是什么讓基層干部“難作為”？

周少來(lái)

當(dāng)前，在基層治理中滋生出一系列管控困境：在各式各樣繁忙工作之下，“管理”變成了“管控”、“嚴(yán)管”變成了“嚴(yán)控”、“管好”變成了“管死”，由此一些基層干部存在“多干多錯(cuò)、少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)”的工作心態(tài)，并最終導(dǎo)致基層干部中存在“創(chuàng)新?lián)?dāng)缺失”“能干事而不敢干事”的“難作為”問(wèn)題。

“管好管嚴(yán)”變異為“管住管死”

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，黨中央以上率下，通過(guò)層層傳導(dǎo)壓力，黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，基層治理也得以極大加強(qiáng)，基層干部的工作作風(fēng)也由此得到顯著改善。但同時(shí)，另一種現(xiàn)象也在逐漸滋生和蔓延：事事高標(biāo)準(zhǔn)、事事嚴(yán)要求的“極化管理”由此產(chǎn)生并得以普遍推行，如項(xiàng)目管理中各項(xiàng)任務(wù)的“百分百達(dá)標(biāo)”、工作流程的“全過(guò)程留痕”、考核評(píng)估中的“一票否決”，等等。

這對(duì)于基層工作的快速高效推進(jìn)自然有極大的“正效應(yīng)”，但隨著這種“極化管理”的工作方式在基層推廣和蔓延，干部激勵(lì)機(jī)制“扭曲變異”，在基層干部中逐漸滋生出一種日益嚴(yán)重的管控困境：基層干部的自主自治空間被極大壓縮，創(chuàng)新活力喪失全無(wú)。為什么出于良好動(dòng)機(jī)的“管好管嚴(yán)”，隨著行為鏈條的延伸，潛在地變異為“管住管死”？

由于層層下壓的各項(xiàng)任務(wù)，一些地方的基層干部并沒(méi)有多少時(shí)間“自主創(chuàng)新”;層層下查的責(zé)任追究，基層干部也“不敢”有多少“自主創(chuàng)新”，由此形成人人只求完成本職工作，不求有功但求無(wú)過(guò)的“不被追責(zé)”。同時(shí)，由于各種形式主義的任務(wù)和督查，形成了人人都很匆忙，但并非人人都關(guān)心工作的實(shí)績(jī)和實(shí)效，人人自保其職位和利益，人人難以創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)墓芸乩Ь场?/p>

這里概括的基層治理中的管控困境，與人們常說(shuō)的各種基層干部的“不作為”，還是有本質(zhì)區(qū)別的，是指基層干部自身有能力、有想法，但由于各種各樣的任務(wù)壓力和追責(zé)約束，“能干事而不敢干事”的“難作為”現(xiàn)象。

它是一種隱藏在各式各樣繁忙工作之下的現(xiàn)象，甚至是一種人人能感覺(jué)到而不能“說(shuō)破”的現(xiàn)象。也就是說(shuō)，管控困境并不是哪一個(gè)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或部門(mén)要有意為之，或直接“人為建構(gòu)”的，而是在各種良好動(dòng)機(jī)下推動(dòng)的，是逐漸在下級(jí)干部行為的演變中，次第生成和沉淀下來(lái)的一種“行為取向”，是一種非直接、非有意的極化管理的“副產(chǎn)品”。

責(zé)任壓力與內(nèi)在激勵(lì)不平衡

基層治理中的管控困境，更多與工作的制度環(huán)境和約束機(jī)制有關(guān)。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)五級(jí)政府體制的最底層，并沒(méi)有多少法定的執(zhí)法權(quán)和資源調(diào)配權(quán)，國(guó)家法律和法規(guī)所賦予的各種執(zhí)法權(quán)，一般都只授予到縣級(jí)政府及其部門(mén)。同時(shí)，基層政府對(duì)于來(lái)自各級(jí)上級(jí)部門(mén)的任務(wù)和項(xiàng)目，幾乎沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的權(quán)力，即使知道自身并沒(méi)有多少權(quán)力和能力加以完成。

由于各種各樣的任務(wù)繁多以及頻繁的檢查考核，本來(lái)就沒(méi)有多少自主空間的基層政府，更是處于匆忙應(yīng)付的工作狀態(tài)中，其自主擔(dān)當(dāng)、創(chuàng)新干事的自治空間更加狹小和受壓。

在現(xiàn)行的權(quán)力上收、責(zé)任下卸的壓力型體制下，上下級(jí)政府之間的體制性權(quán)責(zé)關(guān)系并不平衡，這在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間體現(xiàn)得更加明顯。

