首都區級疾病預防控制體系優化對策研究

時艷琴?陳卓?余玥

摘? 要：課題組在對首都區級疾病預防控制中心充分翔實調研的基礎上，深度挖掘了在此次新冠疫情中區級疾控機構面臨的突出問題，進而補短板、堵漏洞，為區級疾病預防控制體系優化提出可行性政策建議，從而進一步推進“健康北京”建設，構建更加有效的首都公共衛生治理體系、提高應急管理治理能力。

關鍵詞：疾病預防控制;新冠疫情;體系優化;公共衛生

中圖分類號：R184文獻標識碼：A

Abstract：Based on the full and detailed investigations of the Capital District Center for Disease Control and Prevention，the research team has deeply explored the outstanding problems faced by the district-level disease control agencies in the new crown epidemic， and then made up for shortcomings and plugged loopholes for district-level disease prevention. The optimization of the control system proposes feasible policy recommendations to further promote the construction of “Healthy Beijing”， build a more effective public health governance system in the capital，and improve emergency management and governance capabilities.

Key words：Disease Control and Prevention;COVID-19 pandemic;Optimization of system;Public health

筆者以首都區級疾病預防控制中心為切入點，從公共衛生隊伍與設施能力、醫防信息共享與協同能力、對基層防控組織的調控能力、疾控機構專業研判能力四個方面進行了充分翔實的調研，從而進一步分析首都區級疾控機構所面臨的四個突出問題，進而從標準化建設、共享聯動的醫防融合體系、基層防控組織調控能力、構建疾控機構專業能力機制四個方面提出具有可行性的對策建議。

一、區級疾控體系對首都疫情防控的支撐作用

新冠肺炎疫情得到有效控制后，習近平總書記多次強調：“這場抗疫斗爭是對國家治理體系和治理能力的一次集中檢驗。要抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，加快完善各方面體制機制，著力提高應對重大突發公共衛生事件的能力和水平。要構筑強大的公共衛生體系，完善疾病預防控制體系，建設平戰結合的重大疫情防控救治體系，強化公共衛生法治保障和科技支撐，提升應急物資儲備和保障能力，夯實聯防聯控、群防群控的基層基礎。”

在首都疫情防控過程中，區級疾病預防控制中心（以下簡稱“疾控中心”）是疾病預防控制的主要責任單位，其工作水平和能力具體體現在兩個方面：一是所在轄區實施防控策略、流調溯源、檢疫檢測、醫療救治、環境消殺等各個環節的科學性與有效性;二是落實屬地責任的全面性與充分性。新發地聚集性疫情的擴散蔓延能夠得到迅速有效的控制，既有國家疾控中心的幫助指導，也有市級疾控中心的有效指導，同樣離不開屬地豐臺區區級疾控中心盡心盡責、高度負責的專業工作。實踐證明，首都地區的區級疾控中心憑借其扎實的流行病學調查專業能力，能夠在最短時間內完成流調溯源、取樣檢測、確定疫情暴發點等工作，摸清疫情傳播底數和重要風險點，為首都實施迅速、精準的防疫措施奠定了堅實的基礎，對首都疫情防控的整體工作具有重要支撐作用。

疾病預防控制體系是公共衛生體系的核心力量，是我國應對突發公共衛生事件的“戰略部隊”[1]。區級疾控中心則是壓實屬地責任、增強屬地政府疫情防控效能的業務平臺，是各類公共衛生事件監測預警、應急處置的橋頭堡。在常態化疫情防控的背景下，面對首都的高度特殊性、超大城市疫情防控的極端復雜性等問題，優化區級疾控體系、強化其疾病預防控制能力就顯得十分必要。

二、首都區級疾控體系的四大問題

首都區級疾控體系由北京市16個區的區級疾控中心構成，搭建起以疾病預防與控制、檢測檢驗與評價、應用研究與指導、技術管理與服務、健康教育與促進為一體的疾病預防控制體系，應承擔北京市傳染性疾病、慢性非傳染性疾病、學生常見病、病媒生物傳播疾病等預防與控制，突發公共衛生事件應急處置和疫情報告和信息管理，食品衛生、環境衛生、放射衛生和職業衛生等健康危害因素的監測與干預，全市居民的健康教育與健康促進和科研教學等工作，還需承擔首都重大政治、經濟、社會活動的公共衛生保障、首都生物反恐怖襲擊應急等任務。

