走有首都特點的鄉村振興之路

[摘要] 以鄉村人居環境改善和鄉村經濟社會發展為抓手，實施鄉村振興戰略，首都北京成效顯著。推進首都北京高質量發展，更好促進城鄉區域協調發展，要抓住特點、破解難點、突出重點，找準著力點，充分發揮首都特色和優勢，壯大集體經濟，培育優勢產業，強化人才和技術支撐，提升基礎設施和公共服務水平，推進具有首都特點的鄉村振興戰略的穩步實施。

[關鍵詞] 鄉村振興戰略;" 疏解非首都功能;" 城鄉區域協調發展

[中圖分類號] D616;F327" " " "[文獻標識碼] A" " " "[文章編號] 0529-1445（2021）01-0082-04

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，成為新時代“三農”工作的總抓手。十九屆五中全會進一步強調，優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。實施鄉村振興戰略是解決北京“三農”問題的根本要求，也是推進高質量發展的應有之義。北京作為首都和超大城市，實施鄉村振興戰略有其自身特點和難點，要充分發揮首都的優勢，破解鄉村振興中的難點問題，推進具有首都特點的鄉村振興戰略穩步實施。

北京實施鄉村振興戰略的特點

近年來，北京在推進鄉村振興戰略的實施過程中，鄉村人居環境明顯改善，鄉村社會經濟不斷發展。但是，發展不平衡不充分的問題在“三農”領域仍有表現。因此，需要把握北京實施鄉村振興的特點，更好地推進鄉村振興戰略。

“大城市小農業”“大京郊小城區”的特征突出。北京城鄉發展呈現核心—邊緣的二元空間結構，具體表現為“大城市小農業”“大京郊小城區”的市情特點。從產業增加值來看，2019年，北京第一產業增加值113.7億元，占GDP總量的0.3%，占比較低。從人口數量來看，農村人口288.6萬人，占總人口比例13.4%。從行政區域面積來看，鄉鎮行政區面積占總面積的95%，是中心城區的18倍。大城市小農業的格局使得中心城區的虹吸效應非常強，人才、資金、資源聚集，鄉村處于邊緣地區，導致城鄉發展差距較大，給鄉村振興帶來挑戰。

疏解非首都功能以“減量”促高質量發展的背景明晰。圍繞“四個中心”的城市戰略定位，北京是全國第一個實施減量發展的城市。《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》（以下簡稱《總體規劃》）提出了減量發展的目標：人口規模減量，北京常住人口規模到2020年控制在2300萬人以內，2020年以后長期穩定在這一水平;建設用地規模減量，到2020年城鄉建設用地規模由現在的2921平方公里減到2860平方公里左右，到2035年減到2760平方公里左右。同時，鄉村作為首都經濟社會發展戰略腹地，要求推進具有首善標準的鄉村振興，服務于“四個中心”功能建設的戰略部署，必須要建設高質量的鄉村。減量發展將倒逼發展方式轉變、產業結構升級、發展動能轉換，需要用新的思維模式思考鄉村振興。

劃定生態涵養區和生態保護的紅線嚴明。《總體規劃》劃定生態涵養區包括門頭溝區、平谷區、懷柔區、密云區、延慶區以及昌平區和房山區的山區部分，占全市面積的68%。生態涵養區是首都重要的生態屏障和水源保護地，是城鄉一體化發展的敏感區域，應將保護首都生態安全作為主要任務。2018年又發布了《北京市生態保護紅線劃定方案》，劃定了生態保護紅線，面積4290平方公里，占市域總面積的26.1%，呈現“兩屏兩帶”的空間格局1。明確規定生態保護紅線嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途。生態涵養區和生態保護紅線的劃定及管控要求，對北京鄉村振興提出了更高標準。

鄉村功能變化巨大。北京的鄉村功能已由生產、居住功能為主，逐步轉向生態、生產、服務、居住等多元功能。生態功能主要是農業在保持水土、調節氣候、維護生物多樣性等方面具有重要作用，鄉村成為城市發展的綠色空間和宜居環境的重要支撐。生產功能主要是利用鄉村資源，生產綠色、優質、特色農產品，為首都提供保障。服務功能是鄉村為城市居民提供旅游、文化等活動，為首都發展提供高質量休閑旅游產品，承擔產業轉移、功能疏解等任務。鄉村生活居住功能增強，不僅滿足鄉村農民生活娛樂之需，也成為城市居民休閑度假之地。鄉村功能的變化，對鄉村振興提出了更高要求。

