基于基準管理理論的公園綠地評估指標體系建構
——以濟南舊城區為例

蘆 爽，于傳國，趙 健

(1.天津大學 建筑學院，天津300071；2.濟南市規劃設計研究院，濟南250101；3.山東建筑大學 建筑城規學院，濟南250101)

公園綠地是城市綠地系統和人居環境的重要組成部分，具有重要的社會、經濟和環境功能[1].然而在快速城市化背景下公園綠地的發展空間受到前所未有的壓力，城市發展與綠地建設的平衡關系受到威脅，嚴重影響人民群眾對更高質量生活環境的追求[2].為客觀評估公園綠地規劃建設的真實情況，構建行之有效的公園綠地評估指標至關重要.本文通過分析公園綠地指標存在的現實問題，以濟南舊城區為研究對象探討運用基準管理理論構建評估指標體系的方法，旨在為公園綠地管控工作提供科學依據.

1 公園綠地評估指標的現實困境及理論研究

1.1 公園綠地評估指標的現實困境

1) 管控不完全.城市綠地系統領域內的三大基本指標——“綠地率”“人均綠地面積”“綠化覆蓋率”，是被公認行之有效的綠地規劃控制指標，然而在當下城市化轉型提升以及人民群眾對于公園綠地等生活設施有更高需求的背景下，籠統概括“綠地”而不區分“公園綠地”的概念，將三大指標置于城鄉規劃管理和生態園林管理之間的模糊地帶，導致生活性內容的引導過于空泛，以及城鄉規劃領域對公園綠地的管控不清晰.

2) 量標不精準.指標數值量標不精準會較大影響公園綠地建設的科學評估.綠地率、人均綠地面積指標的數值衡量標準為10年前國內660個設市城市的綠地統計數據，而我國在10年之間的城市發展背景、動力及水平變化較大，作為當下公園綠地的衡量標準具有一定滯后性；且數值參考來源僅限于國內統計數據，缺少面向世界的多樣性視野，較為片面；另外我國幅員遼闊，城市間差異性較大，不夠精確.

1.2 公園綠地評估指標的理論研究

關于公園綠地指標管控的學術研究較多.有些學者的成果集中于制定一套多維度的指標體系，指標內容涵蓋城鄉規劃各個領域，如周聰惠從公園績效的概念出發構建了功能運行績效和空間結構績效兩個層面的指標體系[3]；楊文越等將固碳釋氧指標、景觀格局指標、綠視率等指標納入綠地指標體系[4]；方可等也創新性地建立了由近年實施情況、可達性、年齡分布等指標組成的多層評價體系[5].而有些學者則摒棄復雜的指標體系，肯定以“三大指標”(綠地率、人均綠地面積、綠化覆蓋率)為代表的傳統指標，解決傳統指標存在的問題，為城市綠地規劃管理提供實用建議，如李悅等指出綠地管控部門及綠地規范標準的指標統計口徑不一致易引起誤差[6]；邢琳琳等則基于綠地率與人均公園綠地面積的發展演變，指出兩個指標失調嚴重并且城市間存在明顯差異[7]；周筱雅等也通過研究人均公園綠地面積指標在我國各規模城市之間的分布規律提出應差異化制定指標[8]；雷蕓則通過與國外指標比較的方式，針對“人均公園綠地面積”指標應從社區和城區兩個層面進一步細化[9].

以上研究成果提供了多元研究視角，但仍然沒有很好地回答公園綠地指標在上述現實困境中的問題.既有研究成果對于綠地指標體系的設計過于復雜，無法有效轉化為可操作性較強的管理工具；或者僅對于個別指標給出有益建議，對完整指標體系開展的系統研究不足.基于此，本文嘗試借鑒實踐性較強的“基準管理理論”，從管理學的視角出發建構完善的公園綠地評估指標體系，以期為城鄉規劃編制管理提供堅實的理論依據.

2 基準管理理論的內涵及研究框架

2.1 基準管理理論的內涵及適用性

基準管理(Benchmarking Management)的基本要義是衡量自身與最佳實踐間的差距，以此為基準重新調整、實踐與持續改進，從而創造出適合自己的最佳模式[10-11].基準管理目前在許多國家和地區的政府管理、企業運營等多個領域應用廣泛[12].如AGARWAL等為了評估澳大利亞醫院的管理質量，通過與其他7個國家進行比較發現了自身管理實踐的優勢和滯后領域，為澳大利亞醫院管理提供了第一個國際可比的穩健衡量標準[13]；而LIU等應用基準管理建立了民生、經濟、環境協同的評判規則，為促進區域發展提供了理論支持[14]；季思聰等認為智慧城市績效評價缺少動態性評價，而使用基準管理方法可滿足動態性的要求，提出了智慧城市標準體系設定原則及流程[15].可見當前各管理主體愈發注重通過學習優秀實踐來獲得、積蓄和改進自身經營管理方式，而作為最大管理主體的城市政府，也存在通過信息交流與學習使城市空間資源長期處于領先地位的需求.這種通過對比基準對象改善自我實踐的城市經營思維，與基準管理思想具有內涵一致性.

