鄰避沖突中公眾參與集體行動的動因分析

摘要：改革開放以后，中國城市化進程明顯加快，但也出現了許多由環境引起的鄰避運動。涉及環境的重大項目不斷陷入“一上就鬧，一鬧就停”的窘境，如何避免與化解鄰避沖突，成為近年來城市治理面臨的典型挑戰。本文通過國內外研究對公眾參與鄰避運動的影響因子的分析和歸納，從文化建構、空間剝奪、政治效能3個方面建構新指標體系，采用模糊綜合評價法對公眾參與鄰避行動的影響因素進行評估，發現文化建構因素在公眾參與鄰避行動中占據重要地位，最后基于大連PX事件對此指標體系進行實證分析，探尋降低公眾參與鄰避行動這一行為傾向的策略，旨在為預防和治理鄰避事件提供參考。

關鍵詞：鄰避沖突;公眾參與;集體行動;德爾菲法

中圖分類號：C912.6 文獻標識碼：A 文章編號：1004-9436（2021）04-0-03

在城鎮化進程的快速推進下，人們對大型公共設施的依賴日漸明顯，興建各類包括鄰避設施在內的基礎設施成為提升城市品質和可持續發展的必然選擇。近年來，公眾自利動機和保護意識高漲，為了捍衛自己的權利，集會、上訪甚至游行示威等城市沖突頻繁發生。從2007年廈門PX事件到2012年的江蘇啟東事件，相關事件逐漸向常態化、多元化發展，既對城市的發展和擴張造成了阻礙，擾亂了社會秩序，也使政府管理面臨更大的挑戰，形成了典型的鄰避效應。

1 公眾參與鄰避行動影響因素構建

1.1 鄰避效應的內涵

鄰避效應是指鄰避設施負外部性由臨近居民承擔而社會利益由大眾共享的“成本—收益”不對等現象。而鄰避風險的治理不應僅定位于平息沖突，更應該實現城市品質的提升和可持續發展。

1.2 公眾參與鄰避行動影響因素指標體系及權重

要化解鄰避效應，必須梳理鄰避運動的生成邏輯。首先，從社會文化建構理論群體層面分析，公眾對鄰避風險的認知取決于其所處的社會位置和掌握的相關知識。王娟學者[1]通過實證研究得出，文化背景和價值觀對公眾的風險認知水平有一定的影響。

其次，鄰避設施的負外部性造成了鄰避設施空間分配上的沖突，人們認同鄰避設施的建設，但抵制鄰避設施對自身造成的不正義現象。王佃利、劉洋學者[2]提出空間剝奪感對群體行動的建構作用，剝奪感誘發了公眾的空間保護行為，通過群體間的信息交流、情感宣泄，剝奪感進一步強化，鄰避沖突最終產生。因此，從空間正義視角分析鄰避沖突，不僅能使我們全面地認識公眾鄰避行動及其心理，更為化解空間價值選擇問題提供給了一個獨特的分析視角。

然而，文化建構、空間剝奪并不能完全解釋公眾參與鄰避行動的根本動機。在當代中國城市的社會運動中，文化建構和空間剝奪時刻存在，但事實上，它們不能解釋在相同的法規、體制、文化條件下，為什么有些社會運動表現得更為成功。通過對近幾年鄰避事件的梳理可以發現，隨著沖突的演化升級，公眾抗爭逐步從權利層面上升到政治層面，在“環保”“權利”和“健康”等口號得不到政府的有效回應時，公眾對程序是否公正、環評是否完整、決策是否公開等政治層面的問題進行抗議。此時，公眾對政府的信任程度和自身的公平感受成為其參與鄰避行動的關鍵因素。鄭建君學者[3]通過實證研究驗證了政治效能對公眾參與意愿的溢出效應;秦夢真、陶鵬等學者[4]通過實證分析驗證了政府信任對公眾接受鄰避設施的行為意向具有正向影響。本文梳理并確定了公眾參與鄰避行動的影響因素的文化建構、空間剝奪和政治信任3個一級指標和8個二級指標。

在文化建構層面，文化背景和價值觀為二級指標。其中，文化背景包括公眾的受教育程度和職業，價值觀包括公眾對鄰避設施建造技術的可接受性、對鄰避設施可能帶來的風險的接受程度和對技術運用的支持力度。

空間剝奪層包括權利空間剝奪、資源空間剝奪、機會空間剝奪和情感空間剝奪4個二級指標。其中，權利空間是指公眾對鄰避設施選址的知情權、表達權和參與權;資源空間是指鄰避設施的建立對公眾所在的水、空氣等自然資源，公共基礎設施等社會資源以及就業、收入等社會資源的影響;機會空間是指鄰避設施對所在地公眾的房產價區域前景和后代的生存與發展機會的影響;情感空間是指鄰避設施的建造使公眾產生的負面情緒等心理壓力。

