秘魯制度性政治危機能否迎來破局

韓晗

2020年11月21日，秘魯群眾在首都利馬舉行抗議活動，要求臨時總統弗朗西斯科·薩加斯蒂制定一部新憲法，結束近來秘魯頻繁發生的政治動蕩。

隨著新冠疫情在全球蔓延，秘魯成為拉美地區疫情重災區之一。疫情重創國家公共衛生體系，隨之帶來經濟下滑及失業率上升，并加劇了秘魯的政局動蕩。一年內，秘魯歷經了五位外長、六任衛生部長，秘魯政局動蕩再次引發外界的關注。

一屆總統任期內四位總統上臺

秘魯的政局動蕩須從本屆總統任期說起。在本屆秘魯總統任期內（2016～2021），秘魯經歷了三次政治危機，有四位總統上臺，還曾發生一周出現三位合法總統的亂象。

秘魯的政局危機，始于2016年庫琴斯基以小黨聯合體候選人當選總統后。2016年，庫琴斯基在總統大選中意外勝出，戰勝了此前民調表現更好的前總統滕森之女、占議會多數席位的右翼人民力量黨候選人藤森慶子。庫琴斯基當選總統后，其代表的執政黨與占議會多數的反對派之間的矛盾白熱化，進而發展至府院之爭。2018年，時任總統庫琴斯基兩次遭國會彈劾，最終黯然離任，由比斯卡拉接替總統職位。比斯卡拉繼任后，提出了一系列反腐改革措施，贏得了超高的民眾支持率。其改革主張包括：禁止已經定罪的官員再度競選公職、限制議員的司法豁免權等。由于其反腐內容觸及反對派利益，比斯卡拉遭到國會抵制，局勢再度緊張。

第二次危機出現于2019年9月。比斯卡拉宣布解散國會，但國會拒絕聽從總統的命令，反而宣稱比斯卡拉辭職，并任命了新總統。后因軍隊表態支持總統，比斯卡拉得以留任。2020年9月，秘魯國會再次因一樁人事案彈劾比斯卡拉，但未能通過。此時，希望比斯卡拉留任的民意支持率高達80%。

第三次危機出現于2020年10月。秘魯聯合黨指控比斯卡拉在2014年出任地方省長期間，涉嫌收受政府工程承包商賄賂款，因此不具備繼續任職的資格。11月9日，秘魯國會對比斯卡拉是否涉嫌貪腐和抗疫不力進行投票表決。最終，在130席議席中，以105票贊成的結果，同意彈劾比斯卡拉總統，總統由議會主席梅里諾接替。

梅里諾繼任總統后不滿一周，就因爆發全國性抗議示威活動并出現死亡事件匆匆辭職。秘魯國會于11月16日舉行全體會議，議員弗朗西斯科·薩加斯蒂當選新一任國會主席，并宣誓就職總統。

部長平均在任時間不足三個月

比總統換人更為頻繁的，是秘魯的內閣成員。新冠疫情在秘魯暴發以來，國家一年內歷經五位外長、六任衛生部長，其他內閣成員更出現創紀錄的頻繁更替。

2020年3月16日，秘魯外交部成立了新冠病毒防控工作組，彼時的外長為古斯塔沃·梅薩·夸德拉。7月15日，因內閣重組，馬里奧·洛佩斯接任外長。11月12日，因秘魯總統更替，弗蘭卡·德薩繼任外長。六天后，因總統再次更換，伊麗莎白·阿斯泰特繼任外長。2021年2月15日，阿斯泰特因違規提前接種疫苗，宣布辭職。同一天，79歲的阿蘭·瓦格納宣誓就職，成為疫情暴發以來的第五位外長。

肩負抗擊疫情重任的衛生部，更是在疫情暴發以來，更換了六任部長。2020年3月，秘魯暴發新冠疫情，衛生部長伊麗莎白·伊諾斯特羅薩因抗疫不力，于3月20日被免職。繼任者維克多·薩莫拉任期僅至7月15日，因總統改組內閣而卸任。7月15日上任的馬塞蒂11月因比斯卡拉總統被彈劾短暫離職。在臨時總統梅里諾的一周任期內，阿貝爾·薩利納斯成為第四任衛生部長。11月16日，馬塞蒂重回衛生部長職位，直至2021年2月因爆出違規提前接種疫苗事件而引咎辭職。2021年2月13日，疫情暴發以來第六任衛生部長奧斯卡·烏加特上任。

