接訴即辦立法生動詮釋全過程人民民主

[摘要] 治理與民主、法治密不可分。民主立法是全過程人民民主在立法領域的具體應用，是推動民主治理、依法治理的有效途徑。《北京市接訴即辦工作條例》是全過程人民民主的智慧結晶，其立法過程是廣泛征求民意、集中反映民智、充分保障民權的過程，彰顯了全過程人民民主的價值理念和基本要求，也深化了全過程人民民主在立法工作中的探索和實踐。

[關鍵詞] 全過程人民民主;" 接訴即辦;" 民主立法

[中圖分類號] D616" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2021）11-0067-03

新時代的基層治理是民主治理，也是依法治理。2019年11月2日，習近平總書記到上海考察調研基層治理，在與參加法律草案意見建議征詢會的基層群眾交談時提出：“人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醞釀，通過科學決策、民主決策產生的。”可見，“全過程的民主”這個概念本身就是基于民主立法、基層治理的話語情境提出的。在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中，習近平總書記進一步將“全過程的民主”發展為“全過程人民民主”，突出了“全過程的民主”的人民立場。北京首創的接訴即辦改革是一場治理革命，是全過程人民民主在京華大地的落地落實。2021 年9 月24 日，《北京市接訴即辦工作條例》（以下簡稱《條例》）審議通過，成為國內第一部規范接訴即辦工作的地方性法規。《條例》是全過程人民民主的智慧結晶，其立法過程彰顯了全過程人民民主的價值理念和基本要求。

《條例》的立法過程是民意匯集的過程

民主立法是全過程人民民主在立法領域的具體應用，也是推動民主治理、依法治理的有效途徑。“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題;不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強調法治，越是要提高立法質量。” 1換言之，治好國的前提是立良法，而立良法必須建立在廣泛征求民意的基礎上。只有建立在民意基礎上的法律才是人民期盼的、好的、管用的、能解決問題的良法。

當前民主立法過程中的民意征集有線上和線下兩種形式。線下主要采取聽證會、論證會、討論會等形式，線上主要是通過互聯網向社會公開立法草案、征求意見建議。線上線下兩種形式在《條例》的立法過程中都有體現。北京市人大先后兩次通過門戶網站面向社會公開征求意見，真正實現了“開門立法”。除線上渠道外，北京市人大還多次召開座談會、論證會，組織人大代表走進代表之家和代表聯絡站，聽取訴求方、接訴方、承辦方的意見建議，真正讓“民意征求”直通一線;首批10個基層立法聯系點在《條例》征求意見的過程中也發揮了其接地氣的基層優勢和體現民情、反映民需、吸納民意、集中民智的平臺作用，彰顯了立法的人民民主本質。在北京市人大常委會第一次審議之后，全市1.1萬多名人大代表，深入到300多個代表之家、2100多個代表聯絡站以及社區、村鎮，聽取、征求了近7萬名基層工作人員、市民群眾的意見。基層的意見建議真正成為高質量立法的源頭活水。

人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，也是實現民主立法的主要渠道。人民代表來自人民，代表人民行使包括立法權在內的民主權利，體現的是人民主權這一立法權力的本質屬性。黨的十九大報告強調：“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用” 。1《條例》是富有首都特色的地方性法規，其立法工作由北京市人大主導。人大代表“家”“站”和基層立法聯系點為立法機關與普通民眾搭建起了信息溝通、意見交流的橋梁，也使全過程人民民主的基本要求具體落實到立法實踐中來。通過向下延伸，任何階層、任何群體、任何人都能夠對《條例》這一緊貼百姓生活的法律發表意見，從而使高大上的立法進入尋常百姓家，解決了以往立法工作中的“專家化”問題，彌補了弱勢群體、普通群眾意見表達不暢的不足，保證了立法民意搜集的廣泛性和立法的民意基礎;通過向上直通，人大代表將挖掘和整合的基層民意融入法律條文中，使法律真正反映人民意愿、維護人民利益，提升了立法的科學性和民主性。

《條例》的立法過程是民主協商的過程

協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。黨的十九大將中國式民主的過程表述為“五大民主”，即在原來的選舉民主、決策民主、管理民主和監督民主“四大民主”的基礎上增加了“協商民主”，突出了全過程人民民主重視協商的價值取向，真正體現了“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數” 2這一人民民主的真諦。

立法協商是協商民主在立法領域的重要體現，是科學立法、民主立法、依法立法的重要環節和必然要求。作為專門協商機構的人民政協是立法協商的重要平臺。政協組織立法協商，是政協分內之事。政協的性質、地位及其政治協商、民主監督、參政議政職能共同決定了政協是最有優勢把方方面面的力量組織、團結和凝聚起來的協商機構和平臺。