完善疾病預防控制體系的工作應以提升其在突發重大公共事件中的防范控制能力為導向。這是一個綜合性、整體性的任務指標，必須將之細化、分解為一些更具操作性的具體工作步驟，才能提出更具針對性的優化建議措施。通過對西城、朝陽、石景山、順義、平谷等區的區級疾控中心調研，筆者發現各區級疾控中心在人員隊伍與設施設備配備、同公立醫療機構信息的共享與協作能力、對基層防控組織的調控能力、專業研判及策略的實施能力四個方面存在不同程度的問題，阻礙了首都疾控體系的健康發展及疫情防控整體水平的提升。

（一）人員隊伍與設施設備配備不足

新型冠狀病毒肺炎疫情的暴發，突出暴露了我國各級疾控中心人員隊伍與設施設備配備不足[2]。

首先，面對各類重大突發公共衛生事件，如何加強疾控體系人員隊伍建設已成為我國各級疾控機構亟須研究與解決的重要問題。各級疾控機構普遍存在人員數量不足、人才流失的現象[3]，導致隊伍防疫能力不足。中央編辦、財政部、國家衛生計生委于2014年1月17日印發的《關于疾病預防控制中心機構編制標準的指導意見》（以下簡稱《中央編辦發〔2014〕2號文》）規定，各級疾控中心人員編制為常住人口的1.75?。目前北京市每萬名常住人口疾控力量配比為1.65?，低于國家標準。根據各疾控中心實地調研及官方網站數據顯示，人員不足現象在北京某些區級疾控機構表現得更突出，如通州區每萬名常住人口疾控力量配比僅為0.63?，朝陽區為0.65?，海淀區為0.68?，豐臺區為0.72?（各區常住人口基數是按第六次人口普查統計數據計算，如果按常住人口數量計算，則疾控力量配比更低）。由于人員不足，某些崗位缺乏專職人員，一人身兼數職的現象在各區級疾控中心都不同程度地存在。這影響了疾控人員的專業能力積累，降低了人員的工作效率。同時，區級疾控人員普遍收入低，不僅遠低于同級醫院的工作人員，甚至也低于社區衛生服務中心的防控保健人員（最高的年收入差距可達四五萬元），這給疾控中心的工作人員造成嚴重的心理落差，導致疾控人才流失嚴重。編制人員不夠導致疾控中心不得不大量聘用編外人員。朝陽區疾控中心外聘人員近百人，這些人員待遇更低，外聘人員的年度工資總額約為人均6萬元（稅前），且人員流動性大。另外，區級疾控中心還存在常備性應急隊伍建設滯后問題。以流調隊伍為例，多數區級疾控中心需要靠臨時抽調本級相關科室人員和社區衛生服務中心保健防控人員組建流調隊伍，隊伍的臨時性、應急性特征明顯。

其次，各級疾控中心設備設施不足，實驗室檢測能力亟待增強。實驗室檢測水平的高低是疾控中心能否有效履行其防控職責的基礎，也是疾控中心早期監測預警能力的關鍵性評判指標。檢測能力主要與實驗室面積占疾控中心總建筑面積比、實驗室數量與類型、開設的檢測項目數量等指標相關。目前，某些區級疾控中心的實驗室用房占比仍低于國家標準的下限（40%）。例如，海淀區的實驗室用房占比為32.4%，通州區為29.08%。有的區級疾控中心實驗室設備儀器缺口較大，導致檢測項目開設不足。例如，平谷區僅微生物實驗室設備儀器缺口就達61臺，檢測項目數量需增加2倍（目前僅約200項）。盡管不少區級政府加大了對轄區疾控中心的基本建設和硬件設施設備的更新改造力度，但很多區級疾控中心的硬件設施設備數量和水平仍遠遠達不到國家標準，不少設備陳舊老化，更新改造需求較大。

人員隊伍與設施設備配備不足對區級疾控機構產生了兩方面的消極影響。一是在“平時”限制了區級疾控中心采樣檢測、數據分析和疾病監測的能力，降低了其識別和預警可疑重大傳染病的敏感性，增加了漏報、誤報重大突發公共衛生事件的風險。二是“戰時”高強度、超負荷的應急工作沖擊著區級疾控中心人員的身心健康，疾控單位人力不足則制約了流行病學調查、污染場地消毒、密切接觸監控等應急響應效率。