此外，近一年來，秘魯還歷經了11任內政部長。新冠疫情與腐敗問題僅僅是秘魯內閣“走馬燈”式換人的催化劑，制度性危機才是這一“亂象”的癥結。

立法初衷與施行的錯位

追溯秘魯政治制度構建過程，可見政局動蕩制度性癥結所在。憲法是國家基本權利的保障，并對權力的行使進行合理制約。然而，對于憲法設計的初衷，秘魯卻未能踐行。

秘魯現行憲法于1993年頒布，憲法規定秘魯為總統制民主共和國，實行多黨制，采取三權分立，國會為一院制;總統由選舉產生，任期五年。后憲法經2000年、2005年兩次修改，確立總統不得連任。

秘魯實施的其實是以半總統制為特點的政治制度，國會為一院制。沒有受到兩院制衡的立法權，實際由議會占據多數席位的政黨主導。現實中，秘魯政體運作的矛盾集中于行政與立法權之間，近五年兩者的矛盾進一步惡化。國會一院制確立于滕森政府時期，占議會多數的執政黨實際坐擁立法、行政雙權。庫琴斯基執政以來，弱執政聯盟與強反對黨的分權格局，讓黨派分歧升級為立法與行政權之爭。總統及行政部門的立法議案、反腐改革及經濟與社會促進政策，難獲議會通過。

早在2019年7月，時任總統比斯卡拉就曾試圖消弭國家立法部門與行政部門之間的危機，提出將2021年大選提前一年，并縮短總統及議員任期一年。最終，這一改革計劃不但未獲得議會通過，反而成為2019年10月政治及社會動蕩的導火索。時任部長會議主席德爾索拉爾為修改憲法法院法官選舉程序，在議會發起信任動議，因未獲受理而辭職。比斯卡拉總統在軍隊的支持下，以重組內閣將政治斗爭歸于原點。然而，2020年11月，議會最終以涉嫌貪腐、在比斯卡拉未經司法審查程序的前提下，援引憲法有關條款，彈劾國家法定總統。

秘魯議會反對派對行政權穩定性的影響，多次受到秘魯國內學界與民眾抗議。在理論層面，三權分立制度中的司法向度，如何踐行維護總統制下國家政治穩定的制度設計目標，如何全面保護在任總統的“正當程序權”，是仍待明確的程序性問題。現實中，秘魯憲法法院等司法權力機構，對此類政治博弈仍有很多機制性可操作空間。未來，隨著秘魯大選的臨近，如何消弭政治利己性行為、維護國家利益，將成為競選的重要議題。

總統大選能否破解府院之爭

2021年，拉美和加勒比地區進入新一輪總統選舉周期，秘魯也將于2021年4月11日迎來總統選舉。此次大選能否結束秘魯的政局動蕩？

秘魯大選將選出2021～2026年任期的總統、副總統、議會議員及安第斯議會代表。總統和副總統由民眾直接投票選出。議會選舉分27個選區，選出130名議員。根據秘魯2月下旬進行的一份民調，在幾位總統候選人中，支持率第一的是人民行動黨候選人、62歲的律師及立法委員會委員揚·萊斯卡諾。支持率第二的是為了秘魯聯合黨總統候選人維羅尼卡·門多薩;民族勝利黨明星政客喬治·福賽斯和人民力量黨藤森慶子并列第三。目前，仍有31%的選民沒有作出決定。

大選為解決政治危機提供了窗口期，但卻增加了其他領域的不確定性。新一屆政府能否化解疫情帶來的秘魯公共衛生、經濟和社會領域的危機，是國家發展的關鍵。雖然國際評級機構對2021～2023年間秘魯經濟的復蘇給予了積極的預測，但秘魯經濟發展的重要基礎，還在于政治領域能否形成共識，社會的對立情緒能否消弭。2021年，秘魯不僅將迎來新的總統，還將迎來獨立200周年國慶。人們都很期待，新一屆總統任期開啟后，秘魯的政治危機能夠得到解決。不得不指出，行政與立法之間關系的機制性創新以及司法向度的機構性發展，是消弭秘魯議會與政府對立的關鍵所在。

（作者為中國社科院拉丁美洲研究所助理研究員）