鄭永年：“制內市場”的關鍵是確定邊界

榮智慧

近日，鄭永年教授的新書《制內市場：中國國家主導型政治經濟學》中文版首次在國內出版。該書原以英文撰寫，由劍橋大學出版社出版，希望在提煉中國發展經驗的概念和理論的基礎上，重新解釋中國的政治經濟現實和未來發展。

該書指出，“制內市場”是一種在中國的漫長歷史中不斷演進的政治經濟體制，在這種體制中，市場并非自主的、自我調節型的秩序，而是一個以國家為中心的秩序的組成部分，服從于國家治理的規制。具體體現為一個三層市場共存的等級制的結構：底層的自由市場經濟、頂層的國家資本，以及介乎兩者之間的政府機構和私營企業相互作用的中間地帶。隨著中國經濟的持續增長和全球化，中國國家、市場和社會之間的內部平衡不但關系中國自身未來的前景，也可能會對全球的經濟產生重大影響。

記者對鄭永年教授進行了專訪，試圖從歷史和當代的角度，探討和理解經濟學爭論不休的中國市場和國家間的關系。

制內市場不是國家資本主義

記者：如果說“國家資本主義”（由國家開展商業經濟活動，以資本主義的方式管理和組織生產資料）的概念不能捕捉中國市場體制的全貌，只突出了政府與政策的作用，忽視了結構性層面的問題，那么，“制內市場”強調的結構性因素，以及這些因素間的“不對稱均衡”，我們該如何簡要地去理解？

鄭永年：西方說的國家資本主義，就是國家控制一切，國有資本控制一切。中國顯然不是西方所說的國家資本主義，因為中國的民營資本占了很大一部分，一般叫“56789”——民營經濟對國家財政收入的貢獻占比超過50%；GDP和固定資產投資、對外直接投資占比均超過60%；企業技術創新和新產品占比超過70%；城鎮就業占比超過了80%，全國城鎮就業數是4.25億人，非公有制企業就業數3.4億，這是80%；這兩年對新增就業的占比貢獻超過90%。

民營資本占這么一大塊的話，就不能說是國家資本主義，但同時，中國也顯然不是西方的自由資本主義。中國的民營資本是在國家的一套規制下運作的一種市場經濟，也就是官方所說的“社會主義市場經濟”。

從漢朝建立正式的制度到現在，中國一直存在著三層資本。頂層的國有資本，底層的大量的以中小微型企業為代表的民營資本，還有一個中間層，是政府、國有企業和民營資本互動的一個領域。

這三層市場，是中國制度里結構性的東西，當歷史和王朝比較穩定的時候，往往是這些結構比較均衡的結果。但是，如果三層市場失衡了，那么中國經濟就會失去穩定，可持續發展就會受到影響。

所以，這三層市場要有邊界，每一層資本都要發揮好。好的時候，經濟處于比較健康的狀態。簡單來說，“制內市場”就是這樣一個東西。

記者：在《鹽鐵論》所體現的儒法斗爭中，法家以國家為中心，儒家以社會為中心，我們是否可以把今天的情況視為法家、儒家依然在爭奪一個已經擴大了的“市場”，而且它們三者的關系變得更加錯綜復雜？

鄭永年：這個問題很重要，實際上就是看三者的邊界怎么掌握，這就涉及今天的國有企業改革的問題：往哪個方向改革，如何改革？

我們要先提一個問題，現在國有企業跟民營企業是不是處于一個均衡的狀態？國家主導沒問題，因為中國是社會主義市場經濟，但問題就是有沒有給民營企業劃定一個邊界，民營企業有沒有足夠的空間，足夠的支持？這些我們要討論。

所以引申出來的就是國有企業改革怎么改的問題。首先要回答國有企業本身的目標是什么？存在的合理性、合法性是什么？合法性和合理性就是法家的解釋力所在。

中國是個大國，國家要負責國防，要負責基礎設施建設，要社會穩定，叫“平準經濟”，即要穩定市場，國家要對國民經濟至關重要的領域發揮作用，對不對？這也意味著國家在一些領域的壟斷。

