行政事業單位全面預算績效管理探析

摘 要：近年來，預算績效管理改革取得了一定的成效，行政事業單位在全過程績效管理方面邁出了實質性步伐。但是，實施全面預算績效管理也面臨著許多困難和挑戰，績效管理的關鍵環節仍有待加強，文章重點從行政事業單位實施全面預算績效管理產生的問題分析入手，給出對策措施和建議思考。

關鍵詞：行政事業單位 全面預算績效管理 問題 對策

中圖分類號：F230 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）10-084-03

一、全面預算績效管理的背景

（一）全面預算績效管理的相關概念

預算管理是行政事業單位財務管理體系的重要組成部分，主要包含了預算編制、執行、監控、評價等環節。全面預算績效管理，是在預算管理各主要環節中，運用績效管理手段，使用一系列指標評估財政支出的有效性，建立完整的財政支出績效評價體系。將績效管理與預算管理相結合，可以實現預算管理成效的可視化，落實預算管理全流程管控，進一步提高財政的科學化、精細化管理水平。

（二）我國全面預算績效管理的發展

20世紀90年代以來，我國政府就預算績效管理的實施進行了許多探索和嘗試。2003年，黨的十六屆三中全會提出建立預算績效評價體系，財政部啟動了預算績效評價的試點工作;2008年，黨的十七屆二中全會提出推行政府績效管理和行政問責制度;2011年，財政部出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》，提出將績效管理理念融入預算管理工作中，并在重點城市進一步推進相關試點工作;2013年，黨的十八屆三中全會研究了全面深化改革的若干重大問題，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要實施全面規范、公開透明的預算制度，完善績效考核機制;2017年，黨的十九大報告提出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理;2018年，中共中央、國務院印發了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，針對當前預算績效管理中面臨的主要問題，提出全面實施預算績效管理作為深化預算管理制度改革的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。

二、全面預算績效管理的重要意義

（一）推進國家治理體系和治理能力現代化

財政預算是政府公共受托責任的體現，是政府調控國家經濟和社會發展的重要手段，反映了國家財政政策的方向。政府機關及事業單位績效評價是建設服務型政府的必然要求，全面預算績效管理在預算管理中融入了績效考核的理念，能夠有效評價公共財政為市場提供公共物品和服務的質量與效率。實施全面預算績效管理，能提高財政支出管理水平，優化財政資金的科學配置，從而夯實政府機關及事業單位作為公共部門的支出責任，使其產生應有的綜合社會效益。全面預算績效管理模式注重結果導向，能衡量預算績效目標實現程度，有效評價財政資金運用效率，從而督促機關事業單位依法審慎開展財政支出管理工作，提高行政效率，賦能機關事業單位推進履職盡責，全面提升效能，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。

（二）賦能財稅體制改革，助力現代財政制度建設

2013年，中共十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，強調了財政在國家治理中的重要地位以及建立健全科學的財政體制在現代財政制度建設過程中的重要性，明確了財稅體制改革的總體方向，其中特別指出了要實施全面規范、公開透明的預算制度，審核預算的重點由平衡狀態和赤字規模轉向支出預算和政策。以往財政預算工作關注的重點是平衡狀態和赤字規模，其主要強調的是約束與控制，通過控制預算支出來控制行政機構，從而實現既定的政策效果。隨著科學技術的不斷發展，我國正走在新時代中國特色社會主義的道路上，機關事業單位需要在財政預算管理上提高主觀能動性，才能適應當今社會發展對公共部門的要求，以往以控制為導向的財政預算管理思路由于對預算執行施加的限制過多，可能不利于機關事業單位在運用行政手段上開拓創新。因此，必須將財政預算工作關注的重點轉向支出預算和政策，以績效為導向，在預算管理過程中給予機關事業單位一定的自主權，從而充分激發其在行政過程中的主動性。

從上述黨的十八屆三中全會審核預算的側重點變化可以看出，政府對財政預算的關注重點已經轉移到了財政資金使用及政策實施的效果上，從而發揮財政政策對預算支出編制的指導作用。而全面預算績效管理正是評價績效，衡量政策效果的有力武器，其推廣應用也必然成為了深化財稅體制改革、建設現代財政制度的重要組成部分。

