鄉村振興視域下全面推進村兩委“一肩挑”的障礙與路徑

摘 要：在鄉村治理體系中，村黨支部書記與村主任隸屬關系如何？誰是一把手問題？在實踐中，有些村開始嘗試用村兩委“一肩挑”來解決這一問題，經過20多年的探索，“一肩挑”模式在理論和政策中都得到了支持。福建省云霄縣在推行這一模式方面取得諸多成果，但在全面推進村兩委“一肩挑”過程中還存在一些問題：個別村不愿意推行“一肩挑”制度、少數村選舉產生的“一肩挑”負責人難以勝任村“兩委”工作，影響了全面推進村兩委“一肩挑”的進程。分析其原因是：村民、村黨組織和村主任候選人、鄉鎮干部對新構建的村兩委“一肩挑”機制，缺乏實踐及理論指導。全面推進村兩委“一肩挑”的優化路徑：加強宣傳和理論指導，確保民主選舉真實合法有效;精兵簡政，加強后備隊伍建設;;建立健全有效監督機制，解決一把手的監督問題。

關鍵詞：鄉村振興 村兩委“一肩挑” 基層民主選舉

中圖分類號：F303

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）10-065-03

黨的十九大報告提出了實施鄉村振興戰略，鄉村振興戰略的實施離不開村兩委組織的振興，村兩委組織力的提升是落實各項工作的基礎和重要保障。1980年廣西宜州果作村村委會的誕生，開啟了村民自治的序幕，經過30年的實踐，村民自治依據2010年全國人大常委會修訂完善的《中華人民共和國村民委員會組織法》進入法律化、制度化的運行軌道，各村基本上都成立村民委員會，村委會主任是村民選舉出來，代表村民意愿行使村務，村黨支部書記是黨員選舉產生，上級黨委會任命，對所在村行使領導權，由此，產生鄉村領導權的歸屬問題，支委會、村委會“兩張皮”以及由此引發的推諉扯皮的尷尬局面在不少行政村屢見不鮮。如何解決支委會、村委會領導權的問題，在具體實踐中，有些村村黨支部書記與村委會主任是同一個人兼任，自然而然解決支委會、村委會領導權的問題，這種模式就是后來說的村兩委“一肩挑”，村兩委“一肩挑”這種模式經過20多年的探索，在理論研究和政策制定中都得到了支持。2002年在中共中央辦公廳、國務院辦公廳的文件中首提村兩委“一肩挑”，2008年中共中央組織部、民政部文件也明確倡導村兩委“一肩挑”，2018年國務院制定的《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》文件明確設定了村兩委“一肩挑”目標值到2022年為50%。2019年5月國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》以及2019年9月中共中央頒布的《中國共產黨農村工作條例》都強調要求推進村兩委“一肩挑”，由此可見，全國推行村兩委“一肩挑”的模式是實施鄉村振興戰略部署，是提升村兩委組織力、落實各項工作的基礎和重要保障，是中共中央加強黨的全面領導和強化村黨組織領導地位的制度設計。

一、全面推進村兩委“一肩挑”的現實意義

（一）村兩委“一肩挑”是加強黨全面領導的必然要求

黨的十九大報告指出：東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的。重新修訂的《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確規定：“村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，村“兩委”班子成員應當交叉任職。村務監督委員會主任一般由黨員擔任，可以由非村民委員會成員的村黨組織班子成員兼任。村民委員會成員、村民代表中黨員應當占一定比例。”[1]因此，從法理上也要求基層黨組織必須充分發揮其在鄉村振興中總攬全局、協調各方利益的作用，強化其在基層的戰斗堡壘作用，在鄉村振興視域下全面推進村兩委“一肩挑”，就是為了黨對農村工作的全面領導更加堅強有力，確保各項政策、方針落地生根。

（二）村兩委“一肩挑”是實施鄉村振興戰略的必然要求

鄉村振興戰略的實施必然要求村兩委組織的振興，村兩委組織力、凝聚力強不強是落實農村各項工作的基礎和重要保障。在實踐中，村兩委組織力強、村干部能力強，鄉村振興戰略的實施干得有聲有色，有效實現村財增收、村民脫貧致富、實現富美新農村建設、發展特色產業發展、鄉村治理有效;與此相反，一些地方村兩委干部勾心斗角、長期互相拆臺、民心渙散，村級黨組織組織力不強，阻礙了鄉村振興戰略的實施。正是從正反兩方面充分調查研究的基礎上，提出推進村兩委“一肩挑”是實施鄉村振興戰略，破解村黨組織凝聚力不強、組織力渙散軟弱難題的關鍵，實踐證明，推進村支部書記和村委會主任的“一肩挑””是新農村農業發展、鄉村振興的必由之路

