西安城市治理能力與公共服務質量關系的實證研究

惠雪倩 劉云忠

摘 要：文章以西安市為研究對象，通過實證分析西安城市治理能力與公共服務質量之間的關系，對城市治理能力的五個指標和公共服務質量的八個維度分別進行相關性分析，得出以下結論：第一，城市治理能力與公共服務質量之間存在極強的正相關關系;第二，公共服務質量通過影響教育、公共交通、環境保護等七個方面進而影響城市治理能力;第三，公共服務質量越高的城市，其社會保障能力、政府調控能力以及居民對社會管理的參與度也越高。

關鍵詞：城市治理能力 公共服務質量 指標體系

中圖分類號：F290 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）10-135-03

一、前言

習近平總書記曾說過，要樹立全周期管理意識，加快推動城市治理體系和治理能力現代化。黨的十九大報告中也提出了對治理體系與能力的新要求，城市治理能力作為國家治理中的重要組成部分，有著不可或缺的作用。公共服務質量是指公共部門提供的公共服務滿足國家、政府、公民等要求的程度，提高公共服務質量應與經濟社會發展水平相適應，為人民提供滿意的公共服務是現代政府治理的核心理念。黨的十九大為我國城市公共服務質量提出了新的發展要求，隨著城市公共服務逐漸出現，政府也越來越關注其質量水平。

那么，城市治理能力與公共服務質量兩者之間的關系如何呢？王禮鵬（2017）通過應用地方治理能力評價體系，對15個副省級城市的治理能力進行評分并排名，找出各城市存在的具體問題，進一步提出今后提升治理能力的對策建議。陸軍，丁凡琳（2019）以社區為單位，多主體視角下構建了社區治理能力的評價體系。陳瑩，李士紅（2019）構建了關于公共服務質量的監測模型，通過運用現代化監測方式，推動有關部門實施更有針對性的政策，改善公共服務供給結構的質量。譚翀（2017）認為通過供給側改革以提升公共服務質量，能有效地促進城市治理能力的提升。楊洋（2007），政府治理中的失當行為使得公眾對城市治理能力存在質疑，從而導致公眾對服務質量不滿。陳永國（2015）等人認為，城市治理能力與公共服務質量正相關，并且公共服務質量通過影響群體性事件進而影響城市治理能力。但是他們的研究均是采取問卷形式來了解某一地區居民的想法，具有一定的主觀性，并用這些地區性數據表示全國，不具有代表性。為了解決這些問題，筆者以西安為研究對象，將城市公共服務質量分為8個維度作為解釋變量，運用客觀數據著重探討城市治理能力與公共服務質量兩者之間的關系。

二、數據搜集與指標構建

（一）數據來源

查找《西安統計年鑒2004—2018》、西安統計局官網、西安市統計年報以及各種公開統計數據。對于主觀考察指標，即城市治理能力的數據指標，無法從直觀數據得到，本文選取具有代表性的數據，通過定量分析，將主觀問題客觀化。對于客觀量化指標，將其細分為一級、二級、三級指標，直接從統計年鑒或西安統計局官網查詢獲取，采用原始數據進行一系列處理作為指標進行建模。

（二）城市治理能力的指標體系

1.指標選取。構建城市治理能力指標體系過程中，借鑒古典經濟學和現代財政學的理論基礎，以西安市目前所處的經濟社會地位為前提，搭建了以保障、調控、財政、參與這四個方面所構成的指標體系，具體說明如下：

社會的保障能力高低與否是建立在有勞動能力的人逐步實現就業的基礎上的，社保基金來源主要是用人單位和職工個人的繳納，社保的覆蓋面積越廣，社會的就業率就越高，許多國家把社保與就業、失業掛鉤，以便于促進就業的更加充分。正因如此，本文結合西安市經濟水平的實際情況，選擇2004—2018年15年間西安市城鎮登記失業率即失業人口比例來反映其保障能力。

