首都功能核心區在保護更新中發展

[摘要] 政務保障、老城保護與民生改善是城市總體規劃賦予首都功能核心區的三大核心任務，核心區控規把突出政治中心服務保障和突出民生改善工作兩條最重要的要求有機統籌起來，并充分把握北京老城保護更新的特點，構建起政務保障、老城保護與民生改善三位一體的首都功能核心區新發展格局。

[關鍵詞] 核心區;" 核心區控規;" 老城保護

[中圖分類號] D616;TU984.11+3" "[文獻標識碼] A" "[文章編號] 0529-1445（2021）01-0071-03

當前北京城市副中心、河北雄安新區作為京津冀協同發展戰略布局中的“兩翼”，正逐步承接北京非首都功能。這使得北京在功能疏解方面真正實現歷史性破局，為首都核心功能在“一核”首都功能核心區（以下簡稱“核心區”）得以強化、完善提供了重要支撐和保障。

《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》（以下簡稱《總體規劃》）明確提出，核心區的戰略定位是全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區，是歷史文化名城保護的重點地區，是展示國家首都形象的重要窗口地區。核心區的規劃建設不僅關系到北京的城市發展，更關系到黨和國家工作大局。由東城區、西城區兩個行政區構成的核心區，不僅是中央政務功能集中布局的區域，同時也是一座有著860余年建都史的老城，350項文物保護單位、200萬常住居民、25萬棟建筑以及1萬棵古樹共處一城，因空間資源緊張、功能需求復雜所帶來的矛盾和問題長期存在。只有把核心區的規劃建設放在這兩個大局下謀劃和推進，保持戰略定力和堅定信念，才能深刻把握都與城、保護與利用、減量與提質的關系，將核心區建設成為政務環境優良、文化魅力彰顯和人居環境一流的首善之區，為譜寫中國夢的北京篇章作出示范。

2020年8月21日，《首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）（2018年—2035年）》（以下簡稱《核心區控規》）得到黨中央國務院正式批復。批復指出，《核心區控規》牢牢把握核心區戰略定位，突出政治中心、突出人民群眾，注重中央政務功能保障、注重疏解減量提質、注重老城整體保護、注重街區保護更新、注重民生改善、注重城市安全，符合黨中央、國務院批復的北京城市總體規劃，對首都規劃建設具有重要意義。

實施老城整體保護" 塑造國家首都形象

2015年12月20日，習近平總書記在中央城市工作會議上強調，一個民族需要有民族精神，一個城市同樣需要有城市精神。城市精神彰顯著一個城市的特色風貌，要結合自己的歷史傳承、區域文化、時代要求，打造自己的城市精神，對外樹立形象，對內凝聚人心。隨著中國特色社會主義進入新時代，中國以更加嶄新的大國姿態日益走近世界舞臺中央，迫切需要形成與大國形象相匹配的國家首都形象。

各國首都的城市建設實踐表明，只有依托歷史文化遺產，才能營造出具有獨特魅力的城市形象。北京老城作為中華文明源遠流長的偉大見證，具有無與倫比的歷史、文化與社會價值，是北京建設世界文化名城、全國文化中心重要載體和根基，更是首都形象與國家精神的核心與內涵。

實施老城整體保護的首要任務就是要保護好老城歷史格局，在對點狀文物保護單位實施妥善保護的同時，結合高水平城市設計強化兩軸統領、四重城廓、六海八水、九壇八廟與棋盤路網，展現秩序井然、清晰可辨的老城歷史格局。同時，劃定古都風貌保護區、古都風貌協調區和現代風貌控制區三類風貌區，加強對建筑風貌與街巷風貌的整體性塑造與差異化管控，形成彰顯首都風范、盡展古都風韻、古今包容共生的核心區特色風貌。

作為北京老城甚至是整個北京的核心骨架，中軸線與長安街一直都是展示大國首都形象和中華文化魅力的重要窗口，是首都功能最具代表性的區域。當前開展的中軸線申遺與長安綠帶建設工作，通過遺產保護、風貌整治、公共空間品質提升等一系列舉措，不斷強化兩軸在城市空間格局中的統領地位以及在城市風貌中的特殊價值，有助于凸顯城市特色、增強文化自信。

因此，以老城整體保護為依托，加強核心區空間秩序管控與特色風貌塑造，營造氣勢恢宏、大度雍容、舒朗莊重、綱維有序、禮樂交融的整體空間意象，是向世界展現新時代大國氣概、民族精神、首都形象的最佳手段。

提升政務服務保障 改善民生居住環境

自新中國成立后，北京逐步形成以中南海—長安街地區為核心的中央政務布局，核心區內聚集了包括政務辦公、國際交往、國事活動、文化展示及相關配套服務等與政務相關的功能，成為政治中心的核心空間載體。2019年8月，習近平總書記在聽取北京市規劃和自然資源領域問題整改情況匯報時指出，要以更高水平、更大力度做好政治中心的服務保障工作。這就要求在核心區的規劃建設中，不僅要抓好中南海—長安街等重點地區綜合整治，更要立足于推進黨和國家機構職能優化協同高效，著眼于實現“兩個一百年”奮斗目標，在更大范圍加強空間保障、安全保障、環境保障和城市服務保障，實現對中央政務功能的全面保障。為此，《核心區控規》提出要形成政務活動運行高效、安全萬無一失、環境優美和諧、配套優質完善、形象莊重典雅的中央政務環境。