（三）村兩委“一肩挑”是實現鄉村治理現代化的組織保證

只有實現鄉村治理的現代化，才能真正實現國家治理現代化。改革開放以來，隨著我國的城鎮化進程進一步加快，一些農村出現青壯年人口向大城市流動，山林、田地無人管理、公共事務管理滯后，出現村莊空心化，鄉村治理現代化進程無力推進;當前，農村地區的經濟基礎相對薄弱，農耕傳統農作相對落后，農村事務處于單干狀態，無力推進鄉村治理現代化。村黨組織書記和村委會主任由同一人擔任的模式，克服兩人分別擔任存在的弊端，村兩委“一肩挑在共同推進鄉村治理現代化進程中，有效地領導農村各類組織，組織實施鄉村公共事務管理，有效地解決農民群眾的實際困難、引領廣大農民群眾共同推進鄉村治理現代化，確實把黨的領導引領與村民當家作主的意愿有機統一結合起來。

二、福建省云霄縣全面推進“一肩挑”中的做法、成效和障礙

云霄縣轄9個鄉鎮1個開發區，158個行政村、25個社區，從2018年5月到9月，圓滿完成換屆選舉，共選出村（社區）“兩委”干部1376名，其中村兩委“一肩挑”占比36.9%。

（一）加強領導，嚴把政治關

1.領導掛鉤負責。縣委主要領導主持召開常委專題會議，與各鄉鎮黨（工）委書記個別談話，簽訂換屆選舉工作責任書。縣委書記帶頭掛鉤云陵鎮，28名縣處級領導和24個成員單位負責人分組掛鉤10個鄉鎮、重難點村;縣紀委監委，縣委組織部，縣公安局、民政局4個單位的領導班子成員專項掛鉤鄉鎮。抽調縣委組織部、民政局、熟悉村級組織換屆工作的領導干部36人組成10個督導組包鄉負責，掛點包村、一線指導。

2.政治標準優先。堅持政治素質優、發展本領高、治理能力強、作風品行正的政治標準，擴大選人視野，注重從現任村干部、外出務工經商返鄉人員、回鄉大中專畢業生、復員退伍軍人、大學生村官中物色優秀人才，建設一支懂農村、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。對全縣各村（社區）“兩委”班子現狀進行調查摸底，全縣183個村（社區）1385名村干部摸排不宜繼續提名的110名，其中因年身體年齡原因47名、違法違紀47名、組織處理3名、工作表現不佳13名。

3.資格審查把控。嚴格遵守“六不能十不宜”，縣委組織部牽頭對村（社區）主干候選人統一征求意見，由縣紀委監委（巡察辦）、綜治辦、公安局、檢察院、法院、整頓辦等13個部門聯評聯審，要求審查部門對是否同意作為候選人提出明確意見。183個村（社區）共取消不符合村干部條件的候選人資格106人，確保村兩委候選人的純潔性。

（二）加強引導，嚴把宣教關

1.全面培訓。分級分批開展業務培訓。2018年5月11日，云霄縣召開全縣村級組織換屆選舉動員會暨業務培訓會，縣委主要領導動員講話并與鄉鎮黨委書記簽訂責任書，組織部和民政局業務骨干通過以會代訓的方式，培訓換屆選舉領導小組成員，縣委督導組，鄉鎮科級領導干部、組織人事干部、民政辦負責人共236人。10個鄉鎮、開發區先后召開村級組織換屆工作動員會和培訓會，縣民政局逐一進行培訓，通過以會代訓培訓鎮村業務骨干1300多人次。

2.全面宣傳。嚴肅村級組織換屆選舉紀律，采取“線上線下”多管齊下，以新云霄、云霄新聞中心等網絡平臺，通過喊廣播、拉橫幅、公開欄等多種載體，全方位宣傳村級換屆法律法規、“六不能、十不宜”任職條件等，做到明確政策“底線”、紀律“紅線”，確保推薦、選舉等各環節依法依規，平穩推薦。各鄉鎮成立工作組，各村（社區）都配有1名宣講員，進村入戶宣傳，確保所有參與村級組織換屆的工作人員、村兩委候選人、黨員和村民代表都能熟悉相關法律法規和政策要求。

3.全面承諾。堅持工作在前、宣傳在前、競爭在前，各村（社區）召開黨員大會暨村民代表會議，扎實開展集體談心談話和協商通過“兩定三諾”工作，關鍵節點“全程簽字”確認，把不穩定因素化解在前，各鄉鎮（開發區）共簽訂紀律承諾、競職承諾和辭職承諾2553份。對照“六不能、十不宜”，開展黨員登記，確定有表決權、選舉權和被選舉權黨員10531名，參選率86.1%。建立黨政干部干擾換屆選舉登記備案制度，嚴肅查處出面說情打招呼、施加壓力當后臺等干擾選舉行為，匡正鄉鎮黨委選人用人環境。

