新時代健全干部容錯糾錯機制的路徑選擇

摘 要：近些年來，全國各地著力探索構建容錯糾錯機制并積累了一些經驗。當前，各地在構建容錯糾錯機制方面還存在著構建容錯免責的事由缺乏規范化認定，地方政策文件與相關法律法規規定存在不一致，各地容錯糾錯的政策文件規定差異較大，容錯與糾錯出現不平衡以及容錯糾錯相關配套制度尚未形成等問題。健全干部容錯糾錯機制是一項系統工程，需要樹立適度容錯和科學糾錯的觀念意識，確定容錯糾錯對象的正負清單，銜接容錯糾錯的黨內法規與國家立法，制定嚴格規范的容錯糾錯程序，建立和完善容錯糾錯的配套制度，優化考核評價體系，使容錯糾錯更具科學性和可操作性。

關鍵詞：干部;容錯糾錯機制;路徑選擇

中圖分類號：D262????? 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）03-0007-05

“健全干部容錯糾錯機制”是隨著新時代全面深化改革和全面從嚴治黨的實踐發展而提出的，目的在于激發廣大干部干事創業、奮發有為的擔當精神。黨的十八大以來，我們黨就容錯糾錯問題作了大量論述。黨的十八屆六中全會明確提出，要把建立容錯糾錯機制同嚴格監督結合起來;黨的十九大報告強調，要建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁;黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》進一步明確提出，要完善擔當作為的激勵機制。特別需要強調的是，2018年5月，中共中央辦公廳印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》（以下簡稱《意見》），為各地建立容錯糾錯機制提供了指導原則和政策依據。與此同時，一些地方政府相繼推出了干部容錯糾錯的具體方案。目前，干部容錯糾錯機制在實踐中尚處于探索階段，而對這一問題的理論研究同樣也處于初始階段。新時代，深入研究分析當前實踐中干部容錯糾錯機制構建方面存在的問題，進而對健全干部容錯糾錯機制提出中肯建議，不僅具有重要的理論價值，而且具有重要的實踐意義。

一、準確把握容錯糾錯的科學內涵

容錯糾錯機制的提出是出于兩方面的考慮：一是對最大限度凝聚改革正能量的現實考慮。黨的十八大以來，改革進入深水區，剩下的都是難啃的硬骨頭。我國發展環境面臨深刻復雜變化，不穩定性、不確定性因素明顯增加。在此情況下，面對改革發展的新形勢新任務，我們必須激發、凝聚有助于推動改革發展的力量。二是正視管黨治黨過程中衍生問題的直接考慮?？傮w上看，絕大多數干部干事創業務實求實扎實，但有的地方和領域仍存在為官不為的突出問題。為此，應通過妥善的政策設計，建立健全干部擔當作為的激勵和保護機制，解除干部想干事又怕出事的后顧之憂，為敢抓敢管、勇于擔當的干部撐腰鼓勁。可以說，構建容錯糾錯機制是寬容干部在改革創新中的失誤錯誤，鼓勵干部新擔當新作為的重要保障。

建立健全容錯糾錯機制的前提是搞清楚容錯糾錯的內涵。容錯糾錯原本是一個計算機術語，后逐漸應用到其他領域。準確把握這一概念的科學內涵，需要從以下兩個方面理解。

一是對容錯及“錯”作出正確的界定。容錯意指對錯誤容納，對犯錯者寬容，但容錯不是無條件、無底線的，并不是所有的錯誤都適用于容錯糾錯機制，并不是對所有錯誤都秉持寬容態度。構建容錯糾錯機制，必須弄明白哪些錯誤可以容，哪些錯誤不能容。筆者認為，容錯糾錯機制中的“錯”是在改革創新探索性實踐中出現的非主觀性錯誤，是改革探索中難免要交的“學費”，是政策、法律法規允許的范圍內的錯誤。換句話說，它可被容忍的錯誤邊界是不能違法違紀，容錯的范圍應嚴格限定在以推進改革為出發點，因先行先試而出現的失誤或錯誤，并且造成的錯誤行為絕不能違背道德底線，絕不能違反法律法規紅線，更不能觸犯黨規黨紀高壓線。①另外，因決策失誤而造成重特大安全責任事故、重大經濟損失等錯誤顯然也不屬于容錯的范圍。