（三）切實提高財政資源配置效率及公共服務質量

2018年9月，中共中央、國務院印發了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），作為我國財政預算績效管理的綱領性文件，《意見》統籌規劃了我國全面預算績效管理的實施方案，是我國落實現階段預算績效管理工作的行動指南?！兑庖姟分赋鲱A算管理要創新方式，注重以結果為導向、加強成本效益的體現、強化預算主體責任的約束，提高預算管理水平和政策實施效果，為經濟社會發展提供有力保障?！兑庖姟方o我國機關事業單位預算管理提出了新的要求，同時也為我國財政預算管理工作的不斷優化提升指明了方向，對我國政府機關、事業單位績效管理體系的持續發展和相關財政預算制度的執行力度的提升等方面都發揮了強有力的推動作用。

三、行政事業單位實施全面預算績效管理存在的問題

（一）全面預算績效管理意識有待加強

從目前行政事業單位全面預算績效管理的執行情況來看，還有許多事業單位忽視了績效管理的重要性，在預算管理中存在只重視支出而輕視績效管理的現象，沒有領悟全面預算績效管理精神，沒有充分貫徹全面預算績效管理相關政策。例如，杭州市某區D事業單位向財政部門申請一項科研項目的資金，對于預算指標進行了準確填報，而對項目產出情況相關績效指標填報不精確，導致后期評價管理缺乏相關依據。

此外，目前許多行政事業單位對全面預算績效管理工作認識不到位，一些員工往往認為預算管理是財務條線需要關注的工作，或者認為是領導才需要參與的工作，尚未形成全員預算績效管理的氛圍，不利于全面預算績效管理的實施。

（二）全面預算績效管理體系尚不成熟

目前，行政事業單位全面預算績效管理工作尚處于起步階段，預算編制、執行、監控、評價等環節的實施細則還需逐步完善。由于上述環節的制度框架還不到位，一些事業單位可能會出現一系列的預算管理問題：一是預算編制不切合實際，編制預算往往由財務部門全權負責，沒有其他部門的協同配合，使得預算編制與單位的長期目標出現了偏差;二是預算執行力不強，預算目標下達事業單位各個部門時，由于很多部門負責人并不直接參與預算編制，從而缺乏預算執行的監督，容導致各部門預算執行力度參差不齊;三是預算監控不到位，一些事業單位對預算執行情況的監控頻率很低，有的甚至只是在每年末收集一次各部門的預算執行情況，在預算執行期間缺乏實時監控，不能做到及時更正預算執行不到位的問題;四是預算績效評價不完善，一些事業單位曲解了全面預算績效管理的目的，過分關注績效考核得分，而忽視了指標制定的合理性，由于指標設置的問題，一些部門為了提高指標得分，會在影響業務發展的情況下還執意削減支出。

（三）全面預算績效指標科學性有待提高

行政事業單位在制定預算績效指標時，由于經驗欠缺或者由于責任心不強，未經仔細推敲，往往會導致指標的科學性較低：有的事業單位制定的績效目標指標不可量化，給后續的績效評價帶來了困難;有的事業單位制定的績效目標指標不明確，描述較為籠統，容易給執行部門帶來困惑，不利于績效目標的實現;有的事業單位制定的績效目標指標在細化下一級指標時，下級指標的考核范圍不全面，例如上級指標衡量的是項目產出，而下級指標僅考察產出質量，未涉及產出數量，未能完全反映上級指標的考察目的。

（四）全面預算績效評價在廣度和深度上仍有欠缺

目前，部分行政事業單位績效評價還停留在對單個項目的解剖，缺乏全局思維，更側重于對逐個項目實施的合規性進行評價，對于有效性的分析思考不夠，站位不高，評價結果還不能和財政管理的制度優化相銜接，不能完全和事業單位的發展目標相匹配，評價結果的作用的有效性難以體現。各級事業單位還沒有從思想上認識到績效評價運用結果落實的重要性、緊迫性及其重大意義，往往為評而評，落實評價結果的態度不夠積極，考評成果尚不足以全面反映一個單位、一個系統全面預算績效管理的情況。

四、行政事業單位完善全面預算績效管理的思路與對策

（一）強化全面預算績效管理意識

要切實提高政治站位，提高全面預算績效管理的主動性。嚴格落實“過緊日子”要求，加快建立現代財政制度，將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預算編制、執行的全過程，全面實施績效管理。高度重視預算執行的均衡性和合規性，加強統籌優化，注重績效管理，切實做到花錢必問效、無效必問責。《中華人民共和國預算法》也對預算績效管理作出了具體規定。而《意見》中更是明確了我國今后一段時期實施全面預算績效管理的目標和方向。

提高財政資金的運用效率，增加產出效益是實施全面預算績效管理的主要目的，各行政事業單位領導班子必須首先對實施全面預算績效管理的意義有充分的認識，并將有關精神有效傳達至各級機構。行政事業單位財務部門精通預算工作，但不熟悉單位具體業務，業務部門具體經辦相關項目，但對預算管理工作比較陌生，這就需要事業單位成立全面預算績效管理工作領導小組，各部門、各條線要各司其職，通力配合，齊心協力共同做好全面預算績效管理工作，形成全員預算績效管理的意識。

