企業單位對于法定招標限額標準以下的工程項目采購方式選擇的探討

摘 要：2021年是“十四五”規劃的開局之年，為了全面貫徹黨的十九屆五中全會精神、《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，以及“十四五”時期民航“一二三三四”總體工作思路和發展目標，各級民航建設單位以智慧民航建設為主線，推動新型基礎設施建設，促進民航高質量發展。在工程建設過程當中，工程項目的采購環節尤為重要。文章針對企業單位對于法定招標限額標準以下的工程項目采購方式的選擇進行探討，分析了各種采購方式的優點、缺點、適用范圍和條件。

關鍵詞：企業單位 法定招標限額標準 招標采購方式 非招標采購方式

中圖分類號：F275.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）10-287-03

《必須招標的工程項目規定》（發改委第16號令）和《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》（發改法規規〔2018〕843號）規定了必須招標的工程項目的類型和限額標準：“全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目”，或“使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目”，或以下“大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目。

一是煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源基礎設施項目;二是鐵路、公路、管道、水運，以及公共航空和A1級通用機場等交通運輸基礎設施項目;三是電信樞紐、通信信息網絡等通信基礎設施項目;四是防洪、灌溉、排澇、引（供）水等水利基礎設施項目;五是城市軌道交通等城建項目”。

“其勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購達到下列標準之一的，必須招標。

一是施工單項合同估算價在400萬元人民幣以上;二是重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在200萬元人民幣以上;三是勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上。同一項目中可以合并進行的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，合同估算價合計達到前款規定標準的，必須招標”。

另根據《工程建設項目貨物招標投標辦法》（發改委等七部委第27號）第六十一條“不屬于工程建設項目，但屬于固定資產投資的貨物招標投標活動，參照本辦法執行”。也明確了企業單位通過固定資產投資進行采購的貨物，應當參照執行。

需要注意的是，本文所探討的內容僅適用于企業單位的“非政府采購”的采購行為。對于“各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購”的，適用于《中華人民共和國政府采購法》及《政府采購非招標采購方式管理辦法》，不在本文討論范圍內。

企業單位在進行工程項目或固定資產采購的實際工作當中，通常會碰到一些情況，那就是采購標的沒有達到法定限額標準，但又需要遵循公平公正和經濟效益原則進行采購。采用何種采購方式更加合理合法、更加高質高效，便成了一個見仁見智的問題。

對于未達到法定限額標準的采購項目，企業單位通常會選擇以下幾種方式進行采購：仍然采用招標方式;采用競爭性非招標方式，例如比選、競爭性談判、詢價等;采用非競爭性方式，例如直接談判、框架協議等。筆者將對上述幾種主要采購方式進行分析比較，如有錯誤或疏漏，歡迎大家批評指正。

一、招標采購

對擬采購標的仍采用招標方式進行采購，即擬采購工程、貨物及服務項目雖未達到法定招標限額標準，但仍以招標方式進行采購。

優點：招標投標相關的法律法規及規章制度最為規范和完善，整個采購流程有法可依，最大限度保證了采購程序和結果的合法性。

缺點：一是，既然采用招標采購方式，就必須遵守招標投標相關法律法規、必須履行相關審批備案及公示流程、必須滿足法規要求的時間節點，導致整個采購周期相對較長。二是，從編制招標文件，到發布招標公告、發售招標文件，到潛在供應商制作投標文件、遞交投標保證金，再到組織開標評標直至最終定標，整個流程對于采購人和潛在供應商都會產生一定的成本，該成本相對其他采購方式而言是較高的。三是，招標采購方式相對其他采購方式而言，從招標投標法律法規到招標文件要求最為嚴格。不經常從事投標文件制作的供應商，即使其擬供標的本身是滿足采購需求的，但如果因其投標文件制作方面或實質性響應方面不符合招標文件或相關法規要求而被否決，甚至可能導致整個采購流程失敗，對該項目各方參與者都將造成各種投入資源的浪費。

結論：招標采購方式適用于對采購周期要求不特別緊迫、采購標的技術性強且成熟度高、潛在供應商具有一定市場競爭度、標的金額較高的項目。

二、比選采購

比選采購類似于簡化了的招標采購。采購人通過發布比選采購信息，公開或邀請三家以上潛在的供應商就擬采購標的比選采購文件進行響應，一次性提交參選響應文件，包括響應方案和報價等內容，采購人組建評比小組依據比選采購文件制定的評比規則，對參選供應商遞交的參選響應文件進行評比，并根據評比小組的評比結果及推薦入選意見，確定入選供應商的采購方式。

