美國“核手提箱”的秘密

李赟

冷戰后，隨著兩極體系瓦解，世界核大戰陰云消散，作為美國核武器指揮控制系統重要環節之一的“核手提箱”，逐漸淡出了大眾視野。但在特朗普就任美國總統后，陸續頒布新版《國家安全戰略》《國防戰略報告》和《核態勢評估》等，再次將大國競爭視為美國首要安全威脅。特別是2018年，特朗普在推特上發文，“炫耀”美國的“核按鈕”就在自己的桌子上，并且“更大、更厲害，而且真的管用”。美版“核手提箱”一度沖上媒體關注頭條。

1月20日，美國當選總統拜登正式入主白宮。此前，關于總統權力能否順利交接，尤其“核手提箱”的交接成為媒體關注的焦點。通常，在新任總統就職典禮上，卸任總統會將“核手提箱”進行交接。

“核手提箱”里有什么

美國“核手提箱”真的如特朗普所言，是個放在辦公桌上一觸即發的“核按鈕”嗎？顯然不是。

據媒體披露，美版“核手提箱”是一個包裹著黑色皮革的超堅固鈦制密碼包，里面沒有所謂的“核按鈕”，而是4份文件：一是黑色手冊，羅列了打擊力度不同的多份行動方案，記錄著美國核武器的數量、部署地點及預定發射路線等；二是一份機密名單，記載著發生緊急事態時可供總統使用的秘密基地（避難所）名單；三是緊急廣播程序，記錄著遭受核襲擊后總統向全國廣播的程序；四是寫有總統認證號碼的認證卡，此卡不被確認時，以總統名義下達的任何命令都無效。

此外，手提箱里還有衛星信號發射接收器（安全保密電話），用以傳達總統命令。一旦總統決定對敵實施核打擊，他首先需要確定使用黑皮書中的何種打擊方案，而后通過保密電話使用認證卡向五角大樓驗證自己的身份。一旦總統的身份得到驗證，命令成功下達，擁有美國核力量指揮權的戰略司令部就將實施核打擊。這時，總統的命令就會通過指揮系統傳遞到部署于世界各地的轟炸機、導彈發射井和潛艇操作人員，進而啟動核武發射。

總統能自己決定發射核武器嗎

佩洛西等人之所以如此緊張，不僅是擔心在總統就職儀式上“核手提箱”能否順利移交給拜登，更擔心“任性”的特朗普是否會做出冒天下之大不韙之事。2020年11月，特朗普曾在一次圓桌會議上詢問高級顧問，美國對伊朗的主要核基地是否有采取行動的選擇權。

僅就程序而言，是否發射核武器，似乎完全取決于總統個人意志。但在實際操作中，遠非如此簡單。

首先，總統命令的傳遞離不開軍方的支持和配合。如果是在軍方首先探測到美國已經或即將遭受核打擊，并已經報告總統的情況下，一旦接到總統的命令，軍方必然堅決執行。如果沒有迫在眉睫的核威脅，總統卻下令實施核打擊，就很可能受到軍方的懷疑和抵制。2017年，美軍時任戰略司令部司令在參加國際會議時曾表示，如果特朗普下達“非法”的打擊命令，他將拒絕服從，并將和總統一起尋找合法的解決方法。

其次，內閣成員也存在制約總統決定的可能性。一般而言，在做出實施核打擊這樣重大的決策時，總統應首先征詢副總統、總統國家安全事務助理、國防部長、國務卿等高官意見。雖然在程序和法律上，沒有明確規定總統使用核武器必須得到上述高官的贊同，但如果總統無視高官反對堅決動武，會使自己的行為看起來荒謬和不合法，將削弱軍方執行其核打擊命令的決心。

最后，根據美國憲法修正案第25條，如果超過一半的內閣成員認為總統無法履職，可以剝奪總統職權并由副總統繼任。2021年1月6日，在特朗普支持者攻占國會事件發生后，就曾有政界人士提議，依據該修正案提前解職特朗普。

可以說，上述這些因素都可對美國總統肆意使用核武器構成制約。

核武器使用主導權之爭

雖然有諸多因素制約美國總統濫用核武器，但理論上，如果總統把所有反對他的閣員及軍方高官全部解職并換成與其“志同道合”的人，那么他還是能獨斷專行實施核打擊。鑒于此，長久以來美國政界就有一種聲音認為，將動用世界最大核武庫的終極決定權交由個人是有風險的，必須引入國會的監督。

動用核武器屬于重大戰爭行為，其背后是美國行政權和立法權對于戰爭發動權的爭奪。依據美國憲法，總統和國會都擁有一部分戰爭權力。其中，國會負責宣戰和軍隊供給，總統作為美軍統帥，負責戰爭指揮。但在實踐中，總統可不經國會宣戰而發動戰爭，而后須獲國會追加授權；同時，國會也可利用戰爭撥款權干涉總統的作戰指揮。

引入國會制約總統使用核武器的法理依據在于：使用核武器等于進入全面戰爭狀態，只要國會不宣戰，總統就無法使用核武器；同時，美軍所有武器裝備（包括核武器）都由國會撥款購買，國會可認為自己對核武器擁有一定的控制權。因此，早在1972年，美聯邦參議員威廉·富布萊特就曾嘗試推動議案，謀求規定：除非已受到核攻擊或面臨不可逆轉的核攻擊，或者已獲國會“預先和明確”授權，總統不得使用核武器，但該議案被大比例否決。

“富布萊特法案”被否決的原因在于：一是法理上，核武器雖由國會撥款購買，但一旦交付軍隊，其使用就屬總統職權，國會無權繼續過問；二是動用核武器往往面臨十分緊急的情況，甚至需要立刻先發制人打擊，如交由國會討論，將貽誤戰機。當年設置“核手提箱”的初衷之一，就是為了將核武器使用權集中于總統手中，以便在冷戰期間兩大集團尖銳對峙的情況下，總統能及時做出核打擊決策。正是出于上述原因，2017年，民主黨參議員提出的“禁止總統首先使用核武器，除非國會已經宣戰并已授權進行核打擊”的“限制首先使用核武器法案”也未獲國會通過。

有鑒于此，部分專家和議員退而求其次，提出可以立法規定：總統在下令使用核武器時，必須得到國防部長和參謀長聯席會議主席的同意。這樣既不與憲法抵觸，也不涉及立法權與行政權之爭，同時又在一定程度上規避了將動用世界最大核武庫的終極決定權交由個人的風險。

（摘自《環球》2021年第2期。作者為軍事科學院助理研究員）