鄉村形態分化顯著。隨著城市化和城鄉發展一體化，北京鄉村形態發生了明顯變化。根據村莊人口、區位和發展情況，可以分為5類：三無村，這類村莊已經沒有農村、農業和農民，只保留鄉村集體經濟組織，共有56個。倒掛村，這類村莊流動人口和本地戶籍人口數量倒掛，主要在城鄉接合部地區，共有173個。拆遷村，這類村莊多數是整建制拆遷，處于向三無村過渡的階段，共有720個。空心村，這類村莊勞動力外流、人口老齡化，多數位于山區，共有48個。傳統村，這類村莊與原來沒有顯著變化，共有2986個。2村莊形態的差異性意味著鄉村振興方式的多樣性和復雜性，差異越大，鄉村振興難度也越大。

北京實施鄉村振興戰略的難點

北京鄉村發展的上述特點具有兩面性，在給首都北京實施鄉村振興戰略帶來機遇的同時，也帶來不小挑戰。從挑戰與困難方面來說，主要表現為以下幾個方面。

鄉村缺乏主導產業支撐。據北京市農村經濟研究中心2018年的抽樣調查顯示，有三分之二的村莊認為本村缺乏主導產業。由于村莊分化，各類村莊的具體情況也有差異。有的村莊產業轉型升級滯后;有的產業結構單一，主要依靠“瓦片經濟”;有的產業經營分散、低端雷同;還有的產業發展面臨資源和人才短缺等問題。目前，制約鄉村產業發展的原因主要有：一是產業發展要素制約明顯。鄉村建設用地管控嚴格，高素質、綜合型人才缺乏，資金短缺等，使得產業發展受到很大制約。二是首都特色的高精尖產品缺乏。表現為農產品優質不優價，農產品品牌保護困難、農產品質量有待提升等。三是產業融合深度有待推進。一二三產業融合度不夠，休閑農業和民俗旅游增長乏力，產業帶動農民增收能力不強。四是產業發展的基礎設施還需提升。由于缺乏主導產業，經營性收入降低，使得農民增收困難，導致城鄉收入差距較大。2019年北京城鄉居民收入差距2.55∶1，絕對值差距達到44921元。

鄉村集體經濟經營效益下降。北京農村集體經濟整體發展活力不足，效益較低。2018年集體經濟資產總額達到7801億元，總收入718.6億元，利潤只有52億元，相比上年有所下降。其中，資不抵債村集體有395個，占總數的10%;收不抵支村達到2017個，占到51.2%。村域經濟發展地區發展差異較大，2018年朝陽、海淀、豐臺三區的集體經濟總收入就占到半數以上。1造成集體經濟效益下降的原因主要在于“騰籠”速度快，“換鳥”速度慢。伴隨“疏解整治促提升”專項行動的推進，疏解非首都功能，淘汰落后產業，不少農村集體經濟面臨新舊動能轉換的空窗期和陣痛期，集體經濟收入效益下降，而鄉村發展的“造血”機能尚未充分發揮出來。此外，不少鄉村集體經濟產業基礎薄弱、經營管理能力差，也使得集體經濟效益較低。

鄉村人才缺乏。這是當前鄉村發展面臨的普遍問題。北京鄉村勞動力老齡化、空心化問題較為嚴重。第三次全國農業普查顯示，北京市農業生產經營人數53萬人，10年間農業生產經營人數減少近兩成。農業經營人員老齡化突出，農業勞動力平均年齡50.9歲。2016年，農業經營人員55歲以上占比達到40.6%，比全國高出7個百分點，而2006年農業經營人員50歲以上占比只有15.2%。全市3945個村級集體經濟組織中常住人口不足戶籍人口一半的空心村有48個。鄉村人口老齡化、空心化，使得村干部年齡普遍偏大，且受教育程度偏低。由于村干部報酬機制不完善，對人才的吸引力也不夠，村后備干部資源不足，造成鄉村人才短缺。

鄉村公共服務和基礎設施建設有待提升。隨著北京不斷加大鄉村建設的投入，公共服務和基礎設施有了很大改觀，但鄉村的教育、衛生、文化設施短缺問題依然突出。2018年底，全市有衛生室的行政村為3035個，占77.5%，但有的村有衛生室沒有醫生，依然形同虛設。鄉村基礎設施仍然有很大提升空間。截至2018年底，生活污水集中收集處理的行政村占49.9%，農戶使用衛生旱廁、普通旱廁和無廁所的戶數仍然有16.5%。有電子商務配送站點的行政村2269個，仍有42%的村沒有電子商務配送點。2一些已建成的基礎設施缺乏系統性、精細化的運行維護機制和長效管控機制，還需進一步提升管理。