政治效能指標層包括政治信任和社會公平感兩個二級指標。其中，政治信任包括對中央政府的信任和對地方政府的信任，社會公平感指程序公正和公眾是否參與了選址決策。

本文通過專家打分和層次分析法獲得指標體系中各指標的權重，如表1所示。

其中，權重最高的是公眾的政治信任因素，權重最低的是機會空間剝奪因素，一級指標排序為：政治效能>文化建構>空間剝奪。同時，公眾價值觀、權利空間剝奪、情感空間剝奪、政治信任和社會公平感等二級指標對公眾參與鄰避行動存在主要影響。

2 案例研究

2.1 實證背景描述

本文選取2011年8月大連PX事件的案例進行分析，臺風“梅花”沖毀防波堤暴露了大連福佳大化PX項目，隨后上萬大連市民聚集在市政府門前抗議，最終以政府妥協搬遷項目而結束。

2.2 實證案例分析

2.2.1 文化建構

隨著經濟轉軌、社會轉型，公眾對城市新設施建造帶來的后果產生了越來越多的質疑。在鄰避沖突中，公眾從自身的文化背景、對技術的可接受性、對風險的承受性和對技術運用的支持力度4個方面，不斷建構對鄰避設施的認識和理解（如表2所示）。

首先，由于PX項目具有較大危險性，同時公眾對此項目的相關信息或知識缺乏了解，因此總會與國外化工企業進行對比。在安全距離方面，網上盛傳其他國家是20千米或者100千米的距離，而國家環保規范對PX項目并沒有特殊規范，僅要求在生活區800～1000米之外。同時，在投入標準方面，如果不達到與國外相同的投入標準，即使政府規劃合理，公眾也很難接受此類項目。其次，《大連福佳大化防波堤兼碼頭工程環評報告情況》稱該項目的風險度可以接受，但未提及潰壩對周圍居民的影響，忽視了公眾對風險的承受性問題。而2010年7月，與此項目位于同一石化區的一條輸油管線的爆炸，也使大連市民感到不安。最后，從技術角度看，存在污染的企業應安排在城市的下風方向，而大連PX項目所在的大孤山工業區位于大連市區東北部，是大連的上風口，忽視了選址的地理風險。

此段內容從公眾對技術的可接受性（A3）、對風險的承受性（A4）和對技術運用的支持力度（A5）3個方面證實了在文化建構下，價值觀對公眾參與鄰避行動存在主要影響。

2.2.2 空間剝奪

在鄰避運動中，公眾對自身空間權益被剝奪的心理感知，在表達渠道失效的情況下逐漸積累，并通過群體傳播、紙媒的大肆宣揚逐步上升到政治、經濟層面。

大連PX項目上馬前，政府沒有對公眾進行專業性的解答，也未聽取公眾的意見，公眾并不了解PX是如何生產的、生產過程中對環境的影響有多大，也未參與選址決策。“廈門人都趕走的PX，卻在大連落腳了”，這樣的言論開始在民間傳播。“很多外地人聊起這事，都能感覺到他們對大連人的嘲諷，認為我們大連人不像廈門人那樣勇敢、有志氣，我們心里面一直憋著氣。”一些市民誤以為廈門的PX直接搬到大連來，由此對鄰避設施的心理感知（A13）更加強烈。在動員過程中，“健康”“權利”等成了情緒渲染的關鍵詞。

此段內容涉及公眾知情權（A6）、表達權（A7）、參與權（A8）和心理感知（A13）4個方面，驗證了在空間剝奪對公眾參與鄰避行動的影響中，權利空間剝奪和情感空間剝奪占主要地位。

2.2.3 政治效能

大連是計劃單列市，項目立項需要國家發改委委托相關機構對其是否符合土地政策、是否符合環保要求進行評估。而傳言此項目的論證存在“幕后操作的空間”，被認為是偷偷摸摸地開工（事實上2007年大連政府工作報告提及了此項目的開工建設）。環保部網站發布的《關于2010年11月份受理建設項目竣工環境保護驗收監測和調查結果公示的通告》也包括此項目，而在國家公示環保驗收前近17個月，福佳大化就已正式投產。大連市環保局官方網站于11月22日批復了福佳大化防波堤兼碼頭工程初步設計方案;同年12月20日，該工程施工圖設計文件正式通過審批。然而，中交一航局第三工程有限公司早在1月就在網站宣布，由三項目部施工的福佳大化防波堤兼5000噸碼頭工程沉箱安裝全部完成。

