種多樣，各個學(xué)習(xí)可以通過這個學(xué)習(xí)平臺進(jìn)行經(jīng)驗交流、共享教育資源、推廣優(yōu)質(zhì)教學(xué)案例等。教育優(yōu)先網(wǎng)絡(luò)一般由國民教育督導(dǎo)員或者初中校長負(fù)責(zé)，并安排一位專職或者兼職的教師作為助理。負(fù)責(zé)人與大學(xué)區(qū)官方簽訂學(xué)業(yè)成功網(wǎng)絡(luò)，合同期為3至4年。學(xué)校以國家制定的總目標(biāo)為指導(dǎo)，根據(jù)自身優(yōu)先網(wǎng)絡(luò)的實際情況進(jìn)行具體的細(xì)化闡述，必須在教學(xué)目標(biāo)中闡明該校的師資情況、學(xué)習(xí)時間安排、資金分配情況、教師培訓(xùn)狀況、教學(xué)輔導(dǎo)等具體的實施措施。簽訂學(xué)業(yè)成功合同，有利于提升學(xué)生的學(xué)業(yè)競爭力，從而提升學(xué)校的畢業(yè)率和就業(yè)率。

4 結(jié)論

“教育優(yōu)先區(qū)”旨在改善處境不利學(xué)生的學(xué)習(xí)環(huán)境，提升教育資源匱乏地區(qū)學(xué)生的學(xué)業(yè)成功率以及就業(yè)率?；诖死硐?，歐美許多國家在教育政策的設(shè)計上作出了一定的改變，美國開始頒布“補償教育”政策保障不同民族、不同膚色兒童的受教育權(quán)利。英、法、美等國的“教育優(yōu)先區(qū)”政策取得了一定的成功，但是隨后的研究發(fā)現(xiàn)，此“成功”主要體現(xiàn)在教育設(shè)施和教育條件的改善上，教育優(yōu)先區(qū)內(nèi)的學(xué)生與非優(yōu)先區(qū)的學(xué)生之間的學(xué)業(yè)差距仍舊巨大。

我國也在1993年引進(jìn)英國教育優(yōu)先區(qū)政策的經(jīng)驗，開始推動積極地教育機會均等措施。英國首創(chuàng)的“教育優(yōu)先區(qū)”政策實施多年以來，并非一帆風(fēng)順，在施行過程中產(chǎn)生了諸多問題，例如該政策加劇了社會分離現(xiàn)象，加劇“弱者集中效應(yīng)”，家長對“教育優(yōu)先區(qū)”計劃產(chǎn)生抵觸情緒;優(yōu)先區(qū)內(nèi)學(xué)生與非優(yōu)先區(qū)內(nèi)的學(xué)生學(xué)業(yè)差距仍舊巨大;教師的工作難度與壓力大，津貼數(shù)額不夠?qū)е陆處熈鲃哟蟮葐栴}，都是我國設(shè)計頒布并推行教育優(yōu)先區(qū)政策必須考慮到的問題。

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