（三）加強疏導，嚴把選情關

1.畫出路線圖。堅持謀定而動，做好調查摸底、重難點村和軟弱渙散黨組織整頓轉化、離任審計、考核評議等前期工作基礎，6月底前完成村級黨組織委員的選舉，8月底前完成村民委員會選舉，9月初全部完成村黨組織書記、副書記選舉。注重抓早抓緊，擇優選人，通過47輪協商，分24批研究書記提名方案，從經濟能人、退伍軍人和返鄉大學生等優秀人才推選村“兩委”成員262名。

2.緊盯重難點村。堅持因地制宜、“一村一策、一人一法”，完成48個換屆重難點村集中整頓轉化，28名縣處級掛鉤領導、縣委10個督導組下沉選舉一線，片區民警、鄉鎮駐村干部壓到一線，確保選舉工作有序平穩有序。

3.嚴格規范程序。嚴格按照有關法律法規和換屆文件要求，把握時間節點，嚴格依法依程序辦事，做到一個步驟不少、一個環節不漏、一個程序不減。時刻繃緊紀律這根弦，嚴格落實換屆紀律要求，為換屆選舉營造良好政治生態。結合掃黑除惡專項斗爭，緊盯房頭、地頭、拳頭、錢頭、老頭“五頭”問題，全力加強對拉票、賄選、干擾破壞選舉等違法違紀行為的防范、打擊，做到發現一起查處一起，出現一起打擊一起。

（四）加強教育，嚴促履職關

1.抓好村主干培訓。為提升村主干的履職能力，2018年9月10日開始，組織開展村主干任職培訓，分兩階段進行，第一階段進行集中統一培訓，由縣委書記、紀委書記、組織部長和分管農林水副縣長等領導進行集中授課，縣委王書記就“如何當好村主干”講了一堂生動的黨課;第二階段培訓從9月13日開始，分4期，每期2天，對村主干進行集中輪訓。培訓班邀請黨校、發改局、政法委、農業局、環保局、民政局等單位領導為村（社區）主干授課并匯編了授課材料，又安排向東渠、看守所等現場教學，做到勵志和警示同步。

2.做到“兩不誤”。結合當前鄉村振興、脫貧攻堅、征地拆遷等工作，樹立抓換屆就是抓發展的觀念，統籌推進換屆選舉和農業農村工作，指導新一屆農村“兩委”班子制定任期目標，圍繞為民辦實事、落實中心任務和推動“一區一湖兩園三線”“三抓三比、十項競賽”等內容開展履職踐諾，確定發展任務，提出具體措施，并向黨員群眾公開承諾，把精力和干勁集中到農村的各項工作上來，讓換屆工作成為實現農民收入翻番的“戰略支點”，最終奪取換屆工作與科學發展“雙豐收”。

3.全面提升組織力。換屆后，要求村級基層黨組織嚴格落實“三會一課”、組織生活會和民主評議黨員等基本制度。大力開展“村財增收三年規劃”、“村部建設提升工程”，推行基層黨組織“達標創星”管理，打造“身邊黨建”工作機制，進一步增強基層黨組織的凝聚力、吸引力。

（五）推行村兩委“一肩挑”運行過程中的現實障礙

村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”模式，經過20多年的實踐探索，從偶然性到必然性，從理論指導又回到實踐，從局部向全國大面積推廣，目前已取得明顯實績，云霄縣的村級換屆工作平穩有序，整體較順利，但在推行村兩委“一肩挑”運行過程當中，還存在一些現實問題。

1.個別村選舉程序不夠規范，投票流于形式，有些村未能準確反映村民意愿，不愿意推行“一肩挑”制度，其目的是想將“村兩委”家族化、傳承化，出現選出的“村兩委”不能準確代表絕大部分村民的民意，延續村黨支部、村主任由兩人分別擔任，障礙村兩委“一肩挑”模式的順利實施。

2.少數村未能真正選拔出優秀人才。邊遠山區的村莊由于經濟基礎薄弱，青壯年、優秀人才大多外出打工，村民主要構成是留守兒童、老人和婦女。因此，一些村選出的黨組織書記、村主任能力不強、年齡偏大，難以選拔出所需優秀人才。