近年來，從中央到地方的各級政協都開展了立法協商方面的探索和實踐。針對《條例》進行立法協商是北京市2021年10個重點協商議題之一。本次立法協商由市政協社法委牽頭組織，在市、區政協兩個層面分別調研和征求意見建議。為了做好這項工作，在正式開展協商前，市政協進行了近兩個月的前期調研。在協商過程中，市政協通過座談會、微信群、視頻連線等多種形式，明確立法協商的重要環節、步驟和要求;通過統一編發委員學習材料、邀請區政協有關負責同志和委員參加市政協重要調研活動和立法工作情況通報會等方式，為區政協組織開展立法協商提供支持;通過在基層設立的委員工作站密切聯系群眾，全面掌握立法需求;組織市、區政協委員共同值守12345熱線，沉浸式體驗接訴即辦工作。在這項工作中，市政協共組織開展調研協商活動182次，參加人員3516人次;委員建言1403條，經歸納、梳理和論證形成立法建議67條，幾乎涵蓋了《條例》的每一章、每一條、 每一款。這些立法建議，既有整體性的意見，也有針對具體條文的建議。在立法協商過程中，市政協始終注重發揮界別特色，廣泛聯系各界群眾，廣泛吸納民情民意、凝聚共識，充分體現了協商民主的精神和全過程人民民主的理念。

《條例》的立法過程是民權保障的過程

民主立法的過程，是保障公民知情權、參與權、表達權、監督權的過程。公民的知情權具體表現為對立法活動的知情，對立法機構態度和行為的知情，對立法背景、原則、條文內容的知情等。參與權強調兩個方面。一是在程序上強調通過座談會、協商會、聽證會等多種渠道參與立法規劃、起草和討論等活動;二是在結果上強調民主參與的真實性、實效性，即對提升立法質量起到真正的作用，避免民主參與成為隨意的或表面的形式和過場。表達權指的是公民對立法活動、法律條文等有表達意見的自由和權利。表達權不能僅局限在人大代表、政協委員、專家學者范圍內，更重要的是要深入傾聽基層群眾的呼聲，暢通弱勢群體表達意見的渠道，確保立法符合多數人的意愿。監督權強調的是人民對立法機關的監督。各級人大都由民主選舉產生，對人民負責、受人民監督，人大立法理應接受人民的監督。

《條例》草案經北京市人大常委會初次審議和二次審議后，兩次網上征詢意見，同時向社會公開《條例》的立法過程、程序、內容，向公眾說明《條例》的立法宗旨、原則、首都特色及其主要爭議點，是保障公民知情權的過程。在兩次公開征求意見的過程中，市民通過市政府門戶網站、信函、電子郵件等多種方式提出寶貴意見、提出立法建議，是在行使參與權、表達權。立法程序、法律條文的公開，民情民意的征集，在保障公民知情權、參與權、表達權的同時，也是為公眾提供監督立法過程、立法進展的平臺和渠道，是在保障公民的監督權。政協組織立法協商集思廣益、察納雅言，事實上也是在發揮政協的民主監督職責，是一種非權力性的政治監督。

以人民為中心是立法工作的基本原則。從《條例》的立法定位來看，“為民服務法”旗幟鮮明地宣示了服務人民的初衷和使命，“首都原創法”是尊重人民首創精神的集中體現，“制度保障法”讓人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更可持續，“深化改革法”是以法治思維、法治方式深化接訴即辦改革并保證重大改革于法有據;從法律條文看，《條例》倡導全體市民參與接訴即辦工作，明確了保護訴求人權益的條款，并對從“訴”到“接”到“辦”到主動治理全鏈條的民主程序進行了全面規定;從立法過程看，立法的各個環節都充分發揚民主、廣泛征求民意、集中反映民智、充分保障民權，保證了立法的科學性、民主性。通過一系列程序設計和實踐活動，全過程人民民主的理念和要求被貫徹到《條例》的立項、起草、審議、民意征集及公布生效的各個環節，充分體現了人民民主的廣泛性、真實性、管用性，也深化了全過程人民民主在立法領域的探索和實踐。

（本文是北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心項目“黨建引領首都基層社會治理機制創新研究”〈項目編號：20LLZZB038〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]習近平.在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話[N].人民日報，2021-07-02.

[2]中共中央黨史和文獻研究院.十九大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社，2019.

（作者簡介：孫照紅，習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想北京研究基地特約研究員、北京市社會科學院研究員）

責任編輯 / 任" "征