疫情影響下行政應急權的邊界探究

歐陽欣慧

摘 要：新冠肺炎疫情對國內和國際的影響顯而易見，我國在抗疫的過程中果斷行使行政應急權，及時地對疫情進行控制，保障人民的生命財產安全。同時，此次抗疫措施空前嚴格，有關管制措施的發布與執行也存在是否越界的爭議。17號令作為行政應急權的外在表現，具有明顯違背法律規定、擴張適用法律依據、明顯違背基本原則的問題。通過分析該法令的問題，明確行政應急權的邊界，對完善行政應急權的行使具有重要意義。

關鍵詞：行政應急權;重大公共衛生事件;邊界

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.13.066

2020年，新冠肺炎疫情席卷全球，給人民生活帶來重大影響。在此危急形勢下，我國采取一系列措施抗擊疫情，經過不懈努力，疫情得到了有效控制。在整個過程中，政府通過法治對社會進行管理，行政應急權的行使起了不可或缺的作用。在此次疫情防治的過程中，湖北孝感作為疫情最嚴重的地區之一，其防控指揮部下發的17號令引起了巨大爭議，通過分析17號令的特點，對于明確行政應急權的邊界具有重要意義。

1 行政應急權概述

“行政應急權”的概念指若局勢緊急且危險，有關機關可以在法律、法規規定的范圍內采取緊急的對抗措施。根本目的是為了迅速恢復正常秩序，從而將人民的生命和財產損失降到最小。非常手段和規定都是其重要的表現形式。在我國，對行政應急權的討論和正式規定主要始于2003年的非典事件，受此影響，我國初步建立了應急管理法制體系，并出臺了《突發事件應對法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等多部法律文件。目前我國行政應急權的行使依據仍然是《突發事件應對法》，在這部法律中明確規定了各級政府要對社會公共事件依法建立相應的體系制度，同時也規定了達到緊急狀態的條件，但是都十分模糊，缺乏一定的操作實踐性。我國憲法中雖然存在涉及行政應急權的內容，規定了有權宣布國家緊急狀態的主體，但具體措施仍未提及。由此可見，我國針對重大衛生事件，是有法可依的，但針對行政應急權的具體啟動和規范仍存在較為廣闊的完善空間。

2 關于17號令的分析

17號令是湖北孝感成為當時湖北確診患者最多的地級市后頒布的，其內容包括城鎮居民嚴禁外出、農村村民嚴禁聚集，否則處10日以下的治安拘留;車輛嚴禁上路，否則扣留，同時對當事人處治安拘留與500元罰款;非必需的公共場所必須關閉否則對經營者處10日以下治安拘留。最后強調違反本令的人將被納入失信人員名單。目的是為了暴露感染者，以集中隔離治療，從而將疫情根除。雖然17號令的頒布對疫情的控制和治療起到了不可或缺的作用，但其暴露的問題仍然很明顯。

2.1 明顯違背法律相關規定

首先，17號令違反了《行政處罰法》第9條的規定——只有法律才能設定限制人身自由的處罰。此處的法律只限全國人大及其常委會通過的法律。17號令作為一個行政規范性文件，其中嚴禁居民外出的規定明顯與《行政處罰法》規定相違背。其次，17號令違反了《行政處罰法》第14條的規定——其他規范性文件不得設立行政處罰。很明顯，在上述內容中，該法令對違反規定的當事人不僅進行了治安拘留，還存在罰款等處罰措施，而17號令作為下位法，不得與作為《行政處罰法》的上位法相抵觸，就不得突破《行政處罰法》進行處罰。再次，17號令違反了《行政強制法》第10條的規定——能夠設定行政強制措施的只有法律、法規，在該法令中，對于違反規定擅自上路的車輛，將進行扣留，屬典型的行政強制措施，也是明顯違背法律規定的行為。

2.2 擴張適用法律依據

從限制人身自由的角度來看，在17號令原文中，明確標注了此命令的適用依據是《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》《中華人民共和國治安管理處罰法》等相關法律法規，同時這些規范中明確規定了國家機關在疫情期間的應急防控義務，即突發公共衛生事件時授權國家機關行使行政應急權。在上述規范中，授權國家機關行使行政應急權的范圍非常有限，有關公民基本自由范疇的主要包括隔離、衛生檢疫、停工停業停課、封閉被污染的公共場所、切斷傳播途徑等，并不直接包括管控令中所提及的閉門不出，不得聚集的內容。但是，從頒布17號令的目的出發，是為了切斷傳播途徑;從表現形式來看，也是一種嚴格化的隔離，所以是對有關規定進行了擴張解釋。從行政處罰的角度來看，上述法律中涉及行政處罰的主要有《傳染病防治法》第73條和第74條，還有《突發公共衛生事件應急條例》里針對個人是否未按照條例的規定謊報、瞞報，阻礙突發事件應急處理工作人員職務的執行，觸犯《中華人民共和國治安管理處罰法》，構成違反治安管理行為的。“在突發事件發生期間，散布謠言、哄抬物價、欺騙消費者，擾亂社會秩序、市場秩序的，由公安機關或者工商行政管理部門依法給予行政處罰……”上述法律有關行政處罰的規定與17號令并無直接的關聯，但是換個角度來看，疫情期間外出、聚集可能擴大疫情影響范圍，擾亂市場秩序，它也是一種阻礙突發事件應急處理工作人員職務執行的行為，因而屬于對該規定的擴張適用。從強制措施的角度來看來看，《傳染病防治法》第27、39條中僅規定強制隔離，并不直接包括對未按規定上路的車子進行扣留的行為，而扣留交通工具實質上是一種強制隔離措施，雖然擁有車輛并不必然造成外出，但是由于當事人違反了有關規定，容易給其他公民造成不良影響，對實際情況產生誤判，扣留車輛的行為存在合理性。綜上所述，在我國法律中，限制人身自由、實施行政處罰和行政強制的行為都有所規定，都給予了行政機關一定的行政應急權，但具體內容與17號令并無直接關聯，17號令的適用屬于對以上規定的擴張解釋。

