杭州區劃再“進化”
2021-05-07 02:52:21張靜
瞭望東方周刊 2021年9期
張靜
杭州雷峰塔和西湖長橋（ 張鋮/攝）
杭州版圖生變。
4月9日，杭州市部分行政區劃優化調整實施動員大會正式召開。
經國務院批復同意，杭州撤銷上城區和江干區，設立新的上城區;撤銷下城區和拱墅區，設立新的拱墅區;撤銷余杭區，設立新的余杭區和臨平區;設立錢塘區。
一次性調整六個區，幅度之大，全國罕見。
“不同于以往的撤縣設區做空間增量，此次杭州行政區劃調整，是對現有市區范圍進行重新組合，屬于存量優化，具有戰略意義。” 江蘇省設計大師、南京大學建筑與城市規劃學院教授、南京大學空間規劃研究中心主任張京祥對《瞭望東方周刊》分析。
從430到8000平方公里，經過多輪行政區劃調整，從西湖時代的小杭州到擁江發展的錢塘江時代的大杭州，杭州已躍升為長三角市區路域面積最大的城市。
距離“世界一流的現代化國際大都市”，杭州又進了一步。
從430到8000平方公里
東南形勝，三吳都會，錢塘自古繁華。
杭州因運河而興，作為南宋古都、浙江首府，后發展為以西湖為中心，再到以錢塘江為軸跨江發展、擁江發展，其城市版圖在歷史沿革中不斷變化。
杭州市城市規劃設計研究院原總工程師、杭州市城鄉規劃委員會辦公室副主任湯海孺向《瞭望東方周刊》介紹，新中國成立后，杭州先后編制了五輪城市總體規劃，指導城市發展。
“不同于以往的撤市設區做增量，此次杭州行政區劃調整，是對現有市區范圍進行重新拼盤、優化組合，具有戰略意義?！?/blockquote>
第一輪（1951-1957）以西湖為中心，打造旅游休閑城市;第二輪（1958-1977）優先發展工業，變消費性城市為工業城市;第三輪（1978-1992）從規模嚴控到沿江開發;第四輪（1993-2000）首次提出沿江跨江組團式發展思路，因行政區劃調整而終止;第五輪（2001-2019）從西湖時代邁向錢塘江時代。
改革開放后，杭州開始聚焦西湖景區整治，城市規模受限的感受越發強烈。當時杭州的行政區劃非常小，只有430平方公里。1993年杭州開始重新編制新一輪城市總體規劃，首次提出杭州都市圈的概念，欲將蕭山和余杭納入進來，“統一規劃，分頭實施”，但這方案受到很大阻力。
湯海孺回憶：“當時蕭山的工業發展比較強勁，在大杭州經濟發展占的比重較高，所以非常有信心，認為不依賴于杭州，也能發展得很好。因此，1993年啟動的規劃受到很大的掣肘，很難進行下去。后來只能通過局部行政區劃調整方法，來解決發展空間不足的問題?！?/p>
“1996年，蕭山和余杭的六個鄉鎮共253平方公里用地劃入杭州，杭州的行政區劃面積從430平方公里擴大到683平方公里，但這只能解決杭州十年發展空間的問題?！睖Ｈ嬲f。
杭州行政區劃實現重大調整，設立臨平區、錢塘區
西湖南線的早晨（汪建偉/攝）
2001年，杭州做了一次重大的行政區劃調整，將蕭山、余杭撤市設區并入杭州，杭州的版圖又得到極大發展，從683平方公里變成3068平方公里。
張京祥認為，杭州從1996年到現在的行政區劃調整，其中的兩次調整是具有戰略意義的，第一次是2001年。
“在2001年之前，杭州城區狹小、發展空間受限，被稱為‘螺螄殼里做道場。2001年的區劃調整使得杭州從一個西湖時代的小杭州，變成了錢塘江時代擁江發展的大杭州。這一輪的區劃空間擴張奠定了后來杭州十多年的快速發展和崛起。”張京祥說。
蕭山、余杭在撤市設區后，成為承接主城區產業溢出、發展先進制造業和數字經濟的重要平臺，也為杭州在更大范圍內科學布局生產要素、基礎設施、公共服務提供了全新空間。
此后，富陽、臨安先后納入市區版圖，則為杭州破解“東強西弱”痼疾、促進市域一體化發展提供了助力。至2017年8月，杭州市區面積擴大到8000平方公里，戶籍人口達到787.22萬。
撤市設區后，兩區的教育、衛生、社保等30多項民生政策與主城區全面并軌，主城區優質高中與新城區實現雙向定額招生;重大交通基礎設施加快建設，地鐵16號線和6號線先后開通運營，大大縮短了富陽、臨安與主城區的時空距離。
可以說，在過去二十多年間，通過不斷打開新的發展空間，杭州充分享受了行政區劃調整帶來的多重紅利。
分分合合更優化