但是儒家的觀點也非常有意義。發展經濟也好，穩定也好，都是為了老百姓的生活，國家不能與民爭利，要給予民營企業足夠的空間，國家不能以自己掌握著的權力來追求自己的經濟利益。

很明顯，中國歷史上發生過很多爭論。不過，從實際操作來看，國有企業應當起什么樣的作用，其實是很明確的。首先，關鍵的經濟領域國家去主導，像鹽、鐵、絲綢，當然每一個時代對“關鍵領域”的界定不一樣。

第二，基礎設施建設。過去是水利，治水是國家和政府的責任。民營資本沒有責任，也沒有動力。這一點跟亞當·斯密的自由主義經濟學，沒有什么兩樣的。

問題在于，現在是國家為主導的政治經濟學，有些國有企業哪里賺錢就去哪里。如果這樣的話，那就變成與民爭利了。如果與民爭利的話，這三層資本的結構就會遭到破壞。

記者：你在書里對這個問題表現出了很深的憂慮。

鄭永年：是的，國家資本有它的盈利沖動，它到處亂竄，哪里有錢去哪，破壞性是很強的，這就需要有法治。所以我說國家要搞清楚國有企業的邊界在哪兒，只有邊界清楚了，才能讓國有企業、民營企業同時發展好。國有企業跟民營企業一旦競爭的話，好多人講競爭中性，這能做得到嗎？這是西方的概念，因為它們沒有國有企業，都是民營企業，當然可以實現所謂的競爭中性。

邊界的劃分，一是說哪些領域國有企業應當占主導地位，即使是這些領域，也要引入多個國有企業，讓它們進行競爭；二是說哪些領域民營企業占主導地位，然后讓多個民營企業競爭。競爭中性是有條件的，不是抽象的。前面說的三層資本，都是可以一塊一塊拿出來進行討論的。

中國體制非常特別

記者：有一個概念可能需要澄清，說儒家以“社會”為中心，這個“社會”跟我們20世紀90年代末期開始討論的國家與社會的關系中的“社會”還不一樣，儒家還是強調國家的介入。

鄭永年：是不一樣的。西方的社會是自下而上、自主的、能挑戰國家權力的領域。以前，資本是市民社會的一部分，但現在，市民社會的范疇也在發生變化，已經把資本排除出去了，這次美股散戶攻擊華爾街就是社會對資本的反抗。

儒家對皇權、對政府都是忠誠的，孔孟都是如此，但同時他們也承認社會有革命的權利，因此儒家提倡政府和社會的合作，更要求政府不要主動侵犯社會的權利。

記者：既然經濟和政治，在中國永遠是前者服從后者，那么，在認識到這種“遺產”的長久存在的情況下，我們是否應該判斷“市場嵌入國家”以后也將持續發揮作用？而地緣政治的挑戰有沒有可能破壞這種前景？

鄭永年：這其實已經上升到更深一步的文明性的意識形態上了。簡單地說，就是政府跟市場的作用，兩邊靠向哪一邊？其實西方也在這兩邊打轉，西方也一直在爭論。

羅馬帝國解體以后，西方就沒有一個中央集權的體制了，它們的市場完全是從城市國家誕生而來。我在書里討論，自由主義其實只是西方的特殊經濟狀況的產物，很難在其他國家重復。東亞的自由主義，實際上已經不是西方的自由主義，日本韓國的產業模式、產業政策在西方是找不到的。

中國體制非常特別，我們看到它常常會發生危機，但是又會變動一下，以另外一種形式又表述出來了。我的意思是，凡是文明的才可以持續，文明的東西它不會跑掉，弱化一段時間，它就像我們的血液一樣，自我修復能力很強，健康的狀態又會回來。

一味拿補貼的企業沒有希望

記者：從“制內市場”的角度，我們該怎么看待1994年的分稅制和現在的合并？

鄭永年：分稅制是時代的需要。時代為什么需要？因為當時是從計劃經濟變過來，分稅制可以讓地方政府在經濟領域發揮很大的作用，像張五常先生早先所言，中國不是市場經濟，是市長經濟。