優點：一是比選采購雖類似于招標采購，但可以大幅縮短采購周期，例如自發出比選公告或邀請至遞交參選響應文件之日可以根據項目復雜程度縮短至5～10天，同時也減少了招標投標所必須的審批備案公示等流程。二是比選采購文件的編制可以根據實際采購標的的性質及其復雜程度進行調整，相對于招標文件可以較為簡化。三是評比辦法較為靈活，可以參照招標方式的評標辦法，也可以根據實際情況自行制定。

缺點：一是相對于招標采購方式而言，目前尚無相關法律法規對比選采購方式進行規范，如采購過程中出現違規或爭議時，并不適用于招標投標相關法律法規，對于糾正違規和解決爭議將存在一定的困難。二是相對于談判采購方式而言，比選采購方式同招標方式一樣，屬于一次性響應、封閉評審，缺少面對面談判、二次報價等靈活性。

結論：比選采購方式適用于對采購周期要求較為緊迫、采購標的技術性強且成熟度高、潛在供應商具有一定市場競爭度、標的金額不高的項目。

三、詢價采購

詢價采購類似于更加簡化了的最低價法的邀請招標。采購人可以從符合相應資格條件的供應商名單中確定不少于三家的供應商進行詢價，并要求被詢價的供應商一次報出不得更改的價格，采購人根據符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商的采購方式。

優點：一是詢價采購程序簡單、高效，屬于競爭性采購方式中最為快捷的采購方式;二是在采購需求明確的前提下，僅以價格為成交原則，不需要考慮其他因素;三是相對于其他競爭性采購方式，其采購流程所投入的成本最低。

缺點：詢價采購通常只有一次性報價，沒有談判環節，通常也沒有詳細的評審環節（根據采購需要，也可以組織詳細評審），需要采購人提出的詢價采購需求足夠明確，否則容易被供應商鉆空子，通過減配降質來壓低報價獲取訂單。

結論：詢價采購方式適用于采購標的技術需求簡單通用，市場價格透明、競爭度高，標的金額不高、并且可以直接通過價格比較和選擇的項目。

四、競爭性談判采購

競爭性談判是指采購人組建談判小組，通過公告或者直接邀請符合資格條件的多家供應商按照要求同談判小組進行談判。談判結束后，談判小組要求所有參加談判的供應商在規定時間內進行最后報價，采購人從談判小組評選出的成交候選人中確定成交供應商的采購方式。根據采購標的的性質，可以通過編制談判文件制定詳細的談判程序和成交規則。可采用符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的成交原則，也可以采用綜合評分從高到低排序的成交原則。

優點：一是相對于招標采購，競爭性談判可以大幅縮短采購周期，同時也減少了招標投標所必須的審批備案公示等流程;二是相對于招標、比選和詢價采購的一次性響應規則，競爭性談判可以就采購需求進行面對面的交流，進一步明確采購需求。對于采購范圍或內容不完全明確的項目，談判成為采購過程中非常重要的環節;三是談判完成后，可以就談判結果要求所有參與談判的供應商進行最終報價，也是進一步明確采購需求的同時有效降低采購價格的重要手段之一。

缺點：一是目前僅有政府采購相關法律法規對競爭性談判（磋商）采購方式進行了約束，但其流程和規定并不完全適用于企業單位。競爭性談判采購方式同比選采購方式一樣，對于違規的糾正和爭議的解決存在法律適用的困難;二是對于采購需求不完全明確的某些工程、貨物和服務類項目，尤其是潛在供應商存在差異化、很難在談判過程中統一技術需求的項目，談判難度較大、周期較長，將影響采購效率。

結論：競爭性談判采購方式適用于采購需求不完全明確、需要通過談判進一步達成共識;或潛在供應商數量有限、市場競爭度不高;或不宜公開只能從部分供應商中選擇談判對象的項目。

五、直接談判采購

直接談判采購是指采購人組建談判小組，邀請一家或者有限幾家特定供應商，進行非競爭性談判，并根據談判成果，同特定供應商簽訂采購合同的采購方式。直接采購方式通常適用于因不可替代的專利或專有技術等資源條件限制，只能從一家或者有限幾家特定供應商處采購;或為了保證原有采購項目功能一致或技術配套，需要繼續從原供應商處采購;或因應急、涉密等原因不適宜進行競爭性采購的項目。