針對當前行政事業單位對預算績效管理認識程度較低的問題，事業單位應考慮單位業務的實際情況，有針對性地對全體人員進行相關培訓，從而提高全單位的全面預算績效管理意識，讓預算績效管理更有效地助力事業單位的業務發展，切實為人民服務。

（二）加強全面預算績效管理體系建設

行政事業單位針對目前全面預算績效管理體系不成熟的問題，要積極推動全面預算績效管理實施細則的完善，在預算編制、執行、監控、評價等環節上，與績效考核思維有機整合，通過不斷實踐，積極總結經驗，不斷優化、細化相關實施細則，做好全流程監控管理工作，必要時可以引入有預算績效管理經驗的第三方進行指導。

要加強預算績效考核的全面性，要包括行政事業單位落實財政政策、預算編制、預算執行、政府采購、結轉結余、資產管理，以及審計、巡視、績效評價發現的問題等情況。

行政事業單位要主動地將預算績效評價結果與資金安排正相關的編報原則作為單位預算編制要求，將預算績效與部門預算掛鉤，把當年部門預算執行情況及績效評價結果作為確定其下年度預算規模的重要參考。將政策和項目績效與政策調整和預算安排掛鉤，有計劃地減少不必要的項目，將財政資金用在刀刃上。對于一些重點關注的項目，要及時跟蹤進度，關注執行效果。對由于績效過低等原因不應安排的項目，堅決予以取消;對績效有待提高的項目，督促及時改進;對績效水平佳的項目，要給予一定的財政資金政策傾斜。

（三）提高全面預算績效指標的科學性

針對當前行政事業單位全面預算績效指標設置存在的問題，各事業單位可以通過以下方式，提高績效指標的科學性：針對績效目標指標不可量化的問題，各事業單位要深入研究各指標與績效目標之間的聯系，對于不能量化的定性指標，可以引入“啞變量”的概念，給不同定性結果賦值，來方便績效考核;針對績效目標指標不明確的問題，各事業單位可以通過事前績效評估測算等方式，逐漸明晰各指標的作用機理，選擇最有代表性、最合理的指標進行績效評價;針對下級指標考核范圍不全面的問題，各事業單位要全面分析上級指標所要考察的關鍵點，羅列出要點后查漏補缺，同時要注意下級指標的個數，同類的指標要做到在全面考察的同時盡量精簡，確保下級指標全面、合理。

（四）提升全面預算績效評價的廣度和深度

提升全面預算績效評價的廣度和深度，建立全局性思維，行政事業單位首先應當對預算管理進行全面監控，將以往的注重事后問責轉向以事中監控為主，建立動態監控體系。雖然事后問責的確可以起到一定的警示作用，但所造成的資金低效、無效已成為既成事實。只有將監控重點轉向事中糾偏，才能及時糾正錯誤，使每一分財政資金發揮其最大的價值。事業單位要采取行之有效的項目跟蹤形式，及時對項目執行進行糾偏，在項目執行過程中進行實時監控，當發現預算執行與績效目標有差異時，及時糾偏，以免造成財政資金的浪費。

在全流程監控時，各事業單位還要注意對績效目標指標的完成進度以及成效同時進行監控，如果僅對完成進度特別關注而忽視了成效，發現實施效果有問題時往往已經過了最佳的糾偏時機，此時要調整預算執行方案不但要耗費額外的人力物力，還會影響項目整體進度，同時也會降低財政資金使用的有效性。事業單位通過對預算資金的成效開有效性監督評估，既豐富了預算資金的監管內容，也搭建起了對預算資金運行監管的完整網絡，有利于提升全面預算績效評價的廣度和深度。

五、結語

實施全面預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化道路上的一項有力舉措，實踐證明，全面預算績效管理對于解決傳統預算管理中存在的問題產生了顯著的效果。行政事業單位預算績效管理工作是我國財政管理工作中的一項重要內容，通過建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，健全管理制度等途徑，可以切實提升預算績效管理的質效，以期為行政事業單位提高預算管理水平提供對策參考。

參考文獻：

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[3] 郁芳.事業單位預算績效管理問題研究[J].財經界，2017（5）：64-65.

（作者單位：中國財稅博物館 浙江杭州 310000）

[作者簡介：孫初敏，中國財稅博物館會計師。]

（責編：賈偉）