然而，做大城市版圖的方法一再使用，杭州又發現城市發展面臨一些短板和不足。
據杭州市行政區劃優化調整實施工作領導小組辦公室主任張仲燦介紹，現有部分行政區劃已嚴重不適應新階段新形勢新要求，區域空間不協調、產業布局不合理、人口密度不均衡、空間規劃不協同等問題日益凸顯，已成為制約城市高質量發展的瓶頸。因此，優化調整部分行政區劃，已經成為當下城市發展必須要破解的課題。
浙江工業大學設計與建筑學院院長陳前虎向《瞭望東方周刊》分析，行政區劃調整的內在驅動背景往往都是為了解決中心城市功能培育成長、資源優化配置與行政區劃分割之間的矛盾。
長期以來存在的財權與事權的紛爭，直接造成杭州各城區資源自盤自用;市域統籌也遭遇重重阻力，這樣下去，一個城市空有大架子，其功能區和行政區不對稱，就會嚴重制約城市重大平臺建設和功能培育。
“比如，錢塘新區和城西科創大走廊是浙江省標志性戰略性改革開放大平臺、浙江創新發展主引擎，現已集聚了阿里巴巴等大量創新資源和大型制造企業。這些平臺發展前景非常可觀，但由于受到所在的蕭山、余杭、江干等城區行政區劃限制，空間布局相互割裂，資源難以有效集中，嚴重制約未來發展?！标惽盎⒄f。
此次調整前，杭州的行政區劃存在“大的過大、小的過小”問題。
一些區行政版圖太小，導致某些功能沒有辦法組織或完整性地開展。例如這次調整的上城區、下城區和拱墅區，就屬于這一類。
原上城區僅18平方公里，原下城區僅31平方公里，按照面積從大到小，在全國副省級以上城市的211個城區中分別居第210 位和第202 位;在人口密度上，原上城、下城兩區人口密度接近2 萬人/平方公里，不僅超過上海、深圳，甚至還高于紐約、東京。
原上城區僅18平方公里，原下城區僅31平方公里，按照面積從大到小，在全國副省級以上城市的211個城區中分別居第210位和第202位;在人口密度上，原上城、下城兩區人口密度接近2萬人/平方公里，不僅超過上海、深圳，甚至還高于紐約、東京。
在上述老城區，全市26家省屬、市屬三甲醫院院區的一半以上都集中于此，小學、初中名校眾多，優質的醫療、教育等公共服務資源過度密集。而外圍的原江干、拱墅、蕭山、余杭等城區，則備受優質公共服務供給相對不足的困擾。
“上城區、下城區都是老城區，行政區劃很小，還有歷史保護的責任，城市建設、產業發展的空間受限，人口結構老齡化，面臨很多挑戰。合并后上城區的版圖擴大了，又有了商務金融等新經濟新業態的支撐，對解決上城區空間與功能的完整性，以及增強發展活力都非常有好處?！睆埦┫榉治觯袄铣菂^成熟的公共服務配套也能進一步擴大服務范圍，增加其輻射效能?！?/p>
而“大的過大”的典型，是這次被一拆為二的余杭區。
原余杭區土地面積為1228平方公里，是原上城區的68倍。余杭區東西狹長，跨度達60公里之長。
由于歷史原因，余杭的行政中心在東邊的臨平，但近些年，余杭發展最迅速的經濟板塊是以阿里巴巴未來科技城為代表的城西科創大走廊，現有構架導致余杭的政治中心和經濟中心東西分裂，每天大概有30萬人在城市東西過著“鐘擺式”生活，東西發展差距也在逐漸增大。
“這次一拆為二，西邊叫余杭區，東邊叫臨平區，既尊重了歷史現實，也減小了行政單元的尺度，使得兩個區都能夠聚焦新轄區功能的綜合化、品質化發展，并增強經濟功能、社會服務功能的完整性?！睆埦┫檎f。
區劃調整與城市發展相輔相成
陳前虎分析，杭州此次行政區劃調整，彌合了杭州行政體制分割產生的道道“疤痕”，不僅重構了杭州行政區劃，更重塑了城市經濟地理，為杭州爭創國家中心城市寫下了注腳。
曾經，因行政體制分割導致的發展瓶頸突出表現在行政區與功能區不匹配，產生反向內耗。
例如，升級前的錢塘新區，在此次行政區劃優化調整之前，受制于產業功能區的職能和定位，天然具有“重產業、輕城市”的發展偏向，生產、生活、生態三大空間布局不盡合理，產城人融合程度不夠高。
錢塘新區常住人口66萬，由于不是正式行政區，沒有設置單獨的公共衛生機構和疾控中心，也給疫情防控帶來諸多不便。
“整合前，錢塘新區包含原杭州大江東產業集聚區和原下沙經濟技術開發區，但二者都是產業功能區不是行政區，不是一級行政區，就沒有完整的轄區政府體系，綜合配套尤其是社會服務職能就很不健全。管委會主要負責招商引資，社會事務一般都是委托給當地的街道鄉鎮去做，造成了這片地區經濟發展與社會事務脫節的問題?！睆埦┫檎f，“這次調整，錢塘區從功能區優化成行政區，這些問題就能迎刃而解。”