二是理清容錯與糾錯的關系。容錯和糾錯均旨在正確處理失誤，激發創新活力。其中，容錯是手段，重在科學地認識問題。容錯意在為干部干事創業卸下思想包袱，鼓勵他們敢想敢干，勇于承擔責任、敢于改革創新。糾錯是目的，重在科學地解決問題。糾錯就是指采取必要的措施，及時糾正錯誤。或者引導干部及時發現錯誤，自覺糾正錯誤，深刻吸取教訓，最大限度地挽回損失和消除不良影響。②在實踐中，既要強調寬容錯誤，又要強調及時糾正錯誤。只有把二者結合起來，才能更好地開展工作。

二、全國各地構建干部容錯糾錯機制的實踐探索

近些年來，全國各地著力探索構建容錯糾錯機制并在客觀上產生了一些典型案例。這些有益嘗試為新時代健全容錯糾錯機制提供了可資借鑒的寶貴經驗。

1.制定地方性法規，為創新提供法治保障

黨的十八大特別是十九大之后，有的省份通過立法的形式，就容錯糾錯問題作出詳細說明，為干部干事創業提供法律支撐。例如，2016年5月，廣東省結合自貿區建設和發展的實際情況，頒布《中國（廣東）自由貿易試驗區條例》，率先以地方性法規的形式對容錯進行了立法確認，鼓勵干部先行先試、探索創新。該條例還根據中央有關文件精神，確立了免予責任追究的原則。廣東的立法經驗為構建容錯糾錯機制從黨的主張上升為國家的法律制度提供了有益樣本。③

2.采取激勵措施，鼓勵干部大膽作為

2019年2月，山東省“擔當作為、狠抓落實”開年工作動員會在濟南召開。會議強調要大膽使用“李云龍式”干部，引發眾多關注?！袄钤讫埵健备刹康淖畲筇攸c就是敢于擔當，不怕得罪人。重用“李云龍式”干部的提出釋放出為創新者開道、為實干者兜底，讓重實干、敢擔當的干部政治上有奔頭的重要信號。會議還提出要大張旗鼓地表彰獎勵擔當負責、狠抓落實的單位和個人。泰州市創設“駿馬獎”，對深化改革勇爭先、推動發展走在前的單位和個人進行褒獎，激勵廣大黨員干部銳意進取、奮發有為，為推動泰州高質量發展走在前列多作貢獻。讓“政治強、專業強、擔當強、自律強”成為共同價值追求，成為泰州干部最鮮明的特質。④

3.直接適用容錯免責規定，免除相關人員的相應處分

深圳市完善容錯糾錯機制，建立考察評價干部“保護清單”，對積極承擔急難險重工作出現失誤等10種情形，不作負面評價，不影響提拔使用。⑤青島、杭州、紹興、郴州等地規定，對于干部因在改革創新中出現的失誤，主觀上并非為自己、他人或單位謀取私利，可以免責。換言之，在實際工作中，對于主觀上為民為公的干部，即使工作中出現了一些無意的過失，也予以適當寬容。這一規定有助于解除干部的后顧之憂，激發他們干事創業的熱情。

4.公布典型案例，促使容錯糾錯機制落到實處

針對容錯難、問責難主要難在政策邊界模糊，可操作性不強，尤其缺乏典型案例示范引領的問題，宿遷市注重發揮案例引領作用，印發容錯減責免責典型案例，讓容錯糾錯防錯人人知曉，促進干部擔當。⑥

此外，有些地方建立容錯免責的配套機制，為干部積極履職保駕護航。例如，張家港市建立重大改革創新風險備案機制、澄清保護機制等五項容錯免責配套機制，形成防錯、審錯、容錯、糾錯的全過程鏈條。又如，無錫市對錫東垃圾焚燒火電廠復工等改革創新工作實施風險備案。⑦

三、構建干部容錯糾錯機制方面存在的問題

雖然全國各地積極探索構建容錯糾錯機制并取得一定成效，但是總體來看，這一機制的探索還處于初步階段，難免存在一些問題。具體來說，主要表現在以下幾個方面。

1.容錯免責的事由缺乏規范化認定

《意見》在干部隊伍建設的思想教育、考核評價、容錯糾錯等方面提出了系統、務實的新思路，彰顯了中央層面關于容錯糾錯的頂層設計，也是地方在實踐中探索建立容錯糾錯的重要遵循。然而，《意見》并沒有明確容錯免責情形的構成標準。中央文件規定提供了容錯的尺度參照，如動機、原因、程序、后果等容錯要素，為部門或地方結合實際推進容錯糾錯的改革創新提供了很大空間。但是，這些尺度模糊，尚未作出清晰界定，在某種程度上導致各地政策文本存在擴大容錯免責的情形，存在極大的認定自由裁量空間，如“可容”與“不可容”的尺度把握等方面存在較大差異，使得免責和問責的界限難以明晰，容錯判別尺度不易準確拿捏。⑧