此段內容涉及公眾對中央政府、地方政府的信任程度（A14）、（A15）和程序公正（A16）3個方面，驗證了政治信任和社會公平感對公眾參與鄰避行動有著正向影響。

3 案例評價

對此案例進行復盤分析，可以發現兩個方面至關重要。

第一，此次大連PX事件在很大程度上模仿了廈門PX事件，大連PX事件中市民的宣傳語“大連福佳……我們大連市區距此項目才20公里！這種劇毒化工品一旦生產，意味著放了一顆原子彈，大連人民以后的生活將在白血病、畸形兒中度過。見短信后群發給大連朋友！”與廈門PX事件中的“這種劇毒化工品一旦生產，意味著在廈門全島放了一顆原子彈，廈門人民以后的生活將在白血病、畸形兒中度過”[5]幾乎一致。公眾對成功案例行動的模仿和言論的援引，為公眾在鄰避運動中的情緒激化提供了助燃劑。我們必須注意到，集體層面上的文化建構一方面使公眾在抗爭過程中認為法不責眾，失去理性，宣傳用語逐漸從“愛護環境，人人有責”等權利層面上升到政治層面，最終以運動表達訴求;另一方面，這種“成功案例”文化的建構，使運動得到了更多公眾的支持和參與，運動成功的可能性大大提高。

第二，從對近幾年鄰避事件案例的梳理來看，無論是基于環境正義的維權行動，還是要求利益均沾的逐利行動，都圍繞不開“利益”二字。公眾“鬧—要”、企業“騙—停”和政府“瞞—補”相互交織，鄰避沖突治理停留在“抗議與擺平”的模式之下，快速、低調的處置此類事件成為政府和企業短期內的理性選擇。而人們對PX項目的敏感，也反映出了城市規劃和產業空間布局之間的矛盾。什么樣的城市規劃才能將環境風險降至最低？在城市規劃中如何保證公眾的知情權、參與權，為存在環境隱患的項目上馬多把一道關？諸多問題值得深思。本文的實證研究結論表明，公眾知情權、表達權、參與權等權利的喪失，會逐步激化公眾、政府與企業之間的矛盾，使公眾開始“網絡+散步”，給政府帶來巨大的壓力，打斷政府的政策實施，最終，民眾的集體抗爭迫使國家和政府改變政策。

4 結語

政府在治理過程中不應該追求“零社會矛盾”，需要更多地把注意力放在公眾對鄰避風險的建構、城市空間的合理規劃和公眾對政府信任的恢復上。具體來說，可以從3個方面入手。

第一，重視公眾對風險認知的建構過程。公眾對鄰避設施的風險感知首先受文化和經驗層面的影響，然后公眾會在抗議過程中不斷調整自己的動機以體現所謂的共識，最終公眾與政企之間的風險感知差異不斷擴大。因此，要重視公眾對風險認知的建構過程，不僅要與公眾進行風險溝通、回應公眾的疑惑，更要將公眾對鄰避設施的風險感知納入鄰避設施風險評估，在劃分風險等級的過程中聽取公眾的意見，營造平等、公開的風險認知建構環境。第二，避免鄰避設施選址中的技術決定傾向，加強社會參與。環保NGO等第三方組織的參與有助于修正公眾對專家的“偏見”，化解政企“技術理性”與公眾“風險感知”之間的“認知鴻溝”。社會參與的實現不僅為鄰避決策的科學化和民主化開辟了新通道，更有利于公眾對鄰避政策的理解和支持。第三，監管回饋增強社會信心，提高政府信任度。不僅要強化對鄰避設施運營的監管，更要公開政府監管的運作流程和規章制度，樹立積極、透明的政府形象，構建暢通的表達渠道，通過科學合理的協調、保障和回饋制度，尋求利益主體間的平衡，提升公眾的滿意度，增強公眾的獲得感。

參考文獻：

[1] 王娟.影響技術風險認知的社會文化建構因素[J].自然辯證法研究，2013，29（08）：92-98.

[2] 王佃利，劉洋.空間剝奪感在公眾空間保護行動中的作用——基于鄰避事件中公眾話語的探索性研究[J].理論探討，2020（01）：149-154，2.

[3] 鄭建君.參與意愿的中介效應與政治知識的邊界效應——基于政治效能感與參與行動的機制研究[J].南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學），2019，56（03）：39-50，159.

[4] 秦夢真，陶鵬.政府信任、企業信任與污染類鄰避行為意向影響機制——基于江蘇、山東兩省四所化工廠的實證研究[J].貴州社會科學，2020（10）：61-69.

[5] 魯劍.謠言不可信[N].廈門晚報，2007-06-02（2）

作者簡介：楊嘉堰（1996—），女，四川成都人，碩士在讀，研究方向：應急管理與沖突治理。