一般的民企沒法跟國企競爭，但是地方政府不一樣，地方政府它也是體制的一部分，可以互相競爭，還可以向中央政府提要求。

現在又合起來了，今天還只走了一步。現在的情況是強化了中央政府的財政稅收權力，削弱了地方的權力，但是還有一個矛盾，我以前也指出過，當中央政府稅收權力大了，不是財政聯邦主義了，那么就意味著也要把社會服務功能“中央化”。像教育、醫療、基礎社會保障、公共住房等這幾塊。

這個就是所有的現代國家的象征。什么叫中央政府？中央政府就要負責這些基本的社會服務。以前財政聯邦主義的情況下，中央政府的財政權力不強，它負擔的東西也相對較少，地方政府財政強，它附帶的東西也多——吃喝拉撒都是地方政府負責的。如今財政權集中，但是社會服務還沒有集中，中國的醫保、教育等領域，連一個省級的統籌都沒有完全做到。

這就產生了權力跟責任不相一致的矛盾。

下一步要改革，確實是中央的財權要大，但是它的責任也要大，對吧？至少應當提倡省統籌了。這不僅涉及社會公平的問題，還涉及中央政府的權力基礎問題。

記者：“九四體制”造成了地方政府的企業化。從歷史上看，中國的國家角色似乎也和商人沒有什么區別：組織經濟活動，使經濟活動有序進行。這種政府企業化的態勢，你如何評價？

鄭永年：學術上叫“發展型國家”，即政府或者地方政府在市場經濟發展過程中扮演了主導角色，這是一個普遍的看法，美國的很多學者都這么認為。有兩方面的結果，一方面它快速地推動了經濟發展，這是積極的方面；另一方面，也產生了很多負面的效果，加速腐敗，政商不分等。

這兩個方面都要看到。地方政府的企業化，應當是階段性的任務。

記者：你是指“地方政府企業化”的情況以后會消失，對嗎？

鄭永年：如果不加以改革，會有問題，因為政府畢竟不是企業。民營企業跟國有企業、跟政府還是應當有邊界。

企業的運作邏輯和政府的運作邏輯是不一樣的。如果企業像政府，就是官僚化經濟，如果政府像企業，就完全追求利潤了。但政府不能追求利潤，是提供公共服務的。

所以，我們在一個特殊的時間段發生了“地方政府企業化”現象，以后如果不改變這個狀況的話，會有無窮的惡果。我們已經產生了很多惡果了，這幾年說政企分開，就是這個道理。

記者：不久前簽署的“中歐投資協定”，為歐洲投資者提供了前所未有的中國市場準入條件，也宣稱減少政府秘密補貼的條款。此前外國公司經常抱怨中國政府補貼本國企業，令其擁有競爭優勢。那么按照這份協定，國企的角色是不是會發生重大的變化，并且代表著未來發展的一種趨勢？

鄭永年：我覺得會發生變化。在中國，我是主張國企為社會提供服務，像基礎設施，水、電、公共交通等這些領域由國企起主導作用，屬于公共服務，哪怕政府補貼，人家也不會批評你多少。因為這些領域西方也是補貼的。公共服務是服務全民的，應當補貼。西方對中國的補貼的不滿，主要在那些競爭性的領域。

下一步國有企業改革的話，還是要讓國有企業集中在公共服務領域，其他競爭性領域更多讓民營企業發揮作用。

新加坡的國有企業的利潤，至少有一半都是交給國家的。國家當儲備也好，給老百姓發紅包也好，用于社會服務也行。而中國的國有企業有多少利潤交給政府、交給國家的呢？還是太少。新加坡已經50%了，中國可能20%都不到。

同時，競爭性領域要不要國家補貼？早期補貼也是當然的，美國以前也搞重商主義，也就是補貼。任何國家都這樣，但是企業成長起來了以后，你要怎么樣減少對它的補貼，一味給補貼或者給它壟斷地位，企業自己也就沒有競爭力了，最終也會衰落。這也是西方的一個問題，今天美國的僵尸企業越來越多，因為盡管政府不發放補貼了，但大量的發行貨幣也造成了同樣的結果。