2.地方政策文件與相關法律法規規定存在不一致

各地關于容錯免責的政策文件中一般采用“可以免責”的表述方式，沒有明確容錯免責的內涵，比較原則與籠統，而《公務員法》《公務員處分條例》對于每一種免責方式都有相應的認定條件，各地容錯糾錯的政策文件與《公務員法》《公務員處分條例》等法律法規在容錯免責的原則性問題上沒有達成統一。

3.各地容錯糾錯的政策文件規定差異較大，特別是關于免責程序的規定存在較大差異

一些地方制定的容錯糾錯機制沒有區分重點適用領域、重點適用對象，相關細則的原則性較強而操作性弱，特別是關于免責程序的規定存在較大差異，缺乏完備的制度操作程序。以容錯免責的程序為例，江蘇、重慶、吉林三省、市相關政策文件中關于免責程序的規定存在較大差異，由此可能導致工作對接中出現難以協調統一的問題。

4.容錯與糾錯出現不平衡

容錯糾錯機制包含容錯和糾錯兩方面，兩者相輔相成，缺一不可。容錯并不意味著不改正錯誤，容糾并舉，這一機制才能真正起到實效。但在各地出臺的容錯糾錯機制實施方案中，只有少數地區增加了糾錯內容，部分地區只講容錯，不講糾錯，沒有將容錯和糾錯很好地統一起來。

5.容錯糾錯相關配套制度尚未形成，干部容錯糾錯機制面臨著制度環境的挑戰

容錯糾錯機制的運行是一個復雜的過程，而相關配套制度是這一機制得以順利運行的保障。就目前情況而言，有關配套制度如對改革創新失誤者的澄清保護制度和負面影響消除制度尚未建立，有些略顯過時?？傮w而言，包容的制度運行環境尚未真正形成。

四、新時代健全干部容錯糾錯機制的路徑選擇

健全干部容錯糾錯機制是新時代加強黨的建設的重大舉措，對于深化黨的自我革命、推動全面從嚴治黨向縱深發展具有深遠的影響。構建容錯糾錯機制是一項系統工程，需要在實踐中通盤考慮、穩步推進。針對構建容錯糾錯機制方面存在的問題，吸取各地可資借鑒的成功做法，當前和今后一段時期，可以從以下幾個方面做起，進一步健全容錯糾錯機制，使其更具科學性和可操作性。

1.樹立適度容錯、科學糾錯的觀念意識

容錯糾錯機制的建立和完善，需要整個社會的理解和支持。進入新時代，面對錯綜復雜的國際形勢、艱巨繁重的國內改革發展穩定任務，廣大干部更要積極作為、開拓創新。為了調動其干事創業的積極性，非常有必要建立健全容錯糾錯機制，使他們繼續保持干事創業的熱情，減輕他們害怕干事出錯而被問責的心理包袱。為此，領導干部特別是主要領導干部要樹立適度容錯、科學糾錯的觀念，理性看待并妥善處理干部在工作中出現的失誤，解除他們的后顧之憂。人民群眾也要客觀地看待干部的某些失誤，從而在全社會形成尊重、關心、支持干部干事創業的良好氛圍。

2.確定容錯糾錯對象的正負清單

容錯糾錯的關鍵是界限要清晰，具有明確的適用范圍。在構建容錯糾錯機制時，應對容錯追責的邊界和范圍作出明確規定。習近平總書記對此提出了“三個區分開來”的重要原則，這為明確容錯糾錯機制的界限提供了基本遵循，也是為敢擔當善作為干部大膽推進工作筑起了明確的底線。因此，要堅持“三個區分開來”的重要原則，合理設置容錯免責的前提條件和具體情形，劃定容錯的底線邊界，對錯誤的界限進行明確而精準的劃分?？刹捎酶爬ㄐ约夹g手段擬定可容性錯誤的正面清單與不可容性錯誤的負面清單，使操作者便于對照應用，同時要對清單實行動態化管理，及時更新調整不予容錯免責的情形，做好與其他法規文件的銜接配套，明確可以免責的具體情形以及哪些責不能免，科學設定處罰等級，如從輕處理、減輕處理和免予處理，確保考量得當，以此作為容錯糾錯機制適用的基本依據。通過正面清單明確什么該干，通過負面清單明確什么不能干，鼓勵探索、寬容失誤，讓敢擔當、敢創新的干部沒顧慮、有舞臺。

