美國食品藥品立法和監(jiān)管的百年歷程
——評介《FDA風云史》

林志彬 中國藥理學會名譽理事長

張永祥 中國藥理學會理事長

2020 年春天，拜讀了康墨女士撰寫的《FDA 風云史》清樣，出版后又重讀了此書。在書的封底寫了這樣一段推薦語，“此書以史為鑒，記敘了以鮮血和生命換來的美國食品藥品監(jiān)督管理的立法過程。從忠于史實的故事中，可以看到騙子、奸商的奸詐和貪婪，科學與反科學的論戰(zhàn)，科學立法的艱難以及與時俱進的食品藥品立法和監(jiān)管。”重讀此書時感受更為深刻。

《FDA 風云史》從美國建國開始至今，按時間順序共分五部分撰寫，記述了美國食品藥品從愚昧到科學、從無法可依到科學立法再到依法監(jiān)管的過程。

第一部分（建國—1906），這段時期是一個沒有法度的年代，食品摻假，庸醫(yī)假藥泛濫。作者記述了發(fā)生在這個時期的典型事例，如一個擦鞋童和他的萬能藥王國、最荒誕的專利——湯姆森療法、沒有專利的“專利藥”大行其道、卡姆登疫苗事件以及大量食品摻假案等。同時也詳細介紹了美國第一部食品藥品管理法《純凈食品和藥品法》艱難的立法過程。

第二部分（1907—1938），1927 年將1901 年依新法成立的美國農(nóng)業(yè)部化學局改為農(nóng)業(yè)部下設(shè)的食品藥品農(nóng)藥管理局（FDIA），1930 年更名為食品藥品管理局（FDA）。FDA 從其前身化學局就開始了舉步維艱的執(zhí)法過程，所發(fā)生的一系列食品藥品危害事件，如瘋狂水晶水、偽劣專利藥、摻假藥補腦丸、甲狀腺素提取物減肥藥和磺胺酏劑等事件，均昭示出修正《純凈食品和藥品法》的必要性。該書詳細介紹了此階段立法和執(zhí)法的過程，猶如硝煙彌漫的戰(zhàn)場，與利益集團的斗爭從未停止。1938 年《食品、藥品和化妝品法》獲得通過，是美國食品藥品監(jiān)管發(fā)展過程中的一個里程碑。

第三部分（1939—1962），從敘述FDA 依法通過法庭審判、封殺了假藥甲狀腺素提取物減肥藥和不良庸醫(yī)卡迪糖尿病診所開始，介紹了伴隨新藥的不斷發(fā)現(xiàn)，防止藥物濫用成為FDA 執(zhí)法和立法的重要課題。其中典型的事例是對氯霉素引起再生障礙性貧血和沙利度胺導致胎兒畸形事件的處理。這一階段通過立法，F(xiàn)DA 出臺了保證食品藥品安全的一系列營養(yǎng)食品規(guī)范及處方藥和非處方藥規(guī)定等法規(guī)。書中詳細記述了1962 年《藥品修正法案》的提出和在國會通過的漫長歷程。此法實施是一百多年以來國家與庸醫(yī)、醫(yī)藥騙子和罪犯長期斗爭的勝利，為公眾健康提供了法律保護，也賦予FDA更多的監(jiān)管職能和更大的管轄權(quán)。該法中最重要的規(guī)定是要求制藥企業(yè)必須提供新藥有效性和安全性的科學實驗證據(jù)和隨機、對照、雙盲的臨床試驗證據(jù)，并規(guī)定臨床試驗必須征得受試者的同意。該法也擴大了FDA 對生產(chǎn)設(shè)施、新藥研發(fā)過程的監(jiān)管權(quán)限，建立了新藥審批制度，包括設(shè)立新藥審批專家咨詢委員會等。此外，還指定FDA 對處方藥廣告進行監(jiān)管。1962年頒布的《藥品修正法案》是當時世界上最嚴謹和嚴厲的藥品監(jiān)管法，為許多國家所效仿。

