耕地占補平衡項目核查分析及管理建議

王進，丁震

（安徽省土地勘測規劃院，安徽 合肥 230601）

“像保護大熊貓一樣保護耕地”，必須落實最嚴格的耕地占補平衡制度。為貫徹落實黨中央、國務院關于加強耕地保護的一系列決策部署。安徽省自然資源廳至2018 年以來，每年常態化開展全省新增耕地項目省級核查工作，確保新增耕地項目真實可信。

1 新增耕地項目抽查情況

從全省2019、2020 年1～9 月份備案項目中按照不低于15%的比例抽取核查項目1204 個。其中1078 個項目通過，占比89.54%（含基本通過與整改后通過）；126 個項目不通過，占比10.46%，涉及項目投資約8200 萬元，涉及新增耕地面積約780 公頃，其中涉及水田面積約450 公頃。

1.1 全省通過率方面

六安市、黃山市、淮北市100%通過；亳州市、安慶市、宿松縣（省直管）、宣城市、合肥市、蕪湖市、馬鞍山市核查情況較好，均高于全省平均通過率；廣德市（省直管）、阜陽市、宿州市、淮南市、滁州市、蚌埠市、池州市、銅陵市核查情況較一般，均在全省平均線以下，具體情況見圖1。

圖1

圖2

1.2 投資強度方面

全部核查項目中，投資強度全省平均0.38 萬元/畝，投資強隊最高的是黃山市2.44 萬元/畝，投資強度最低的是宿松縣0.13 萬元/畝，具體情況見圖2。

1.3 通過率與投資強度對比情況

總體全省新增耕地項目投資強度高的地市通過率較高（淮北市、安慶市、宿松縣例外），投資強度低的地市通過率低，低于平均投資強度的地市均在全省平均通過率以下。

2 新增耕地存在問題分析

2.1 項目檔案資料核查情況

各縣、市、區局未留存項目建設資料，更沒有分類歸檔。

部分項目檔案資料齊全性、規范性較差。約1/3 的項目內頁材料不夠規范，如：無踏勘報告或踏勘報告不規范，缺少可研評審意見，缺少媒體公示復印件或公示時間順序不正確，簽字蓋章不全等。

約15%的項目出現邏輯警示，如與其他項目重疊、壓占其他自然保護地或礦產用地等。

2.2 項目實地核查情況

項目實地情況總體情況良好，約15%的項目不同程度的出現以下情況：部分地塊后期管護不到位，有摞荒現象；部分地塊耕地質量較差，有雜樹、雜草未清理干凈、墳地未核減面積等現象；部分地塊被占用，如：有其他建設工程、農民自建房、村村通修路、修建溝渠、坑塘、育林地、甚至光伏太陽能發電占用等；因今年洪澇災害的影響，部分項目的地塊被水淹沒，無法判斷項目具體情況；部分項目的個別地塊存在稻蝦等養殖情況。

3 新增耕地項目核查不通過原因分析

126 個2019、2020 年1～9 月份備案項目不通過原因分析如下：部分項目水淹，且水較深，疑似坑塘；絕大部分項目的現狀較差，存在被占用、撂荒、稻蝦共養、坑塘養殖、種植旱作物等情況；部分項目未實施到位，竣工圖與項目實地情況不符合，灌溉設施未實施到位等。

4 新增耕地管理建議

4.1 新增耕地后期管理方面

省級層面盡快出臺有效的管護辦法，建立相關管護制度，落實監管責任和管護經費，明確責任主體，進行責任追究，切實保障項目區各項工程的正常使用。各地要定期對轄區內新增耕地進行巡查，防止項目區出現違法占用，杜絕項目區建設挖損、壓占、占用等情況的發生，并形成季報或半年報制度。如已存在非法建設占用的，省轄市級政府要責令縣、區政府立即整改拆除并恢復原狀。限期不整改的和無法整改的，報市自然資源和規劃局執法監察支隊查處，同時申請核減儲備新增耕地指標。針對現有等級較低的耕地，通過改善土壤、排灌等農業生產條件，將旱地改為水田，提高耕地產量。提升新增耕地項目的質量，加大投入，確保項目實施到位。

進一步壓實市級新增耕地項目備案審查責任。

4.2 項目外業管理方面

將未通過核查的項目下發各地市，并要求在本年度內完成整改工作。

涉及稻漁共養問題，各地根據《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》（國辦發〔2020〕44 號）（八）中的規定“利用永久基本農田發展稻魚、稻蝦、稻蟹等綜合立體種養，應當以不破壞永久基本農田為前提，溝坑占比要符合稻漁綜合種養技術規范通則標準”，支持農民搞活產業結構調整，補辦相關手續。

涉及養殖場的項目，符合條件的補辦有關手續，不符合條件的，引導農民逐步退出占用的耕地。

4.3 規范檔案資料管理方面

進一步加強新增耕地項目檔案管理，加速出臺《安徽省新增耕地項目檔案管理指南》。并開展相應業務培訓統一標準，規范存檔備案材料的收集、整理、歸檔。

4.4 作業單位管理方面

各地要加強對承擔項目的技術單位、施工單位監督管理，并實施有效的過程監督管理，加強項目實施前、實施中和實施后監管，做到每個地塊必到，每個環節必查，做到項目真實、面積準確，質量合格。同時探索建立相關技術單位、施工單位的紅黑榜制度，對于出現違規行為的企業，實施懲戒機制。

4.5 其他方面

對三調成果更新工作進行跟蹤，及時將未變更地塊納入2020 年調查成果更新工作中去。新增耕地核查確立期限。在本次核查中個別項目報備期限已過10 年以上，對此類報備期限較久的項目，建議在衛片執法檢查中進行檢查。建議新增耕地核查設立5 年期限，5 年后不納入新增耕地核查范圍，納入日常衛片檢查進行處理。加大力度推廣無人機、信息化技術等在新增耕地檢查、核查工作方面。

5 耕地占補平衡制度思考

自實行耕地占補平衡制度以來，隨著經濟社會的快速發展，建設用地占用規模大與耕地后備資源的匱乏、生態環境脆弱的矛盾日益凸顯。2017 年，原國土資源部明確了“以數量為基礎、產能為核心”的占補新機制，這為耕地保護向數量、質量、生態“三位一體”發展奠定了基礎。從長遠來看，墾荒式新增土地做法不可持續，應注重內涵式土地利用，通過土地復墾整理、尤其是改造中低產田保持耕地占補在綜合效益上的動態平衡。

當前省內各地市在耕地保護方面一定程度上還停留在“堅守耕地數量紅線”的思路中，缺乏對加強耕地產能保護、耕地生態保護緊迫性的深刻認識，甚至存在“耕地占補平衡是否走到頭了”的疑慮。未來應改變各地市追求耕地數量上形式占補平衡的思想，逐步引導各地市通過優化國土空間規劃布局來提高耕地質量潛力。