2.3 明顯違背基本原則

17號令中提及，若違反本規定，一律列入失信人員名單。將失信人員列入失信人員名單是信用懲戒的重要內容，其主要目的在于督促失信人承擔責任、履行義務，督促公民城市守信，因此其懲罰主要對象是公民的失信行為，要想構成失信行為，當事人首先要存在法定義務或約定義務，而讓居民村民不聚集、不外出、不上路，更多的是一種道德約束，因為其并未在法律中有所規定，也并未形成口頭或書面的合意。就這樣將違反規定的當事人列入失信人員名單，違反了不當聯結禁止原則，因為防控疫情的目的和失信懲戒的手段之間并無實質性的關聯。其次，在將失信人員拉入名單的同時，還采取懲罰、拘留等行政處罰，屬于對同一個違規行為的多次處罰，不僅違背了“一事不再罰”的原則，違背了處罰的教育初衷。再次，采取如此多的限制人身自由、行政處罰、強制手段，雖然在“非常時期”的背景下存在一定的合理性，但也有超過必要限度之嫌，其與目的達成行使的手段必須適當而必要的比例原則抵觸。

3 行政應急權的邊界探究

行政應急權由于其主體和程序的特殊性，對于秩序的恢復和執行具有強效，但是如果不注意邊界問題將會給人民生活帶來極大的影響。在17號令中，我們能明顯意識到其手段與目的的匹配并不在適當限度的范圍內。西方名人曾經說過：“任何人或者任何機構只要能通過緊急狀態而獲得這種緊急狀態的權力，那么該人或者該機構就是真正的主權者。”誠然，不恰當的行政應急權帶來“多數服從少數”的不良后果，因此行政應急權的行使必須謹慎，明確其行使邊界是其中的重要內容。

3.1 以憲法、法律為基礎

目前，我國出臺了《突發事件應對法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等多部法律文件以應對突發公共衛生事件，但是這些規定較為模糊，缺少一定的可操作性。因此，只有當現有法律窮盡也無法直接找到依據，常態措施用盡也無法阻止消極情況的發生時，有關部門才能行使破例行政應急權。同時，行政應急權的行使要合憲，其內容和程序都不應該違背憲法的基本理論和原則。以前有德國法學家認為“緊急狀態不得受到任何要求（Not kennt kein Gebot）”，認為行政應急權是屬于超出憲法和法律的特別權利。隨著國家的發展和進步，各國學者對于行政應急權的看法和態度也不再絕對，人權至上的思想使得學者不再將其視為超出憲法和法律的特別權力。如黃俊杰老師認為：國家緊急權是危機突破了憲法規定的范圍，因而采取合憲的程序進行防衛的權力。誠然，憲法是國家的根本大法、國家的最高理性，行政緊急權應該在憲法所規定的范圍內行使，以確保根本制度在行政應急權的行使中不遭受破壞。

3.2 尋求公益與個益的平衡

設立國家的目的是為了更好地維護公共安全與秩序。若突發的公共事件超出原有秩序所規定的范圍，那么國家只能使用非常措施，突破原有秩序對社會進行管理。國家對管理的最終目的是為了恢復社會秩序，盡量降低損失，保障人民生命和財產安全，因而形式上為了是國家機關更好地行使職能，必須減少對行政權的牽制，相應的在人權上會進行權利縮減。在行使行政應急權的過程中，需要注意公益和個益的平衡。此處的平衡并不是一種唯公益論的觀點，并不是讓公民犧牲自己的權利為公益讓道，因為公益與個益從來不是一個對立的概念。個益能夠促進公益，公益能夠反作用于個益，因而對哪一方的絕對權益傷害都是不可取的。在17號令中，大多體現的是唯公益論，為實現秩序恢復對公民的自由進行限制，同時對違規行為進行處罰，這是非常時期的無奈之舉，也有利于疫情的防控，因而筆者并不認為公益暫時對個益進行可補償侵害時錯誤的，關鍵是事后能對個益進行及時的恢復和適當的補償。

3.3 符合相關基本原則

在我國有關應對突發公共事件的立法中，很多處看到了比例原則的影子，如《突發事件應對法》第11條規定，人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應;有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大限度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。因此，相關部門在行使行政應急權的過程中，要注意衡量手段與目的之間的關系，杜絕為了實現目的使用過于嚴苛的手段。

4 結語

我國在抗疫過程中及時行使行政應急權是抗疫成功的重要原因，我們不能否認緊急權力在疫情中的積極作用。但是，以人為本、依法治國、依憲治國是我國國家治理不斷追尋的目標，在行使行政應急權的過程中，要明確行使界限，以憲法、法律為基礎，尋求公益與個益的平衡，同時符合相關基本原則，從而限制行政應急權的過度擴張。

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