3.銜接容錯糾錯的黨內法規與國家立法

社會主義法治必須堅持依法治國和依規治黨有機統一原則。探索把容錯糾錯機制納入國家立法的可行性，堅持法治理念，使黨內容錯糾錯機制朝著法治化方向發展，實現容錯糾錯黨內法規與國家立法的協調與銜接。為了保證黨規與國法的協調性，需加強相互之間在規劃上的協調性，保持黨規與國法在容錯免責的原則、認定標準、免責程序、實施效果評判等內容的基本一致。也就是說，既要避免立法上的重疊，也要避免內容的矛盾與不一致，讓容錯糾錯機制與法律法規、黨的紀律相互配合、相得益彰。容錯糾錯機制實施要加強與現有其他政策規定的銜接配合，在實施過程中，還應建立通報、評估、協商機制，保持黨內法規和國家立法的相互配合，確保黨內容錯糾錯機制與黨和國家的政策方針相一致。

4.制定嚴格規范的容錯糾錯程序

容錯糾錯機制怎么啟動，如何運行，怎樣發揮作用。對于這些問題，干部群眾關心，社會關注。程序完善是容錯糾錯的重點內容，規范而完整的操作程序是充分發揮容錯糾錯制度效能的重要基礎。因此，要建立一套完備效率、公平正義的容錯糾錯程序，從免責申請、組織調查、意見認定、結果運用等環節入手進一步細化、規范其操作流程和實施程序。每個步驟怎么開展，每個環節如何銜接，有關部門都要規定得詳細明了，用明確程序消除當事者顧慮。明確認定主體，容錯糾錯的最終裁定由紀檢監察機關會同組織部門負責。重點應抓好啟動實施、調查核實、問題認定、結果運用等關鍵環節，確保容錯糾錯機制真正變成長效機制。啟動容錯糾錯機制后，要公開容錯對象、事件及原因等信息，接受干部群眾監督，保證程序公開透明、陽光運行。

5.完善容錯糾錯的配套制度

容錯糾錯機制的落實落地需要完善相應的配套機制，形成“既鼓勵創新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗”的制度配合。一是將容錯機制與落實問責條例相結合，厘清激勵與約束的關系。容錯和問責是干部管理的“一體兩面”，容錯不是逃避責任的保護傘，必須在嚴密的問責制度下運行，該問責的必須嚴肅依法依規問責，不能以容錯糾錯代替問責追責。對干部既從嚴管理又關心愛護，是黨的干部工作的一條重要經驗。黨要管黨，首先要管好干部;從嚴治黨，關鍵要從嚴治官。打鐵必須自身硬。從嚴管理干部是對干部真正負責，好干部是選出來的，更是管出來的。同時，還要注重把對干部的嚴管和厚愛結合起來，既要嚴格執行有關制度，又要強化思想引領、行為矯正，營造寬嚴相濟的良好氛圍。二是將構建容錯機制與落實糾錯制度相結合，建立糾錯整改機制。糾錯是建立容錯糾錯機制的重要組成部分，糾錯到位，才能把損失降到最低，保證容錯效果。在建立容錯機制的同時，必須建立系統性的糾錯整改機制。對予以容錯免責的單位或個人，由組織人事部門、紀檢監察機關牽頭，相關職能部門配合，指出錯誤和問題所在，幫助分析原因，研究解決辦法，督促制定整改措施，重新履行科學論證、征求民意等程序，及時糾正改革創新過程中出現的偏差和失誤。三是將構建容錯機制與落實正向激勵機制相結合，健全申訴救濟機制。創新不能只依靠創新者的主觀能力、個人情懷，還必須構建可持續的激勵機制。嚴格按照法律法規，允許責任人和當事人申辯申訴，讓“犯錯者”有申訴渠道，尊重保護其合法權利，探索引入第三方評價，以反饋的事實和評估的結果為依據，綜合考慮是否應當容錯。正確把握干部在工作中出現的失誤、錯誤的性質和影響，穩妥推動被問責和受處分期滿的符合有關條件的干部合理使用。實行澄清保護制度，對查無實據或輕微違紀但不夠追究紀律責任的問題，可以通過談心、召開會議和通報等適當方式，及時在一定范圍內反饋情況，消除影響;嚴肅查處誣告陷害行為，對造謠中傷、干擾改革創新造成惡劣影響的，要嚴肅依紀依法追究責任，應當從重處理，維護干部聲譽，增強干部干事創業的安全感，引導干部一心一意謀發展。

