大數據推動接訴即辦邁向智慧治理

[摘要] 隨著接訴即辦改革深入推進，北京在大數據發掘、分析、應用方面取得明顯成效，但其效能的進一步發揮受到體制機制等因素的制約。面對日益增長的群眾訴求，進一步發掘數據潛能、提升數據治理能力，是推動接訴即辦邁向智慧治理的題中之義。以數據思維推進社會治理范式提升，體現在強化數據驅動導向、構建管理應用全流程鏈條、推進資源配置和機構改革等方面，通過完善領導協調機制、實施數據分層開放、促進深層次交互應用、豐富政策知識庫儲備等途徑，破題作答。

[關鍵詞] 接訴即辦;" 大數據;" 智慧治理

[中圖分類號] D616; C916.2" " [文獻標識碼] A" " [文章編號] 0529-1445（2021）12-0063-04

政務大數據作為一項重要的國家戰略資源，既是推動經濟發展的重要驅動來源，為創新創業提供源源不斷的源頭活水;也是社會需求和城市運行的“傳感器”、優化改進治理的重要依據。隨著北京市接訴即辦改革的深入推進，政務熱線呈現集約化發展態勢，形成了海量的分散、異質數據。而數據處理技術飛速發展，又讓加工、分析、利用接訴即辦大數據成為可能。面對日益增長的群眾訴求，如不借助大數據分析并引入數據治理，無論是接辦效率，還是群眾滿意度，都難以繼續提升。如何利用接訴即辦大數據推進治理范式的升級，從傳統依托事例的治理模式邁向數據驅動主導的智慧治理，既有緊迫性，又有可行性。

接訴即辦大數據挖掘應用的成功經驗

在深入推進接訴即辦改革中，針對12345熱線形成的數據池，北京市已從數據采集、數據分析、數據開放、數據利用等方面，進行積極發掘，并反饋訴求辦理單位、決策機關和立法機關，以便更有針對性地開展工作?！侗本┦薪釉V即辦工作條例》明確了履行數據全口徑匯總職責的部門，要求開展數據動態監測，為科學決策、精準施策提供數據支持。實踐表明，北京市高度重視發掘應用接訴即辦大數據，數據功能得到初步發揮。

搭建數據平臺，實現信息全面覆蓋。信息技術日新月異，為接訴即辦大數據應用提供了近乎無限的操作空間。以北京為代表的國內部分城市已經匯聚了接訴即辦全口徑數據。在訴求接收渠道上，北京在2019年整合了“人民網”地方領導留言板、“國家政務服務投訴與建議”微信小程序、國辦互聯網+督查平臺、政務微博、政務頭條號、“北京通”APP、首都之窗網站、北京市長信箱等平臺信息，2020年還整合了市場監管12315、醫療衛生12320等熱線，將其納入統一數據池。在涉及部門對象上，北京市將所有市級部門、區、街道鄉鎮和公共服務企業全部接入12345熱線平臺，形成全口徑的數據池。從各自為政到統一入口，為接訴即辦大數據的發掘和應用打下良好基礎。

加強問題研判，提升感知能力。對數據庫中的數據進行有效分析研判，是數據價值挖掘的第一步。城市治理難度和城市規模、城市人口等因素成正比關系，通過分析接訴即辦大數據，能夠發現一些周期性、趨勢性、苗頭性態勢。北京市已建成大數據分析決策子平臺，對近年來收集到的全部受理數據，從訴求量、類別、時空分布、變化趨勢、周期規律等方面，進行要素比對分析，進而梳理出高頻問題、苗頭性問題和重點區域。2020年度，北京12345熱線共受理疫情防控和復工復產相關來電236.79萬件，梳理出群眾關心的疫情防控事項31類158個，成為調整防控政策、完善防控措施的重要參考。1

發掘數據規律，提升治理預見性。隨著接訴即辦改革深入推進，北京建立起“日通報、周匯總、月分析”的常態化工作機制，整理訴求熱力圖、分布類型、高頻事項，各職能部門據此了解每日、每周、每月群眾關注的重點、難點，為科學決策提供支撐。在參考近年來市民來電訴求、社交媒體等方面數據的基礎上，北京市已實現對12345熱線訴求進行初步模擬研判，對訴求總量、特定類型訴求的上下浮動情況、應重點關注的特定議題等，均能有所預測和提示，進而提出以數據分析為基礎的研判和指引。針對矛盾訴求在特定領域、特定時段表現出的規律性問題，北京市積極采取應對措施。例如，春節前夕，火車站周邊容易出現亂停車現象;進入供暖季，室溫不達標問題、煤改氣煤改電設備故障較為突出;共享單車快速發展的背景下，僵尸單車、亂停放等情況凸顯?！吧厢t治未病”，通過統計分析歷年大數據，北京市針對這些周期性、季節性較強的訴求進行預警，打造相適應的事先治理體系。