第四部分（1962—1979），記述了20 世紀60 年代初FDA 在藥品監(jiān)管方面取得的幾次重大勝利，如取締癌癥騙子豪克西癌癥療法、阻止沙利度胺在美國上市等。但隨著新藥的大量上市，F(xiàn)DA 在審評審批新藥方面存在的問題也逐漸暴露出來。為此，國會漢弗萊聽證會深入調(diào)查了一些問題，如長效麻醉劑依佛卡因（efocaine）、肌松藥flexin和造影劑丁碘桂酸鈉（orabilex）的嚴重毒性，抗生素濫用，臨床試驗造假以及FDA 官員在藥理學家質(zhì)疑動物實驗的可靠性時仍批準人體試驗等。這些問題的發(fā)生，表明FDA 的監(jiān)管體制需要更新。隨后，介紹了通過FDA人事變動建立新秩序，從而加強FDA依法審批和藥品監(jiān)管的能力。這一階段創(chuàng)立了生物等效性比較的規(guī)則；制定了臨床試驗受試者知情同意法規(guī)和新廣告法規(guī)；對老藥進行了復查，淘汰了三百余種藥物；出版了“藥品匯編”。此部分還詳細記述了FDA 改革和機構(gòu)重組以及現(xiàn)代藥物審查體系形成的過程，其中重要的有創(chuàng)建藥品審批分流制度、制定膳食補充劑法規(guī)、修定《生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（GMP）、頒布《藥物非臨床研究質(zhì)量管理規(guī)范》（GLP）、制定《醫(yī)療器械修正法》和出臺《處方藥包裝信息法規(guī)》等。1979年FDA成為美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部的下屬單位。

第五部分（1980—至今），記述了為解決法規(guī)與治療癌癥和艾滋病藥物研發(fā)的沖突，確立了對挽救生命藥物審批的快通道制度；簡化了審批手續(xù)、促進仿制藥的研發(fā)上市，但隨后又發(fā)生了仿制藥丑聞。此時期還發(fā)生了幾件FDA 執(zhí)法不力的重要事件，包括未能禁止生牛奶銷售以及因?qū)Π⑺酒チ值木鏄撕炦t遲未做規(guī)定而導致一些兒童患瑞氏綜合征等。這些事件的發(fā)生，嚴重影響了FDA 的聲譽。此外，20 世紀80 年代，美國兩黨對立的政治也削弱了FDA 科學執(zhí)法的職能。直到90 年代，經(jīng)過整頓，這種狀態(tài)才得以改變。在FDA 的努力爭取下，國會通過了“普藥執(zhí)法法案”，預示著FDA 將恢復強力執(zhí)法。此部分還記述了整頓食品標簽和非法廣告的艱難歷程以及《營養(yǎng)標簽和教育法》產(chǎn)生的過程；在膳食補充劑監(jiān)管與反監(jiān)管的斗爭中，盡管2005 年國會通過了“膳食補充劑和非處方藥消費者保護法”，但因法律概念模糊，F(xiàn)DA 監(jiān)管無力，保健品仍逍遙法外。此外，還介紹了圍繞乳腺鉬靶X線質(zhì)量標準和煙草產(chǎn)業(yè)的危害問題所開展的世紀末監(jiān)管權(quán)力的斗爭。21世紀，F(xiàn)DA在嚴格規(guī)范基因治療試驗、推動生物技術(shù)應用方面采取了新舉措。揭露并處理了21世紀的驚天大騙局賽拉諾斯案，不僅打擊了騙子、維護了公眾健康，也對醫(yī)藥立法產(chǎn)生了深刻影響。

2019年，《7位前FDA局長建議：FDA應該是一個獨立的聯(lián)邦機構(gòu)——背景和審議》白皮書發(fā)布，探討FDA 作為一個獨立的更有效的聯(lián)邦機構(gòu)的重要性。

為撰寫此書，作者收集了大量原始資料，包括數(shù)十年前到一百年前的報紙新聞、法律文件、國會聽證資料、總統(tǒng)文告和科學文獻等，以紀實的筆法，力爭還原歷史的原貌。本書記述了一百多年來有關(guān)食品藥品、醫(yī)療器械的四十余項法律的立法和修法過程，立法和修法過程中利益集團的阻擾、科學與反科學的斗爭以及此期間發(fā)生的七十余件重大食品藥品危害事件，其中一些曾造成嚴重后果。書中記述的美國食品藥品的立法和執(zhí)法過程，基本反映了FDA形成、發(fā)展和監(jiān)管的歷史。

讀史以明智，知古而鑒今。本書介紹的美國食品藥品立法監(jiān)管的百年歷程和歷史案例，不僅有助于深入了解FDA 的發(fā)展歷史，對于加強我國食品和藥品監(jiān)管體系的建設(shè)、促進監(jiān)管科學的研究和發(fā)展以及科學立法、依法監(jiān)管等均具有重要參考價值。我們相信，康墨女士繼承藥理毒理學家汪成康先生的遺志、歷經(jīng)十年艱辛完成的《FDA 風云史》，將會發(fā)揮她所期盼的“他山之石，可以攻玉”的作用，為我國食品和藥品研發(fā)以及監(jiān)管科學和事業(yè)的發(fā)展提供有益的參考和借鑒。