推進有首都特點的鄉村振興戰略的著力點

針對首都北京鄉村振興特點，立足于服務北京“四個中心”建設、圍繞國際一流和諧宜居之都的目標要求，促進城鄉融合發展，要走具有首都特點的鄉村振興之路。

不斷壯大首都鄉村集體經濟。鄉村集體經濟是百姓實現共同富裕的重要保證。實施鄉村振興戰略，需要立足北京郊區集體經濟實力較強、發展潛力大的特點，發揮大城市的輻射帶動作用，壯大鄉村集體經濟，增強集體經濟組織力量。積極支持集體經濟發展。增強各級黨委對發展集體經濟重要性的認識，在規劃、產業、土地、投融資、財政、稅收等方面完善政策體系和政策機制，全方位支持壯大集體經濟實力。同時出臺“北京市農村集體經濟組織條例”，用法律形式確定農村集體經濟組織的地位。做好區級層面的統籌規劃。發揮政府引導作用，各區做好發展規劃，引導鄉鎮和行政村合理選擇產業和發展模式，避免同質化競爭。完善集體經濟法人治理結構。推進鄉村兩級集體經濟組織的法人治理結構規范化建設，使其成為真正的市場主體，增強市場競爭力。加強人才隊伍體系建設。加強經管隊伍和工作體系建設，制定集體經濟帶頭人培訓規劃，培養懂管理、會經營、講奉獻的村集體經濟發展人才隊伍。

大力培育首都鄉村優勢產業。一方面是挖掘鄉村資源，構建鄉村產業發展體系。由于生態涵養區和生態保護紅線限制以及鄉村功能的轉變，北京鄉村的優勢產業主要是鄉村旅游、都市農業和林業。發展鄉村旅游，北京有著資源、市場等條件和優勢。針對目前鄉村旅游存在的問題，進行供給側改革，推動鄉村旅游轉型升級。盤活利用京郊鄉村各類資源，探索“點狀供地”模式，吸引優質企業投資，打造特色京郊鄉村民宿品牌、特色精品旅游。依托北京特大城市的科技和市場優勢，利用“大京郊”的空間優勢，發展都市型現代農業，培育新產業新業態。另外，積極培育新興林業產業，探索林下經濟發展模式，解決農民的就業增收問題。另一方面是深化綜合幫扶，推動要素向農村流動。發揮國有企業的幫扶帶動作用。推行“一企一村”發展模式，為農村集體經濟提供發展資金，幫助農民脫低增收。充分發揮市屬高校智力資源優勢。推行“一校一村”發展模式，推進高校與低收入村結對幫扶，實現精準扶貧。目前北京已有20多所高校與鄉村實施了結對幫扶。發揮地方政府的結對幫扶作用。幫助經濟相對薄弱的鄉村建設一批產業“造血”項目，開展職業技能培訓，點對點實施就業幫扶。

充分發揮首都人才和技術優勢。穩定本土人才。完善農村干部的薪酬機制。建立以“市區政府補貼+鄉鎮政府績效+村級工資”為框架的村干部薪酬機制，增加農村干部崗位吸引力，穩定干部隊伍。提高鄉村各類人才薪酬待遇。對于在鄉鎮、農村工作的教師、規劃師、醫護工作者、公交司售人員等專業崗位人員，提高薪酬標準，確保其收入高于城區同類人員平均薪酬，吸引公共服務領域人才下鄉。定向培養農村專業人才。圍繞鄉村旅游、精品民宿、養生養老、林下產業等鄉村產業發展需求，鼓勵北京市屬高校、中等職業院校等培養培訓各類專業人才。創新人才引進制度。利用首都高校、科研機構聚集優勢，打通高校、科研機構科技人員到鄉村創新創業渠道，吸引人才下鄉。選聘優秀高校畢業生從事支農工作，到農村擔任鄉村振興協理員，吸引大學生回鄉創業。另外，鄉賢在鄉村社會建設、風習教化、鄉里公共事務中發揮著重要作用，可積極吸引在外鄉賢回鄉創業或任職，鼓勵離退休干部職工、知識分子和工商界人士等回家鄉投身鄉村振興建設。

全面提升鄉村基礎設施和公共服務水平。北京要根據鄉村形態分化，分類提升基礎設施和公共服務水平。三無村、拆遷村以城市化為導向，推動基礎設施和公共服務建設向城市管理體制轉變。這兩類村莊多數位于城鄉接合部地區，按照城市運行管理標準和居民生活需要，對基礎設施和公共服務進行精細化改造提升。倒掛村以農村集體土地建設公租房為抓手，解決外來人口居住條件、市民同等待遇、村集體經濟發展等突出問題和矛盾，推動基礎設施和公共服務提升。空心村、傳統村以小城鎮建設為引擎，帶動基礎設施和公共服務改善。通過村莊所在的中心鎮區的建設，加大基礎設施和公共服務建設。同時，結合鄉村旅游產業發展，加大投入力度，補齊山區基礎設施短板。

[參考文獻]

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[2]中國共產黨北京市委員會，北京市人民政府.北京城市總體規劃（2016年—2035年）[M].北京：中國建筑工業出版社，2019.

[3]吳寶新等.北京城鄉融合發展報告（2019）[M].北京：社會科學文獻出版社，2019.

（作者簡介：賀艷，北京市委黨校經濟學教研部副教授，北京市高端服務業發展研究基地研究員）

責任編輯 / 張蕾磊