2.2 基于基準管理理論的研究框架

圖1 基準管理理論導向下的城市公園綠地評估指標體系研究框架

根據基準管理三要素：基準管理實施者(規劃管理部門)—基準對象(指標項參照和數據項參照)—基準管理項目(城市公園綠地評估指標體系)，構建公園綠地評估指標體系.基本步驟包括計劃、對標、檢驗與實施(圖1)：

1) 計劃階段.明確強化公園綠地規劃管理的目標，提出公園綠地指標構建的準則；

2) 對標階段.從指標項和數據項2個維度分別選定基準對象.指標項對標國家和地方關于生活配套設施的相關要求，實現公園綠地與居住空間及其他生活設施協調發展；數據項對標國內外評價較好、同自身條件相似的城市公園綠地統計數據，適當引進、改良新指標，調整、刪減舊指標.

3) 檢驗與實施階段.制定正確的公園綠地評估指標體系，并不斷對實施結果進行檢驗、評估和改進，保持自身體系的良性循環.

圖2 濟南舊城區范圍及公園綠地分布情況

3 實證研究

研究范圍為濟南舊城區，位于山東濟南市中心，東到華信路，西至緯六路-無影山路，北依北園高架路，南靠旅游路，總用地面積約56.52 km2，常住總人口約100.56萬(圖2).濟南舊城區作為我國華東地區二線城市的代表，其公園綠地的建設具有一定的典型性，對公園綠地現狀的評估也將給類似地區的發展提供借鑒.

3.1 計劃與目標

為使指標更貼合城鄉規劃調控資源的本質屬性并且更接近當前城市居民的生活需求，首先要突出綠地的游憩功能，將“綠地”具體化為“公園綠地”，由此提出指標構建準則及一級指標：

1) 空間調節.保證公園綠地在城市建設用地中的合理占比，控制土地再開發強度，防止空間高密度增長.基于此，提出公園綠地密度指標，即公園綠地面積占研究范圍用地面積的比例.

2) 用地保障.匹配公園綠地規模與常住人口規模，保障居民使用合理規模公園綠地的福祉，提供社會交往和休閑游憩的綠色空間.基于此，提出人均公園綠地面積指標，即平均每個常住人口可擁有的公園綠地面積.

3) 服務公平.完善公園綠地可服務覆蓋范圍，提高公園綠地使用頻率，避免公園綠地紳士化.基于此，提出公園綠地服務半徑覆蓋率指標，即公園綠地自身及其服務半徑覆蓋面積，同研究范圍用地面積的比值.

3.2 指標項信息收集與分析

表1 濟南舊城區公園綠地評估指標體系框架

進一步應用基準管理方法，參考借鑒對生活需求有較強引導的城鄉規劃規范標準.選擇國家標準《城市居住區規劃設計標準》(GB 50180—2018)和地方標準《濟南市15分鐘社區生活圈專項規劃研究》進行統籌分析，前者將公共綠地控制指標按照“15 min—10 min—5 min”的步行行為特征進行分級控制，后者則為便于行政管理將社區公園以及其他民生設施一同被劃分為街道、鄰里兩級.雖然劃分方式有區別，但清晰有序的層級體系使公園綠地更加均衡地覆蓋整個地區，使不同層次人群的公園綠地需求與不同等級的公園綠地服務能力在空間上實現較好的平衡，并有利于公園綠地與其他生活配套設施之間形成互促關系.本文借鑒這些有益經驗，綜合步行與地域的特征構建“城市級”“片區級”“鄰里級”三級指標，形成公園綠地評估指標體系框架(表1).

3.3 數據項信息收集與分析

數據項基準對象的選取依據一定條件：①地理、環境、區位等客觀條件相近；②基準對象的公園綠地評價公認較高，并且公園綠地規劃建設情況優于濟南舊城區研究范圍.基于此，選取國內外6個地區作為基準對象：德國柏林市米特區、新加坡淡濱尼市鎮、美國紐約市曼哈頓區、日本東京市23區、中國大連市西崗區、中國上海市黃浦區.基于遙感影像提取6個基準對象的公園綠地地理信息，并根據各地官方網站的公園信息及綠地規模區分綠地級別(圖3).