發掘深層問題，著力攻堅克難。城市治理中，有些問題是長期的、復雜的、隱秘的，并非某個單位淺層次回應就能處置，有待系統治理。經過大數據分析能夠將這些問題抽絲剝繭具象化，進而整理出根治的思路和策略。例如，多個月份的統計數據均表明，違法建設、拆遷騰退、物業管理等問題的解決率和滿意率一直低位徘徊。為此，北京市于2019年形成了違章建設、物業管理、群租房等11項專項治理問題清單，市分管領導領銜推動解決。再如，北京市將半年內3次進入接訴量月前十的街鄉鎮確定為“治理類”，市區兩級列出督導清單，加大重點領域問題的治理力度。北京市依據大數據分析，實施有針對性的治理措施，既增加了公共服務的有效供給，又彌補了基層治理的短板，破解了一批重點難題。

數據支撐智慧治理需要破解的瓶頸障礙

目前，北京市聞風而動、接訴即辦的工作格局已經形成。在此，既應看到個案辦理取得巨大成效，化解了越來越多的個別訴求，也應看到在淺層次問題大量解決的背景下，深層次矛盾與結構性問題逐步凸顯，問題復雜程度和解決難度空前加大。在立足個案訴求辦理的基礎上，接訴即辦改革理應在數據采集、數據分析、數據開放、數據利用等方面，加大工作力度，突破理念、數據池、外部應用等方面的瓶頸障礙，進一步發掘數據潛能，推進社會治理轉型升級。

實施重心偏向個案而對數據重視不足。盡管接訴即辦大數據應用已經發揮了明顯作用，但總體上而言，仍有一些地區、部門陷于個案辦理，缺乏數據治理意識，一些地區、部門因接件量激增而忙于盡快處理，無暇重視大數據應用。此類問題在全國具有普遍性，北京有條件也有能力率先破題。12345熱線作為北京接訴即辦工作的中樞，在實際工作中發揮了重要作用，但其市一級平臺仍為市政府部門下屬的事業單位，實際承擔工作以接單、派單、考評等微觀層面為主，復雜疑難問題的研究能力、新情況新形勢的判斷能力、數據深度統計分析能力有待加強。

數據核心較為清晰而邊界不夠明確。分析北京接訴即辦相關數據可以看出，有一些與政府公權力關聯不大的個人訴求、經濟糾紛和民事侵權等，仍需擠占較多社會資源予以處置;也有一些應納入的事項訴求尚未完全納入，導致接訴即辦大數據還不夠全面、完整。對此，接訴即辦改革應繼續擴大適用范圍，拓展到政務公開、政務服務、執法監管、營商環境優化、民生保障、應急管理等領域。同時，對于從表面看不屬于接訴即辦事項的，也應進行客觀分析，并予以分流或其他合理處置。比如，對于信訪問題，如最終決斷在接訴即辦體系之外辦理，可先行接收，通過內部分流轉送方式，提升處置效率。由此，接訴即辦的數據池將大為擴展，進而增強對社會情緒、民眾訴求的感知力。

內部應用較多而對外開放有待加強。市民熱線匯聚的大數據是一座富礦，加強數據分析是政府提高治理能力和治理水平的重要路徑。目前，北京市已經實施市民服務熱線數據開放與共享工作，向有關政府部門開放了大數據及其應用，并取得了一定成效，部門之間數據共享工作也有所推進，而面向社會和市場的開放工作，仍處于起步階段。實際工作中，大數據開放及應用仍然存在觀念、制度、機制等層面的制約和局限。如果大數據僅僅在政府內部流轉，科研高校、社會組織、企事業單位不能有效參與進來，那么其各項獨特優勢將無法充分發揮作用。

堅持數據導向邁向智慧治理的理念路徑

接訴即辦作為推進首都基層治理體制機制創新的重要抓手，在個案辦理、改善服務的基礎上，更應將數據思維納入社會治理中，提升數據治理能力，促進治理范式升級，從而邁向智慧治理。

從直接訴求辦理轉向突出數據驅動。傳統上，各地政務服務熱線和接訴即辦的制度設計、流程優化、考核評估均圍繞“治已病”，以訴求滿足為核心，這在特定階段對于增強治理實效發揮了巨大作用。今后，隨著關口前移，“治未病”的重要作用將凸顯出來，應當堅持個案辦理與數據治理并重原則，將關注焦點、工作重心轉向數據開發，這也呼應了未訴先辦、主動治理的要求。為此，應充分挖掘數據內在價值，發揮大數據的導向作用。以大數據為支撐，通過解決直接問題、面上問題，逐步向治理深層次、體制性、根本性問題轉變。特別是市級各主管部門，應將數據作為觀測與預警、決策和治理、服務和監管的重點。