6.優化考核評價體系

精心制定科學合理的考核評價體系，強化考核結果運用，樹立正確的用人導向，讓敢于擔當、奮發有為的干部脫穎而出。一是突出考核評價體系的科學性。細化評價內容、豐富評價方式、區分評價對象。在考察干部時，不以GDP論英雄，要對其進行綜合分析研判，既看顯績，又看潛績。要把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要考核內容。把年終考核與日?？己恕㈦A段考核結合起來，特別是要看干部日常表現，不能光看“期末成績”。干部考核也要切實聽取群眾意見。群眾的眼睛是雪亮的，群眾關是考核干部的一項重要環節，是保證考核公正、公平的根本手段。強化考核結果分析運用，將其作為干部選拔任用、評先獎優、問責追責的重要依據。加強考核結果反饋，引領干部自覺踐行以人民為中心的發展思想，為民辦事、造福于民。二是落實推進領導干部能上能下的若干規定。深刻把握能上能下的適用條件，加大對能力不足、動力不足、擔當不足等不適宜擔任現職干部的調整力度，使干部能上能下成為常態。落實干部能上能下的規定，難點在處理“下”的問題。在實踐中，要明確“下”的標準，疏通“下”的渠道，落實“下”的保障，讓干部下得合理、下得合法、下得服氣。同時，公正對待“下”的干部，讓其有改進提高、重獲提拔使用的機會。通過嚴格貫徹落實領導干部能上能下的規定，真正把忠誠干凈擔當的干部選出來、用起來，形成“能者上、庸者下、劣者汰”的良好用人導向。

注釋

①梁仲明：《容錯糾錯應厘清的幾對關系》，《陜西日報》2016年8月4日。

②葉中華：《容錯糾錯機制的運行機理》，《人民論壇》2017年第26期。

③黃旭東：《依法治國實踐中容錯糾錯機制的構建》，《民主與法制時報》2017年11月16日。

④顧介鑄：《泰州力促干部擔當作為 弘揚實干優良作風》，《新華日報》2018年9月2日。

⑤程步一：《完善落實有為有位能上能下的用人機制》，《黨建研究》2020年第8期。

⑥王偉健、王國偉：《江蘇宿遷宿城區印發容錯減責免責“典型案例”：明晰政策邊界 促進干部擔當》，《人民日報》2018年8月28日。

⑦趙曉勇等：《江蘇多地探索容錯糾錯機制 為敢干者“兜底線”》，《新華日報》2017年6月21日。

⑧劉暢：《容錯免責機制的邏輯與路徑》，《社會科學戰線》2019年第9期。

責任編輯：文 武

The Path Choice for Improving the Fault-tolerance and Error-correction

Mechanism of Cadres in the New Era

Xue Ruihan

Abstract：In recent years， all over the country people have been devoted to exploring and building fault-tolerance and error correction mechanism and accumulated some experience. At present， there are still some problems in the construction of fault tolerance and error correction mechanism， such as the lack of standardized identification of the reasons for the construction of fault tolerance and exemption， the inconsistency between local policy documents and relevant laws and regulations， the great differences in the policy documents of fault tolerance and error correction， the imbalance between fault tolerance and error correction， and the lack of relevant supporting systems for fault tolerance and error correction. It is a systematic project to improve the mechanism of fault tolerance and error correction for cadres. It is necessary to establish the concept of appropriate fault tolerance and scientific error correction， determine the positive and negative list of fault tolerance and error correction objects， link up the inner-party laws and regulations and national legislation of fault tolerance and error correction， formulate strict and standardized procedures of fault tolerance and error correction， establish and improve the supporting system of fault tolerance and error correction， optimize the evaluation system， and make the cadres fault tolerance and error correction mechanism is more scientific and operational.

Key words：cadre; fault tolerance and error correction mechanism; path selection

收稿日期：2020-11-18

基金項目：國家社會科學基金一般項目“新時代健全干部容錯糾錯機制”（20BDJ013）;國家社會科學基金重點項目“國家治理體系跨界協同能力建設問題研究”（20AZD006）。

作者簡介：薛瑞漢，男，中共河南省委黨校《學習論壇》編輯部主任、編審（鄭州 450046）。