3.3.1 公園綠地密度指標

分析6個基準對象的公園綠地密度指標和人均公園綠地面積指標之間的發展關系(圖4)，發現人均公園綠地面積指標與公園綠地密度指標正相關，表現為二者同步增減的折線圖變化趨勢一致.基于折線圖生成平滑的趨勢線，可反映兩個指標的變化規律.根據《城市園林綠化評價標準》(GB/T 50563—2010)的指引，濟南舊城區人均公園綠地面積取值下限應為8.5 m2，根據這一數值可在趨勢線上測算出16.0%的公園綠地密度.該趨勢線測度法有效提高了指標數據的準確性.

3.3.2 人均公園綠地面積指標

6個基準對象的人均公園綠地面積二級指標數值及比例如表2和圖5所示.23區、西崗區以及黃浦區的人均公園綠地面積二級指標呈清晰的金字塔序列，等級特征較為明顯，其中以西崗區公園綠地級差最為明顯，其他三個地區的二級指標等級高低則與數值大小無明顯關系，表明自然地形、人口密度、國內外地方政府機制等均影響公園綠地二級指標占比.本文綜合考慮多方面因素，將各級人均公園綠地面積比例定為3∶2∶1(圖5)，根據前文所述濟南舊城區公園綠地下限8.5 m2/人，可得出人均城市級公園綠地面積下限應為4.3 m2/人、片區級公園綠地面積下限應為2.8 m2/人、鄰里級公園綠地面積下限應為1.4 m2/人.

表2 數據項基準對象的各級人均公園綠地面積統計比較 m2

3.3.3 公園綠地服務半徑覆蓋率指標

以公園綠地的邊緣為步行原點，以5 km/h的速度步行一定時間段內可達的距離為偏移半徑，從而計算服務半徑覆蓋面積.利用GIS緩沖分析法分析基準對象的公園綠地服務半徑覆蓋情況(圖6、表3)，其城市級公園綠地服務半徑覆蓋率均超過50%，并且大部分處于70%～80%；片區級公園綠地服務半徑覆蓋率則大多不足50%，多為30%～40%；鄰里級公園綠地服務半徑覆蓋率基本在50%左右；除淡濱尼市鎮外，整體公園綠地服務半徑覆蓋率均達90%以上.基于此，本文將公園綠地服務半徑覆蓋率指標下限定為90%，其中，城市級、片區級和鄰里級公園綠地服務半徑覆蓋率下限分別為70%，30%和40%.

表3 數據項基準對象的各級公園綠地服務半徑覆蓋率 %

3.4 檢驗、實施及持續機制

為避免以上指標數值的主觀擬定產生一定偏差，通過比對現行規范標準檢驗指標的可靠性.通過對比國內現行綠地建設標準及濟南市政府部門對綠地建設的計劃要求(表4)，發現本文構建的評估指標并未與現行規范要求沖突，印證了評估指標體系的有效性.并且這些評估指標內容更能反映城鄉規劃思想的新內涵，與城鄉規劃管理的結合也更加直接、深入.

表4 本文公園綠地評估指標體系與現行規范標準校驗

將濟南舊城區公園綠地評估指標體系應用于實踐，從表5可見，濟南舊城區的人均鄰里級公園綠地面積和片區級公園綠地服務半徑覆蓋率達標，其余指標未達標.尤其是公園綠地密度指標、人均片區級公園綠地面積指標及鄰里級公園綠地服務半徑覆蓋率指標，距離標準的差距較大.該研究結果為濟南政府部門審視舊城區公園綠地建設的具體問題提供借鑒.

同時建議政府部門建立公園綠地評估結果與規劃管理的反饋機制.隨著城市發展及城市綠地規模與空間結構的不斷變化，公園綠地的評估指標也應適時調整.通過持續掌握公園綠地建設的變化情況，在下一步綠地規劃編制管理工作中結合評估結果進行動態優化，以適應城市發展的最新需求.

表5 濟南舊城區公園綠地評估

4 結束語

本文嘗試引入基準管理理論來構建公園綠地評估指標體系，其實質是在城鄉規劃領域以人為本思想內核的根本轉向下，對傳統指標進行的反思與調整.通過對基準對象的審慎選擇，矯正指標內容的統計口徑以強化城鄉規劃領域的有效管控；優化指標數值的衡量標準以克服地域局限性及異質性問題；同時通過指標的持續校驗和反饋，能夠解決指標在實際應用中的可銜接和可操作問題.因此與傳統指標相比，基準管理導向的評估指標具有較高的客觀性和準確性.

作為基準管理理論的核心內容，不斷吸取有益經驗能夠縮短差距、彌補不足，其根本目標在于積極探索能夠反映地方發展需求的公園綠地評估體系.另外，基準管理思想導向的指標構建方法具有一定可復制性，但是不同地區的發展條件不盡相同，本文以濟南舊城區為例的研究更多地提供了方向性的討論，該指標在各地區的應用還應緊密結合自身情況，準確把握評估指標與具體實踐的結合，構建具有地方特色的公園綠地評估指標體系.