“營改增”對地方政府土地財政依賴性的影響

□屠欣雨

（齊河縣財政局 山東 德州 251100）

“營改增”前，我國經濟飛速發展，土地財政成為地方政府財政收入的第二主要收入來源，為我國產業發展、城市基礎建設完善和城鎮化進程帶來強有力的支持，但其帶來的負面影響也難以忽視。貧富差距變大、房地產市場泡沫、實體經濟由實向虛和土地尋租等問題必將對地方政府產生不利影響[1]。

“營改增”后，地方政府失去了財政收入的第一來源，同時地方政府事權范圍不斷擴大，地方政府財政支出逐年增長。地方政府財政行為傾向廣受關注。解決地方政府財政收入緊缺的路徑介于節源或開流之間。站在地方政府理性經紀人的角度，地方政府更傾向于開流，而不愿意節源[2]。

“營改增”作為分稅制改革后的一大突破，對地方政府來說，既是改善目前財政困境的時機，也是面臨財政困境的挑戰。基于“營改增”背景及近年來地方政府土地財政持續膨脹的現狀，分析“營改增”是否會加深地方政府土地財政依賴性，對深化地方稅制改革和土地財政轉型有重要的現實意義。

1 地方政府產生土地財政依賴性的原因

“營改增”使地方政府財政收入的第一稅種由營業稅變為央地共享的增值稅，且增值稅收入由中央和地方均分，這導致地方政府財政收入大幅減少。由于稅收的固定性，地方政府很難在短期內填補“營改增”造成的財政缺口。同時，伴隨著“營改增”推行，地方政府事權有所增加。地方政府在土地市場上屬于壟斷者，使得地方政府可以更加便捷地使用土地財政這個工具來填補“營改增”后的財政收入缺口。原本導致地方政府土地財政依賴性的問題未解決，“營改增”又進一步加重了地方政府對土地財政的依賴性[3]。

現有文獻資料中，衡量地方政府土地財政依賴性的標準是土地財政依賴度，可從兩個角度進行分析。一是收入角度，土地財政收入占地方政府財政收入的比重；二是支出角度，土地財政支出占地方政府財政支出的比重。

本研究選取收入角度的土地財政依賴度衡量地方政府土地財政依賴度。首先，考慮到土地財政收入整體數據的獲取難度較高，選取狹義上的土地財政收入，即以土地出讓金作為分子計算。其次，考慮到稅收返還的影響，地方政府財政收入采用一般公共預算收入作為分母計算。由此可以得出，地方政府土地財政依賴度的變化主要取決于這二者間的變化幅度。若地方政府財政收入增加的比例大于土地財政收入變動的比例，依賴度會減小，反之則增加。

2 “營改增”前后地方政府土地財政依賴性

2.1 “營改增”前地方政府土地財政依賴性

根據2004—2015 年全國土地出讓金收入數值繪制變化趨勢圖。由于2016 年已在全國開始推廣“營改增”改革，為了分析的嚴謹性，將2016 年視為已進行“營改增”改革的年份。

由圖1 可知，2004—2012 年全國土地出讓金收入基本每年都有增長，絕大多數省市土地出讓金收入在2013 年達到峰值，而后逐漸下降并有趨于平緩發展的趨勢。由圖2 可知，2004—2012 年全國土地出讓金收入占地方政府一般預算收入的比例基本呈升高趨勢，于2013 年開始下降。

“營改增”前，即2013 年前，地方政府土地財政依賴度呈升高、降低的波動增長。2013 年后，由于“營改增”范圍擴大到8 個省（市），地方政府土地財政依賴度明顯上升，而后有所減弱。

2.2 “營改增”后地方政府土地財政依賴性

“營改增”后，因為稅收固定性，游離于預算外的土地財政成為了地方政府主要的應對策略。此處采用狹義的土地財政收入即土地出讓金收入進行描述。2019 年全國土地出讓金收入為76 000 億元，相比2018 年增長了11.4 個百分點，但增速回落13.6%。

由圖3 和圖4 可以看出，地方政府土地出讓金收入呈上升趨勢的時間點是2015 年后，且地方政府土地財政依賴度在2015—2017 年呈平穩上升趨勢。由于2018 年地方政府財政收入漲幅高于土地出讓金收入增幅，因此2017 年地方政府土地財政依賴度有所下降。

2.3 結論

“營改增”主要是通過分稅制改革造成的財政壓力和政府內需壓力導致地方政府土地財政依賴性加重。土地財政本就是1994 年分稅制改革的結果，使地方政府對土地財政產生依賴性的原因是地方政府財政收入減少、事權增加以及經濟發展需要等。如今，“營改增”出現并未改善這種局面，反而加大了地方政府事權支出與財政收入的缺口，加深了地方政府對土地財政的依賴程度。土地資源的有限性注定了土地財政無法持續發展的事實，且土地財政的實行方式必將給地方政府帶來財政風險和債務違約風險，甚至引發金融危機，伴隨著土地財政而繁榮的房地產市場必將受到沖擊。

在“營改增”及全面深化稅制改革的進程中，主要依靠其他政策約束地方政府的土地出讓行為，例如2015 年出臺的《預算法》使土地收支體系公開透明，減輕了地方政府土地財政依賴度。同時，可以通過增加地方政府財政收入來源，使地方政府降低土地財政依賴度。此外，土地資源的有限性對地方政府土地財政行為也有所約束。在土地市場供給稀缺的情況下，地方政府會降低對土地財政收入的依賴，轉向與土地相關的稅收收入。

3 對策建議

地方政府財政收支體系不均衡、政績考核標準不合理、土地交易市場不規范是導致地方政府對土地財政產生依賴性的主要原因[4]，由此提出以下建議。

第一，完善央地事權與財權的分配。分稅制后，地方政府事權增加、財權減少，且我國國情要求中央擁有宏觀調控能力，故中央政府需要一定的稅收權力以調控市場經濟，給地方政府造成了巨大的財政壓力。由此，可以從合理規劃稅收權力方面入手，中央政府在使用稅收權力的同時，可以分散一些稅收權力，使地方政府可以根據本地區發展制定適合的稅種，優化地方政府財政收入結構。調整完善財政分級管理制度，細化省、市、縣、鄉的事權劃分，使權能對等，提高各級政府效率。完善轉移支付制度，使地方政府不再過于依賴土地財政。建立健全相關法律制度，為解決地方政府土地財政依賴性提供制度保障。

第二，重建政績考核機制。現有的“基于GDP 增長的官員晉升錦標賽”激勵機制，使地方政府過于關注GDP 指標增長，更加依賴土地財政促進地方GDP增長，而忽視了就業率、失業率、人口自然增長率、環境污染治理等民生指標和環保指標，不利于我國科學發展與社會和諧。應重建政績考核機制，不以GDP 指標增長作為政績考核核心，重視其他社會發展指標，使地方政府官員不再過度追求土地財政帶來的GDP增長，轉而追求和諧、自然、平衡、可持續發展，從而減輕地方政府土地財政依賴度。

第三，完善土地流轉制度，使土地交易市場規范化。應打破地方政府在土地一級市場上的絕對壟斷地位，將部分職能交予市場，確立市場優先原則，建成符合市場競爭機制的土地市場。應規范地方政府征地行為，向西方國家學習市場化補償機制，改變現有的低成本征地機制，建立透明公開的土地財政收支制度。細化土地財政實行過程中的收益管理與分配，完善土地出讓金管理和監督制度。