專業人士分析，對整個浙江來說，錢塘變為行政區無疑是一大利好。這里尚未充分開發，還有較多的土地利用空間，是杭州參與大灣區建設不可多得的平臺。
全市26家省屬、市屬三甲醫院院區的一半以上都集中于此，小學、初中名校眾多，優質的醫療、教育等公共服務資源過度密集。
由橫跨兩區到設立為一個獨立的行政區，有利于錢塘加快打造成為世界級智能制造產業集群、杭州灣數字經濟與高端制造融合創新發展引領區，進而成為杭州與武漢、成都等制造業強市競爭的砝碼。
城市功能、產業功能的發展，對行政區劃提出了調整的訴求，區劃調整又進而促進空間的優化、功能的發展，張京祥認為，二者是相輔相成的關系。
“行政區的優化重組，會促進產業新一輪發展。比如下沙和大江東過去屬于兩個板塊，更多的是競爭關系，合并成立錢塘區之后，兩個板塊就要一起考慮如何統籌資源、提質升級。同時，錢塘區的設立，對杭州推動實施擁江發展戰略、加強江南江北聯動，具有較大意義。新調整設立的余杭區，也解決了過去生活設施配套滯后的問題，對提升新余杭區的綜合品質很有好處，也能進一步推動城西科創大走廊的發展?！睆埦┫檎f。
“大都市”戰略
黨的十九屆四中、五中全會都明確提出要優化行政區劃設置，發揮中心城市和城市群帶動作用。浙江省“十四五”規劃明確要全面提升中心城市能級，大力培育國家中心城市。
杭州此次區劃調整，正是為杭州下一步發展補足短板，向國家中心城市沖鋒。
湯海孺分析，2016年召開 G20峰會后，杭州的城市競爭力得到很大提升，杭州已經從投資驅動轉向創新驅動的新發展階段。
浙江省“十四五”規劃中提到：以杭州城西科創大走廊為主平臺建設創新策源地，打造綜合性國家科學中心和區域性創新高地，杭州也將“爭創綜合性國家科學中心”列入了“十四五”規劃目標。
近些年，杭州在中國“數字經濟建設第一城”建設上不斷提速，5G商用和產業化進度加快，建成基站數居國內城市首位。另一方面，杭州成為全國唯一14年入選“中國最具幸福感城市”，連續9年成為“外籍人才眼中最具吸引力的中國城市”的城市標桿。此外，還有一項異常值得關注的指標——杭州的人才凈流入率持續3年居全國第一。
常住人口超千萬、GDP超過1.5萬億、人均GDP超過2萬美元，杭州已經正式躋身中國具有重要影響力的特大城市行列。
通過區劃調整，促進杭州城市經濟發展和功能的提升，還能進一步增強杭州在都市圈的引領作用，發揮杭州都市圈核心城市的功能。直接表現是，都市圈里和新調整的區劃行政中心相鄰的地區將直接受益，例如錢塘新區相鄰的紹興、臨平區相鄰的嘉興海寧等。
陳前虎說：“與前三輪比，這一次行政區劃調整體現了出了更大的前瞻性。如果說前幾次是解決區域中心城市快速崛起中的‘規模擴張、功能成長問題，以推動‘縣域經濟向都市經濟轉型，那么，這一次則主要解決超大都市區發展中的‘結構重組、功能優化問題，以盤活存量，向國家中心城市目標發起‘最后一役。相比以往，這次調整應該說更主動、更徹底、更具目標導向性?！?/p>
中國城市經歷了大規模高速推進城鎮化進程、做大做強中心城市的過程，如今，撤縣設區、做大增量空間的高潮期已經過去。張京祥認為，在全國城鎮化水平已經超過60%，像杭州、南京這些沿海經濟發達城市的城鎮化水平都超過80%的情況下，城市進一步的區劃調整將越來越轉向對存量空間的優化組合，這是一個必然的發展趨勢。
“在這個層面看，杭州這一次的行政區劃調整，對全國其他城市有很大的全新的示范意義，帶來了一系列重要啟示?！睆埦┫檎f，“通過行政區劃的調整，來實現城市的功能區與行政區的匹配，實現相互的正反饋，促進城市發展。這種區劃調整的手段是中國特色，也是中國制度優勢的一種體現。但是也必須意識到，行政區劃調整不是萬能的，更不可以頻繁使用。未來城市競爭力的提升，更重要的是要思考如何通過制度創新來促進區域協同發展，提升城市治理能力，建立更加綜合更加多元的現代治理體系?！?/p>
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