（二）與醫療機構的信息共享與協作不夠

衛生部第40號令《關于疾病預防控制體系建設的若干規定》對各級疾控中心和醫療衛生機構職責作出了明確規定，北京市衛生局《北京市衛生局關于在全市二級以上醫院設立疾病預防控制處（科）的通知》（京衛人字〔2007〕79號文）明確要求公立二級以上醫院須設置疾控科。上述文件在首都疾控體系的改革、完善過程中發揮了重要作用。但社會上重醫輕防和防治分離的局面還未得到根本扭轉，相關要求沒有得到很好落實。不少公立醫院的疾控科因營利考量而時設時廢，受重視程度低，人員缺乏。疾控中心與醫療機構之間依然在較大程度上存在各自為戰的現象，未實現醫、防、控的融合局面。例如，不同醫療機構配合疾控中心流調力度、方式、要求（必須持有介紹信、不準拍照等）不同，個別醫療機構未能很好履行其疾病預防控制的法定職責，制約了流調效率，以致相關部門難以做到“四早”（早發現、早預警、早診斷、早治療）。

此外，疾控中心與醫療機構之間缺少對關鍵數據信息的溝通和共享[4]，降低了重大疫情防控的協作水平。區級疾控中心去醫療機構做流調時，仍然以傳統的手抄病例為主，嚴重落后于時代。醫療機構報送的數據信息與疾控中心實地調查的數據信息經常“對不上”，影響數據可信度。遇到未被衛生行政部門確認的新發、突發公共衛生事件，醫療機構無法及時從疾控中心獲取信息，導致醫務人員感染、突發公共衛生事件擴散等嚴重后果。醫防體系之間存在的長期割裂與信息阻隔現象，導致疾病防控力度與疾病救治力度雙不足問題，嚴重影響了整個公共衛生體系的健全與發展。

（三）對基層防控組織的調控能力不足

《關于疾病預防控制體系建設的若干規定》第十三條中明確了城鄉基層疾病預防控制組織與上級疾控機構之間關系：“鄉（鎮）衛生院、城市社區衛生服務中心設置的預防保健組織”“鄉（鎮）衛生院、城市社區衛生服務中心，在上級疾病預防控制機構的管理指導下，承擔基層疾病預防控制工作”。

事實上，城鄉基層疾病預防控制組織的直接管理主體是區級衛健委，而區級疾控機構與社區衛生服務中心（鄉鎮衛生院）防保組織只有業務指導關系，并不具備《關于疾病預防控制體系建設的若干規定》中提到的“管理”關系。區級疾控機構對防保科人員的選拔、任命、考核等過程的話語權有限，僅以“評審專家”身份參與基層預防保健人員年度考核。由于區級疾控機構對基層疾病預防控制組織缺乏制度化調控手段，協調力度有限，在處理重大突發公共衛生事件中難以形成有效合力，疾病預防控制成效大打折扣。

（四）專業研判的實施能力不足

作為疾病預防控制的專業技術部門，疾控機構通過運用自身專家隊伍、檢驗檢測手段、專業化分析工具，來展現對公共衛生事件的專業研判能力，并通過其專業研判、防控策略制定、政策建議等途徑，增強當地政府及社會對公共衛生事件的預警預報、應急處置能力。

然而，由于當前我國整個疾控體系的改革發展相對滯后于經濟和其他社會事業的發展，各級疾控機構在履行疾控職能的過程中還面臨體制機制障礙或瓶頸。這限制了疾控機構實施其專業研判意見、策略、建議的能力，從而制約了疾控機構的監測預警、決策參考等專業職能的有效發揮。

首都區級疾控機構存在四個方面的限制或障礙。一是由于區級疾控機構只是隸屬于區級衛生行政部門的事業單位，缺乏相應的行政權限，難以充分自主地向社會發布監測分析報告與預警信息、提出防控建議、組織實施防控策略與方案。二是由于市級、區級疾控機構之間缺乏直接的行政管理關系，區級疾控機構難以充分自主地向市級疾控機構直報重大突發疫情監測預警信息。例如，在本次新冠肺炎疫情暴發初期，有的區級疾控機構未能在疫情發現報告等環節中發揮主導作用，中國疾病預防控制信息系統（在公共衛生行業內俗稱大疫情網，以下簡稱“大疫情網”）的數據僅作內部參考，對外公布和各級決策部門使用的數據均基于衛生行政部門另設的電話和表格報告系統[2]。三是由于區級疾控單位自身的“技術部門”而非“應急決策協調部門”的職能定位，在缺乏同級衛生行政部門充分授權的情況下，難以協調相關機構、組織開展突發公共衛生事件應急處置。四是由于區級政府重視程度不夠、疾控體系內部數據利用不足等因素，區級疾控機構通常少有機會深入參與衛生行政或疫情防控決策，其專業分析能力的發揮因此受到制約，在公共衛生決策中發揮的政策咨詢作用比較有限。例如，在大疫情網中，區級疾控中心主要通過該系統進行數據審核，相關數據信息主要被用于流調，未被用于監測預警分析、趨勢預測研判，這制約了疾控機構的決策咨詢能力。