3.少數村的“一肩挑”負責人難以勝任村“兩委”工作。“一肩挑”舉措的實施，要求“一肩挑”負責人一人多能，全面負責、協調、安排落實黨務、村務。在實踐中，一些人口數量、村級事務、矛盾糾紛較多的村莊推行村兩委“一肩挑”，由于“一肩挑”負責人的能力、精力、閱歷有限，在推進實施鄉村治理戰略方面，力不從心，在實現鄉村治理現代化推進方面，毫無起色，在群眾中失去威信，難以勝任“一肩挑”重擔。

三、全面推進村兩委“一肩挑”的優化路徑

村兩委“一肩挑”有效地解決了鄉村領導權的問題，統一了黨的領導和村民自治，避免了黨脫離人民群眾的危險。全面實現“一肩挑”后，針對推行村黨組織書記和村委會主任“一肩挑”過程中存在的干部工作任務重、壓力大，對干部的監督措施少、問責難等現實問題。從云霄縣的村級換屆推行村兩委“一肩挑”運行過程當中，提出優化路徑。

（一）堅持基層民主推選，確保選舉真實合法有效

全面推行村黨組織書記、村民委員會主任兼任制，是重新修訂的《中國共產黨農村基層組織工作條例》的要求，即：村兩委“一肩挑”，全村黨員選出村黨組織書記，村民海選出村民委員會主任，確保兩條線選出同一個人。在換屆選舉之前，首先需要認真做好換屆宣傳動員工作，民主推薦候選人，真正體現選舉過程的民主集中性原則，確保每個黨員、村民的民主選舉的權利，確保每個黨員、村民的投票能順利選出真實代表黨員、村民意愿“一肩挑”人選;其次，需要加強引導做好候選人思想工作，召開黨組織大會，把具備“一肩挑”條件的人選，選為村黨組織書記和委員，幫助他們分析優劣勢，動員組織他們參與競選村委會主任和委員，確保村黨組織書記競選村主任成功，確保選舉真實合法有效;然后，對離任村兩委要通過黨組織談心、談話做好細致的思想工作，讓離任村兩委放下包袱，繼續為黨組織和村民做貢獻

（二）拓寬人選渠道，加強后備隊伍建設

首先，政治標準優先，建立多層次的村干部評價體系，嚴格人選資格審查把控，嚴格遵守“六不能十不宜”，同時更要深入到群眾中了解人選的政治素質、能力素質、道德品行、群眾口碑等方面的社會影響;拓寬人選渠道，注重從現任村干部、外出務工經商返鄉人員、復員退伍軍人、回鄉大中專畢業生、大學生村官中物色優秀人才，加強后備隊伍建設，精兵簡政，提升村“兩委”成員之間交叉任職的比例。

其次，要重點幫扶、實施整頓轉化軟弱渙散村黨組織。對問題較嚴重的村，可以采用下派第一書記方法治理整頓，實行重點幫扶，在解決好突出矛盾和問題的同時，加強后備隊伍建設，加強宣傳力度，精兵簡政，真正讓黨員、村民感受到村兩委“一肩挑”和“交叉任職”的優勢，使他們從內心認同、支持從兩委“一肩挑”和“交叉任職”，注重培養后備人才，條件成熟再組織換屆選舉，真正把能夠有效實現黨員意愿和群眾意愿的村兩委“一肩挑”和“交叉任職”人選選出來;對于相鄰的小村莊，鼓勵村黨組織書記跨村、并村任職。

（三）健全監管機制，提升整體性治理效能

村兩委“一肩挑”必須防止其個人權力過于集中，個人說了算，村民監督不到，村兩委不敢監督，上級黨委又不能及時監督，缺乏對“一肩挑”村干部有效監督機制，單單靠其自身黨性修養，很難形成長效機制。因此，必須建立健全有效監督機制，解決一把手的監督問題。首先是要加強思想政治工作，發動群眾把村民中有威信、能依法辦事的黨員，有業務能力的黨員選為村務監督委員會成員。其次是要制定規章制度，規范村務監督委員會運行機制。以《中華人民共和國村民委員會組織法》為依據，重點監督村務決策事項是否經過“四議兩公開”充分發揚民主，是否符合民意，村集體資產是否得到有效增值，村兩委干部履職任職是否廉潔自律，村務是否公開，使“一肩挑”負責人的權力同時受到黨內和村民代表大會兩條線的監督，建立完善有效的監管機制，保障“一肩挑”模式長效運行，最終實現農村整體性治理效能的有效提升。

參考文獻：

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（作者單位：中共云霄縣委講師團 福建云霄 363300）

[作者簡介：吳景川（1979—），男，福建省云霄縣人，中共云霄縣委講師團教師，本科，研究方向：黨的建設。]

（責編：芝榮）