構建數據匯集管理應用全流程鏈條。智慧治理，數據先行。數據信息的監測、采集、匯總和挖掘分析，是智慧治理的基礎所在。要通過完善數據收集整理機制，為大數據應用場景提供可能。應注意優化接訴即辦內部機制，落實一網辦理、統一考核、統一督辦，將數據匯入一個池子，從而真正形成大數據。應注意推進數據歸集統一編碼，附著企業、戶主，房產、通訊，歷史遺留、涉訴信訪等社會治理要素信息，為數據打標簽。應積極探索實施時間—空間自動化統計分析方法，建構預測模型，不斷增強智能化預警預測能力。

以大數據推進資源配置與機構改革。接訴即辦大數據已反映出諸多現實問題，尤其是行政資源分配不均衡、不合理，機構設置不合理等問題，群眾反映強烈。例如，北京市2019年的派單中，37.4%派給了區級部門，36.9%派給了街鄉鎮，兩者合計接近總派單量的3/4。有必要將接訴即辦總體數據和工作量，作為機構改革、編制配置、財政保障的重要考量因素，真正把社會治理、社會服務重心向基層下移，推進鄉鎮街道層面的新型綜合執法改革，把更多資源下沉到基層，向社區、網格延伸，到一線去解決問題。

推動數據挖潛實現智慧治理的關鍵舉措

接訴即辦大數據的應用，可謂“小荷才露尖尖角”。如何依托接訴即辦大數據推進社會治理，提升決策、監管、創新水平，還需要深入探索。要聚焦重點問題，定向精準發力，發揮接訴即辦大數據對政府、對社會、對市場的積極作用，進而推進治理模式升級轉型。這項工作涉及內容固然千頭萬緒，而領導協調機制改革、數據分層開放、深層次交互應用、政策知識庫完善，實為破題之關鍵。

構建領導協調機制，明確各方權責。面對社會治理的新要求，傳統管理模式的弊端已經表露無遺，接訴即辦實施過程中，也存在著機構歸口不一、責任層級不明確的問題。面對盤根錯節的老大難問題、層出不窮的新問題，深入推進接訴即辦面臨巨大壓力。未來，持續推進智慧治理，需要權威的領導協調機制提供保障。建立高效的統籌機制、強有力的領導機制和順暢的協調機制，特別是加強市級層面的高位統籌，增強與中央在京單位和國際組織的協調聯動，是實現數據支撐智慧治理的基礎保障。

分層開放數據，構建共享格局。智慧治理離不開社會各方參與，而有效參與的前提是獲取相關數據。為此，應向科研高校、社會組織、企事業單位及普通公眾分層開放接訴即辦大數據，讓這些機構和個人可以利用其特長形成豐富多樣的大數據衍生產品，既讓數據“活”起來，也能增強公眾參與的積極性。北京可選擇部分地區、事項進行試點，探索訴求事項、辦理過程、辦理結果、典型案例、統計數據向社會公開，避免一些訴求重復出現。針對一些重點行業、熱點和趨勢性問題，通過多渠道披露和公示，發揮出大數據的教育、引導和預警功能。

推進深層次交互應用，優化營商環境。政務熱線服務大眾創業萬眾創新，是深圳等地的重要經驗。接訴即辦大數據的開放應用不能僅僅局限于了解民之所系、洞察民之所想，還應在更廣闊的空間發揮積極作用。未來，應當進一步融合政府、企業、社會等各方面的數據，更好地發揮接訴即辦大數據服務優化營商環境的功能。從域外經驗來看，在美國紐約、芝加哥，加拿大多倫多等地，市民熱線開放數據（open311）已為第三方開放了應用程序接口（API），允許用戶的應用程序與政府機構內部使用的同類數據進行交互，不僅可以查詢實時數據，還可以提交新的信息。比如，對于符合特定優惠或支持政策的企業和個人，可以依托大數據向其推送更加專業、更有針對性的信息。

圍繞政策知識庫更新，打造智慧大腦。政務數據利用發展至今，無論是美國紐約還是國內上海等地，均將政策知識庫的建設、運維和更新作為關鍵抓手。上海市的政策知識庫不僅統一建設、共同維護、共享使用，形成結構化、組織化的動態更新知識集群，還面向公眾提供熱點排行、關聯查詢等應用。未來，應將政策知識庫作為智慧治理的中樞系統，成為政府信息公開、政務服務、數據交換共享與咨詢解答智能交互有機融合的樞紐。

（本文是北京市社會科學基金項目“首都接訴即辦的理論和實踐研究”〈課題號：20FXA002〉階段性成果）

[參考文獻]

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[3]黃國彬.建設服務型政府：中國政務熱線服務能力發展報告（2021）[M].北京：海洋出版社，2021.

（作者簡介：栗燕杰，中國社會科學院法學研究所副研究員）

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