三、區級疾控體系關于提升首都疫情防控能力的對策

針對首都區級疾控體系存在的問題，著眼于首都疫情防控能力的提升，筆者建議相關部門應以專業能力過硬、應急響應及時、防控策略精準、協同配合高效為目標，從四個方面完善首都區級疾控體系的建設。

（一）加快推進區級疾控中心的標準化建設

針對疫情防控常態化新形勢，根據不同區域人口分布特點以及平戰結合要求，依據“滿足當前、適度超前”原則，以能力提升為導向，從人員隊伍、設備設施兩方面著手，雙管齊下，加快推進區級疾控機構的標準化建設。

人員隊伍方面，首先必須嚴格落實中央編辦發〔2014〕2號文，落實每萬名常住人口疾控力量配比1.75?的國家標準。其次，加大績效工資改革力度，優化區級疾控機構人員收入結構，加快改善人員收入待遇，增強疾控機構的人才吸引力，突破人才流失與招不到人的雙重困境。再次，根據各區財政情況及防控新形勢需要，適當增加各區級疾控機構人員編制（尤其是專業人員力量）。最后，規范市、區兩級疾控機構的部門設置和崗位設置，解決不同區級疾控機構專業能力的差異問題，市級疾控機構發揮更加核心的協調功能作用的同時，提升區級疾控機構的配合能力以及區級疾控機構之間的協作水平（如在一個確診病例的密切接觸者可能遍布全市各區的情況下，就需要各區疾控的緊密協作），形成疾病控制的協同網絡，推動疾控體系形成合力。

設備設施方面，以嚴格落實《疾病預防控制中心建設標準》（建標〔2009〕257號）、《公共衛生防控救治能力建設方案》（發改社會〔2020〕735號）及中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發的《加強首都公共衛生應急管理體系建設三年行動計劃（2020—2022）》作為推進區級疾控機構建設的主要舉措，基于健全首都公共衛生應急管理體系需要、滿足應對重大突發公共衛生事件需求，根據先急后緩、分步實施、逐步到位的原則，在3—5年時間內配齊配強區級疾控機構硬件設備設施，優先完成實驗臺及實驗儀器設備更新改造、實現P2（生物安全二級）實驗室所有區級疾控機構全覆蓋，全面提升實驗室的檢驗檢測能力和生物安全防護能力，從而將區級疾病預防控制體系的硬件能力提升到一個新的水平。

（二）構建共享聯動協同的醫防網絡

2020年5月24日，習近平總書記在參加湖北代表團審議時特別強調：“預防是最經濟最有效的健康策略。”必須在政府層面及社會層面根除“重治療、輕預防”的傳統思維，以公共健康為考核導向，整合區域內疾控、醫療等機構，加快推動疾控機構與轄區內各大醫院、基層醫療機構在診、防、治、控各環節的信息共享與業務聯動，逐步建立醫防融合機制，形成順暢高效的醫防共享、聯動、協同網絡，充分發揮每一個網絡節點上各類機構的功能作用，提升整個社會應對突發公共衛生事件的能力，爭取以最低成本、最小代價實現疫情的有效防控。

就首都區級疾控體系而言，現階段可優先推進如下工作：由區級衛生健康委員會（以下簡稱“衛健委”）牽頭，推動區級疾控機構辦公系統（OA系統）對接醫院信息管理系統（HIS系統），改善當前流調等環節中傳統落后的工作模式;由市疾控中心向國家疾控中心申請開放大疫情網的數據端口，推動北京市現有的疫情防控信息化系統（如密切接觸人員管理系統、疫情物資調配系統）與大疫情網的數據對接，提升疫情防控中防疫信息的數字化水平，降低區級疾控機構在數據報送、信息核對中無謂的工作負擔;強化公立醫療機構疾病預防控制職能，制定公共衛生責任清單;在公立醫療機構建立差異化的財政補助機制，實行防控科立核算的財務制度，逐步消除因財務壓力大導致防控科被邊緣化乃至被裁并的現象;在采樣檢測、流行病調查、專家會診、疾病定性等疾控工作方面支持和配合區級疾控機構;加強疾控機構在疾病預防控制方面對醫療衛生機構的技術指導和監督考核機制。