優點：一是直接邀請供應商進行談判，省去了發布公告和評審的時間，可以最短時間內完成采購流程，對于緊急采購項目而言采購效率最高;二是對于特殊條件限制或原配套供應商限制的項目，采用直接談判采購相對于采用其他采購方式而言，采購標的同采購需求匹配性最強。

缺點：一是因直接談判采購屬于非競爭性采購方式，企業在選擇此方式之前需要注意判斷是否適用，否則將違背了面向社會采購的公開公平公正原則;二是因直接談判采購不存在競爭性，故需要談判小組具有較高的技術水平和談判技巧，否則會被特定供應商所牽制，致使采購人處于被動地位。

結論：直接談判采購方式的適用情況也同時是其適用條件，在采用此采購方式之前需要謹慎判斷。

六、框架協議采購

框架協議采購是采購人通過計劃或統計，收集一定時期內的同類采購需求項目信息，并據此訂立固定期限采購合同，據此執行多次重復采購的采購方式。通常情況下，采購人收集一定時期內同類采購需求項目及其預計采購數量，可通過招標、談判等方式競爭選擇入圍供應商名單，并使用框架協議與入圍供應商約定同類采購項目的采購單價或定價方式、質量標準、協議有效期限、采購實施條件與規則等內容;在協議期限內，采購人可根據實際采購數量、供應時間等需求，按照框架協議約定采購規則，從入圍供應商中選擇成交供應商，直接進行采購。

優點：一是對于分批次采購同類標的，并且無法具體確定每批次采購時間和數量的項目，最適合使用框架協議采購。先采用競爭性采購方式確定入圍供應商，簽訂框架協議后，每批次的采購可直接同入圍供應商采購，可以大幅降低時間、管理及采購成本;二是對于集團企業規范和管理內部成員企業的采購行為具有積極作用。

缺點：一是因框架協議簽署后，通常只能從入圍供應商處采購相應標的，可能會出現協議周期內的采購需求差異化，而入圍供應商難以滿足的情況。因此框架采購協議不適用于技術需求可能出現較大變動的批次采購項目;二是在框架協議期內，未能入圍的供應商將無法參與競爭，所以框架協議采購屬于非競爭性采購方式，協議期限不宜過長，否則將妨礙市場競爭。

結論：框架協議采購適用于采購人因難以一次確定實際采購數量與時間計劃，從而需要分別重復多次組織實施采購的同類項目;或者為了滿足應急和零星等不確定和不精確需求，且需要提前準備的不確定采購項目。

綜上所述，筆者認為對于未達到法定限額標準的采購項目，不應僅通過標的金額、復雜程度等一項或幾項特定因素來判斷其一定適合某一種采購方式。企業單位的采購人員應該不斷總結工作經驗，結合本企業自身情況、從工程項目宏觀角度和具體采購標的微觀角度、以及外部市場供給情況等因素，綜合考慮選擇最適合的采購方式，并不斷規范和優化各種采購方式的實施流程，為企業降低采購和運營成本、創造更高的生產和社會效益。

參考文獻：

[1] 《必須招標的工程項目規定》，國家發展和改革委員會令第16號，自2018年6月1日起施行。

[2] 《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》，發改法規規〔2018〕843號，自2018年6月6日起施行。

[3] 《工程建設項目貨物招標投標辦法》，國家發展和改革委員會會同建設部、鐵道部、交通部、信息產業部、水利部、民航總局等聯合發布的2005年第27號令，自2005年3月1日起施行;2013年3月11日，根據國家發展和改革委員會等九部委2013年第23號令《關于廢止和修改部分招標投標規章和規范性文件的決定》做出修改，自2013年5月1日起施行。

[4] 《中華人民共和國招標投標法》，中華人民共和國主席令第21號，自2000年1月1日起施行，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議修正。

[5] 《中華人民共和國招標投標法實施條例》，中華人民共和國國務院令第613號，自2012年2月1日起施行;國務院令第676號《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》第一次修訂;國務院令第698號《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》第二次修訂;國務院令第709號《國務院關于修改部分行政法規的決定》第三次修訂。

[6] 《中華人民共和國招標投標法實施條例釋義》[M].中國計劃出版社，2012年第一版。

（作者單位：山西航空產業集團有限公司 山西太原 030031）

[作者簡介：張宏偉（1977—），男，漢族，山西忻州人，中級經濟師，在職研究生，研究方向：機場改擴建及大型基建投資項目前期策劃、組織和審批、招投標。]

（責編：趙毅）