宏觀調控是政府部門參與治理的重要工具之一，在省、市、縣等地方層面，政府主要還是通過財政政策來干預社會經濟的運行。因此，本文選擇西安市2004—2018年的財政收入情況來衡量西安市的調控能力。

一般情況下習慣以財政收入增長能力和財政收支平衡能力這兩個指標說明政府部門財政能力的高低，為了更為具體的體現，本文進一步選用西安市公共財政預算收入年度增長率和公共財政預算收支年度平衡率來代表上述兩個指標，此二者的計算公式分別如下：

公共財政預算收入年度增長率=（本年公共財政預算收入-上年公共財政預算收入）/上年公共財政預算收入*100%

公共財政預算收支年度平衡率=|本年公共財政預算收入-本年公共財政預算支出|/本年公共財政預算收入*100%

群眾對于公共事務的參與與管理越來越受到社會的重視，群眾參與社會治理的重要性也逐漸在學術界以及社會各界得到了應有的重視，為了客觀地表現城市中群眾對城市治理的參與度與參與能力，本文選擇西安市公共部門（公共管理和社會組織）從業人數在年末單位從業人數中的占比來反映其群眾參與能力。

2.數據處理。為了消除數據間的差異，增強最后數據模型的科學性和可行性，在對指標數據的處理過程中，首先對數據進行標準化和無量綱化處理，該函數的具體形式為：，其中μ為每列數據的平均值，δ為每列數據的標準差，再用所得數據進行因子分析，對各指標求其權重，最后進行歸一化處理，得到各指標的權重指數，如圖1所示：

通過所得權重系數，代入標準化后的數據中進行計算。

（三）公共服務質量的指標體系

以公共服務質量作為一級指標，將城市公共服務質量分為8個維度作為二級指標。一類是包含教育、公共基礎設施、文化體育休閑三者的關于社會經濟與人全面發展的服務質量;另一類是有關人身安全以及財產安全的服務質量，包括醫療衛生、社會保障以及公共安全服務質量;三是有關生存的服務質量，包括環境保護服務質量和公共交通服務質量，其主要目標是滿足人民群眾的生存需要，保障公民的身心健康。此八個二級指標下細分為若干個三級指標，具體如下：

教育服務質量下包括幼兒園、小學、中學、中等專業學校、高等學校等的在校學生數、學校數以及教職工人數（萬人）;醫療衛生包括西安市所有醫療衛生機構數和醫院數;社會保障服務質量包含五險（養老、醫療、工傷、失業、生育）的參保總人數;用刑事案件破案率與治安查處率來表示公共安全服務質量;公共基礎設施包括：人均城市道路面積（平方米）、全年供水總量（萬立方米）、全年供氣總量（萬立方米）（天然氣）、全年供熱總量（萬吉焦）（蒸氣、熱水）;文化體育休閑有三個方面，主要選取公共圖書館、藝術館、文化館和博物館的館站個數來表示文化這一方面，用社會體育指導員數代表體育，廣播、電視人口覆蓋率則表示休閑這一方面;綠化、水環境、大氣環境最能體現一個城市的環境質量，故本文選取年末綠化覆蓋面積（公頃）、工業廢水排放量（萬噸）、工業廢氣排放量（億立方米）和工業固體廢物產生量（萬噸）來觀察西安市環境保護服務質量;公共交通服務質量則選擇鐵路、公路、民航客運量（萬人次）以及公路里程（公里）、永久式橋梁長度（米）和民航通航里程（重復航線）（公里）來表示。

通過查閱大量文獻，結合數據的可得性，故公共服務質量的數據指標可以直接用上述27組客觀數據表示。

三、結果與討論

首先，為了直觀了解城市治理能力和公共服務質量隨著年份的增長所產生的變化趨勢，繪制折線圖。

其次，為了考察城市治理能力和公共服務質量總體之間的關系，本文進行偏相關分析，觀察公共服務質量對城市治理能力的具體影響。

由表1可知，在0.01的顯著性水平下，城市治理能力與公共服務質量的相關性是極高的，相關系數高達0.915（p=0.000），即城市治理能力與公共服務質量正相關，公共服務質量越高，城市治理能力越強。