（三）強化對基層防控組織的調控能力

社區公共衛生服務中心（鄉鎮衛生院）維系著最普通、常規、必需的基本醫療服務，是我國三級醫療體系和三級公共衛生應急管理防控體系的一個交匯點，也是醫防協同網絡的基礎節點。習近平總書記強調，要“健全疾控機構和城鄉社區聯動工作機制”，加強鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心疾病預防職責，夯實聯防聯控的基層基礎。國家衛健委、財政部、中醫藥管理局聯合印發的《關于做好2020年基本公共衛生服務項目工作的通知》（國衛基層發〔2020〕9號）指出，為切實做好常態化疫情防控，提高疫情防控能力，強化基層衛生防疫，“各地基層醫療衛生機構要在疾控和其他專業公共衛生機構指導下，積極會同鄉鎮（街道）、村（居）委會做好轄區新冠肺炎疫情風險管理、發熱患者篩查和相關信息登記、報告以及處置工作”。

為此，有關部門必須健全區級疾控機構對城市基層保健組織在公共衛生治理，尤其是應對重大突發公共衛生事件中的業務指導、調控機制，推進基層機構基本醫療和基本公共衛生融合服務;強化《衛生部、財政部關于加強基本公共衛生服務項目績效考核的指導意見》（衛婦社發〔2010〕112號）中相關意見（尤其是“考核工作由縣級衛生行政部門組織，專業公共衛生機構參加”）的落實力度，賦予區級疾控機構在公共衛生服務中心（鄉鎮衛生院）人員遴選、績效考核等環節更多建議權;鼓勵區級疾控機構在相關科研攻關過程中，積極吸納基層保健防控人員，通過在課題攻關強化雙方的協同意識和能力;以區級疾控機構為組織實施主體，根據基層衛生機構特點，以強化實際防控技能為主導，強化對基層保健防控人員的業務知識和技能培訓，提升相關人員應急處置的實戰專業能力;以推進社區衛生服務中心（鄉鎮衛生院）標準化建設為抓手，加強區級疾控體系標準化建設與城市基層保健組織網絡標準化的銜接和融合。

（四）建立利于發揮專業研判能力的機制

疾控中心作為公共衛生領域內專司疾病防控的專業技術部門，其特長和優勢在于通過其專業化的檢驗檢測、數據分析、監測預警等工作，為衛生行政部門提供技術支撐和決策參考，具有保持數據客觀性、分析自主性、技術獨立性等需求。保持技術獨立性的關鍵在于，有關部門要建立健全一系列有利于區級疾控機構能夠充分發揮專業研判能力，有利于充分保障其自主形成研判意見、制定實施防控策略、報送與發布監測預警信息的相關機制。

為此，有關部門必須改革完善相關考核指標或機制，區級政府應樹立和把握涉及疾控機構定位、傳染病發生傳播規律、重大疫情數據報送與地方經濟社會發展及政績之間關系等方面的認識;賦予市級疾控機構對區級疾控機構在業務對接、防控聯動方面更多的專業指導權限，以提升區級疾控機構的專業判斷能力;在推動京津冀區域一體化防控體系框架內，通過區域內同級別疾控機構的業務交流、經驗借鑒，提升自身的專業判斷能力;進一步明確疾控機構與衛生行政管理部門的權責邊界，增強區級疾控機構在提出防控建議、制定防控策略、上報重大疫情過程中的自主性，減少不必要的行政干預;建立必要的容錯機制，對出于“早發現、早準備”考慮報送的信息不設置準確性的要求，鼓勵早期的信息上報和預防措施的實施，強化各單位早期預警的能力和意識。

四、結語

作為健全首都公共衛生體系的重要一環，改革完善首都區級疾控體系具有很強的現實意義和必要性。改革完善首都區級疾控體系應堅持問題導向，針對疾控機構運行中的各種短板、弱項，采取有效措施。通過聚焦本次新冠疫情防控中首都區級疾控體系所暴露的各類不足，筆者提出相應的對策建議，希望有利于提升北京常態化疫情防控背景下的疫情防控整體水平，有利于完善首都疾控體系與公共衛生體系的建設。

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