所以，無論是通過量化寬松、發行貨幣的方式，還是通過政府補貼的方式，這些情況下發展的企業都沒有希望，最終還是要死亡的。

研究現實要回到《管子》和《鹽鐵論》

記者：前一陣子螞蟻金服上市被緊急叫停。聯想到諸多中國民營企業家的遭遇，這里面有沒有一種國家和資本代理人（特別是私有資本代理人）的深層次的結構矛盾？

鄭永年：國有資本這一層基本上沒什么問題的，底層的社會資本、民營資本也沒有什么問題的，國家對你也不是很感興趣，你賺的錢也不多，還能解決就業等問題。但是中間層就面臨很多問題，因為你有可能影響到國家了。

馬云就碰到兩個問題，第一，金融行業是國家的支柱產業，還是可以放給民營企業的產業？第二，怎么做的問題。大型民企都面臨這個問題，這個領域能不能進，如何進去？中間層要跟國家合作，要想清楚，匆匆忙忙進去肯定要出問題。

錢和權力一樣，多了都會出問題。如果它們本身有意識形態，那更成問題了。中國幾千年“士農工商”的分類，把商排在最后，也就似乎說“商”不能轉化成政治權力。到現在為止，這個原則還是存在的。

記者：法家就是這樣規定的。

鄭永年：對。如果真是學西方華爾街那樣，死路一條。

記者：像你說的，我們希望民營資本更多地參與到整個的經濟發展中來，隨著民營資本做得很大很強，也許會出現很多像馬斯克這樣富有創造力的企業家，那么會不會把他們更多地吸收進政治精英群體之中？

鄭永年：“士農工商”，也不是完全排擠商，你看桑弘羊，出身商人家庭，當過侍中、大農丞、治粟都尉、大司農，是漢武帝的顧命大臣。

在中國傳統中，商人依然有渠道參政，比如他的后代可以通過考試進入政治體系。當然直接從政是不太可能的，你看像特朗普這樣治理一個國家確實不行。

考試是很公平的，大家都走一樣的程序，也不是說有錢就不能參與政治。我覺得對金錢勢力的某種限制，是中國文明中的一個好的地方。

記者：如果說“制內國家”和“場內國家”是兩種截然不同的制度，那么，它們能不能基于共同的規則來競爭？

鄭永年：兩方面要互相參照。中國的話市場要更多一點，英美的話要國家多一點，所以我還是比較樂觀的，大家都會往中間靠一點，像德國“社會市場”的模式。美國實際上已經出現這樣的需要了，桑德斯一直在這么提倡。

中共的十八屆三中全會提出，市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用，實際上也是這個意思。在西方發生危機的情況下，大家可以找到更多的互鑒互學的機會。

中國也要重新建立自己的理論敘述能力，整個地敘述我們的制度體系。社會主義市場經濟提出那么多年了，但是從來沒有被好好進行理論敘述。只有通過理論敘述，界定清楚我前面說的三種資本的邊界，邊界建立起來以后，把它規則化、標準化，我們才可以更從容地和西方求同存異。

記者：你這本書最初以英文出版，有很明顯的、向外解釋中國當下政治經濟學這樣一個作用。

鄭永年：對。我們就是想在中國政治經濟學理論構建方面做些基礎工作。我們的實踐是成功的，無論是從經濟發展、扶貧還是從其他各個方面看，都是成功的，但是我們基本沒有理論。

沒有中國化的馬克思主義解釋不了中國，西方的那些“主義”經濟學，也解釋不了中國。我在序言上提到，林毅夫先生想通過構建結構經濟學解釋中國經濟。但我覺得，研究中國，還是要回到中國的原點，那就是沿著《管子》和《鹽鐵論》這個思路下來的傳統。

這本書能夠起到多大作用不敢說，但西方學界已經發表的一些評論非常好。例如Marc Blecher教授為《制內市場》寫了一篇書評，說以前中國的經濟只有實踐，沒有理論，而《制內市場》得以讓讀者從大量運用西方經濟學概念來解釋中國的混亂中擺脫出來。這個意思就是開始有理論可以解釋中國的政治經濟現實了。

記者：你的說法也啟發了我，我們確實可以從“經史子集”里找到解釋中國現實的依據。

鄭永年：沒錯，我的下一本書就和“經史子集”有關。

（摘自《南風窗》2021年第4期。作者為該刊記者）