再次，為了考察公共服務質量各維度與城市治理能力之間的關系，對公共服務質量8個維度分別與城市治理能力進行雙變量分析。總結如下：

結果表示，教育、醫療衛生等七個維度均與城市治理能力在0.05水平（雙側）上顯著正相關。其中公共基礎設施、環境保護、公共交通服務質量這三個維度與城市治理能力的相關性較教育、醫療衛生、社會保障、文化體育休閑服務質量這四個維度的相關性高一些，而公共安全服務質量的顯著性則不太明顯，由此可見，教育、醫療衛生、社會保障、公共基礎設施、文化體育休閑、環境保護和公共交通這七個維度的服務質量越高，其城市治理能力就越強。

然后，考察公共服務質量與城市治理能力各維度之間的關系，也做相應的雙變量相關分析，如表3所示。

在城市治理各維度中，財政收入、公共財政預算收支年度平衡率、失業人口比例和公共部門從業人數均與公共服務質量呈正相關關系，高校畢業人數的增多、互聯網、自動化的普及對人力的解放等緣故，導致失業人口一年更比一年高。且公共財政預算收支年度平衡率與公共服務質量之間的相關關系較其他維度較低，這說明公共服務質量越高的城市，其社會保障能力、政府調控能力以及居民對社會管理的參與度也就越高。由于政府城市治理過程中需要投入大量資金，故而投入資金越多，財政收入增長率也就越低。

最后，為考察公共服務質量對城市治理能力的具體影響，對公共服務質量各維度與城市治理能力各維度之間進行雙變量相關分析。

由表4可知，公共安全服務質量分別與城市治理能力五個維度之間的相關性不高，公共財政預算收入年度增長率分別與公共服務質量的8個維度呈現不強烈的負相關，其余均呈現出較強的正相關關系。

四、結論

根據以上分析，可得出以下結論：

第一，城市治理能力與公共服務質量二者之間存在極強的正相關，公共服務質量與城市治理能力作為政府行政行為的兩個方面，具有內在一致性，公共服務質量越高，城市治理能力越強。

第二，政府要提高城市治理能力，則要特別注意提高教育、醫療衛生、環境以及交通方面的服務質量，公共服務質量越高的城市，其財政收入、公共財政預算收支年度平衡率、公共部門從業人數也就越高。

第三，城市治理能力的提升，城市治理趨于現代化的關鍵在于政府提供公共服務的質量以及現代化程度。政府要結合社會公眾需求的變化，善于運用各方力量（如財政力量、法制力量、市場力量等），充分實現各項治理的合理規范化，滿足社會公眾的各項需求。一方面，創新公共服務產品，提高公共服務質量;另一方面，完善城市治理方法，運用科學的思維和專業的手段強化政府城市治理能力，促進治理體系和治理能力現代化。

參考文獻：

[1] 王禮鵬.對15個副省級城市治理能力的測評及排名[J].國家治理，2017（28）：20-37.

[2] 陸軍，丁凡琳.多元主體的城市社區治理能力評價——方法、框架與指標體系[J].中共中央黨校（國家行政學院）學報，2019，23（03）：89-97.

[3] 陳瑩，李士紅.關于構建公共服務質量監測模型的研究[J].中國質量萬里行，2019（04）：64-67.

[4] 譚翀.強化公共服務質量提升城市治理能力[N].深圳特區報，2017-06-13（B09）.

[5] 楊洋.中國地方政府危機管理研究[D].西南財經大學，2007.

[6] 陳永國，梁喧苡，李建培.中國城市治理能力與公共服務質量關系的實證研究[J].中國第三部門研究，2015，10（02）：3-16.

（作者單位：西安財經大學統計學院 陜西西安 710100）

[作者簡介：惠雪倩，女，西安財經大學統計學院碩士研究生;劉云忠，男，西安財經大學統計學院碩士生導師。]（責編：若佳）