同時，提升中央政務環境品質的過程，也必將促進核心區內人居環境的改善，通過疏解騰退、功能置換、文物保護、服務保障、環境提升等方式，城市的市政基礎設施運行水平、安全保障水平、精細化治理水平、交通出行環境、公共空間品質等都將得到高標準提升和完善，無論是政務辦公人員還是普通居民都會因此受益。

實現歷史文脈傳承 激發老城活力與魅力

老城是北京文物古跡分布最密集且保護等級最高的地區，是北京歷史文化保護的重中之重，老城不僅承載著中華民族的優秀文化，更是核心區活力與魅力的源泉。2017年，黨中央國務院對《總體規劃》的批復中明確提出老城不能再拆、應保盡保的保護要求。但總體來看，核心區內文物保護單位的開放度不高，利用方式較為單一，未能實現文物價值傳承、傳播最大化。尤其在挖掘研究文物價值內涵、傳播優秀傳統文化、引領社會文明風尚方面有待進一步提升。

《核心區控規》提出，要充分利用核心區的歷史文化優勢，統籌政治中心、全國文化中心、國際交往中心建設目標，把老城整體保護與提升中央政務功能及其環境品質結合起來，為中央政務和國際交往提供高品質的活動空間，為人民群眾提供豐富的文化活動場所，為政治中心建設提供文化支撐。加大不合理使用文物及歷史建筑的騰退力度，合理利用騰退空間補充公共服務設施，或結合周邊環境改善打造國事活動場所，更好地發揮其公共文化屬性及社會價值。以世界文化遺產、全國重點文物保護單位、國家級非物質文化遺產所在地為核心載體，積極拓展高品質文化空間，組織開展重大文化活動與國際文化交流合作，擴大中華文化影響力。積極吸納文化創新要素，加強傳統文化與現代文化融合，通過組織多種文化主題的探訪路線、建設記錄城市印記的公共空間，為老城注入新的文化內涵，有力推動全國文化中心建設。如今在東城區、西城區，利用北京膠印廠工業遺產建設77文創園、通過沈家本故居騰退修繕建設中國法治博物館等優秀實踐層出不窮，通過保護利用實現歷史文脈的傳承，發揮歷史資源的當代活力，由點連線、由線帶面，必將推動整個老城的復興。

增強居民獲得感" 實現老城可持續性保護

老城保護也不能與老城生活相脫節，20年來老城保護的實踐經驗證明，那種單純的遺產保護只能解決某個文物自身的保存狀況，而只有切實改善更大范圍的居住環境，讓保護成果惠及更多人，才能讓他們成為支持并參與老城保護的主體，更大程度地維持老城保護的成果。正如習近平總書記強調的，“要把老城區改造提升同保護歷史遺跡、保存歷史文脈統一起來，既要改善人居環境，又要保護歷史文化底蘊，讓歷史文化和現代生活融為一體。”1

《核心區控規》將社會可持續理念作為老城保護的指導思想，以人居環境綜合整治、提升平房區和老舊小區居住品質、增強居民獲得感為主要抓手，同步推進老城歷史格局保護、歷史文化街區風貌提升、文物騰退修繕及活化利用等具體保護工作，并鼓勵居民、街巷長、小巷管家等更多的人參與到老城保護的工作中。對于文物、歷史建筑的利用，則通過建立正負面清單的方式，鼓勵其豐富居民文化生活或補足公共服務設施短板，加強對其周邊區域環境品質的同步提升，以點帶面促進更大范圍的環境改善。對于歷史文化街區，鼓勵通過自愿申請的方式改善居住環境，一方面對居民外遷后的空間按照歷史風貌與肌理予以恢復，持續強化古都風貌基調，另一方面通過綜合整治，提升區域內公共服務設施水平與公共空間品質，滿足老城居民日益增長的美好生活需要。

在東城區玉河以東的雨兒胡同、帽兒胡同、蓑衣胡同、福祥胡同4條胡同的綜合整治中，無論是拆除違法建設、改造低洼院、完善社區公共服務設施、規范停車管理，還是在滿足風貌保護要求的前提下對影響傳統風貌的要素進行改造、整飾，都是實現社會可持續的老城保護的具體舉措。

能否回答好“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”這個重大問題，首先要看核心區能否落實好《總體規劃》賦予的戰略定位。只有在政務保障、老城保護與民生改善三位一體的發展格局下統籌謀劃，才能讓核心區在保護更新中得到更快發展。

[參考文獻]

[1]北京城市總體規劃（2016年—2035年）[M].北京：中國建筑工業出版社，2019.

（作者簡介：石曉冬，北京市城市規劃設計研究院院長，北京市規劃展覽館館長;廖正昕，北京市城市規劃設計研究院首都功能核心區規劃所所長;葉楠，北京市城市規劃設計研究院首都功能核心區規劃所副所長）

責任編輯 / 沈" "聰