上級(jí)部門(mén)的“權(quán)力最大化、責(zé)任最小化”，與基層政府的“權(quán)力最小化、責(zé)任最大化”形成強(qiáng)烈反差。這也是鼓勵(lì)基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)娜蒎e(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制難以落地實(shí)施的重要原因，因?yàn)閯?chuàng)新?lián)?dāng)者要承擔(dān)“責(zé)任”，容錯(cuò)糾錯(cuò)者也要承擔(dān)“責(zé)任”。無(wú)限的責(zé)任壓力下，會(huì)通過(guò)不斷的追責(zé)鏈條，逐漸下延到最終行為者身上。

針對(duì)基層干部的激勵(lì)機(jī)制和獎(jiǎng)懲措施，除了對(duì)有晉升前景的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)和年輕干部有一定的激勵(lì)效果外，對(duì)于大多數(shù)基層干部來(lái)說(shuō)，都是某種意義上的“外在激勵(lì)”，難以轉(zhuǎn)化為干部行為的“內(nèi)在激勵(lì)”。

此外，由于基層工作大多是由幾個(gè)干部集體合作完成的，很難分清楚個(gè)人的貢獻(xiàn)大小，且基層工作很多都是具體細(xì)微的，如針對(duì)貧困戶的家訪工作，很難具體細(xì)化和量化，個(gè)人做的工作，只有在最后的總體工作成績(jī)中才能體現(xiàn)。因此，各種榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，只能以集體的名義獎(jiǎng)勵(lì)給“組織集體”。

但如果工作中出現(xiàn)任何“差錯(cuò)”和“失誤”，上級(jí)部門(mén)的責(zé)任追查，板子一定要打到具體責(zé)任人的頭上。組織激勵(lì)很難轉(zhuǎn)化為個(gè)體激勵(lì)，造成基層干部形成“唯上唯權(quán)”的風(fēng)氣，幾乎“鎖定”在“管死效應(yīng)”的路徑習(xí)慣上。

在潛移默化的激勵(lì)扭曲中，基層的管控困境由此產(chǎn)生和蔓延開(kāi)來(lái)。這也是這么多年來(lái)，基層形式主義和所謂的“不作為”難以治理的根本性制度根源。

建構(gòu)持續(xù)有效的基層治理激勵(lì)機(jī)制

要破除“想干事而不敢干事”的基層管控困境，激勵(lì)干部創(chuàng)新?lián)?dāng)，不僅僅是個(gè)體干部的思想素質(zhì)培訓(xùn)所能解決的，而要依靠頂層設(shè)計(jì)性質(zhì)的制度和體制改革。

要賦予基層政府與其責(zé)任相匹配的權(quán)力和資源。在新時(shí)期，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興進(jìn)程，基層政府將會(huì)承擔(dān)更多更繁重任務(wù)，改革制度體制、放權(quán)賦能將會(huì)顯得更加緊迫和必要。

為此，應(yīng)當(dāng)縮減行政管理層級(jí)，深化“省直管縣”改革力度，放權(quán)賦能基層政府更多的自主空間，減少權(quán)力上收、責(zé)任下卸的“屬地化管理”，賦予基層政府更加平衡的權(quán)責(zé)體系，劃定縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的權(quán)力責(zé)任清單。同時(shí)，在科研單位等事業(yè)單位組織中，管控困境也普遍存在和蔓延，同樣需要改革管理體制，放權(quán)賦能基層組織更多的自主權(quán)力和活力。

要大幅減少各自為戰(zhàn)的紛繁多樣的重復(fù)督查考核。現(xiàn)行的眾多督查考核機(jī)制，一方面是出于加強(qiáng)基層黨建、加強(qiáng)基層管理的目的，另一方面也隱藏著上級(jí)組織和部門(mén)下卸其責(zé)任和壓力的組織動(dòng)機(jī)。由此造成了各個(gè)職能部門(mén)都在提升各自的管理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)各自的管理規(guī)范，同時(shí)開(kāi)展各自的督查考核。

這種體制內(nèi)“自轉(zhuǎn)空耗”的督查考核，近幾年來(lái)更以各種“大數(shù)據(jù)管理”“智能化管理”“全過(guò)程管理”等智慧管理的名義，大行下卸壓力和責(zé)任的“電子官僚主義”之實(shí)。

要加強(qiáng)基層民主監(jiān)督和民主評(píng)議，提升內(nèi)在激勵(lì)和個(gè)體激勵(lì)的力度。在大幅縮減體制內(nèi)督查考核的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)自下而上的民主監(jiān)督和民主評(píng)議，特別是在事關(guān)重要干部的提拔任用和獎(jiǎng)勵(lì)懲罰時(shí)，基層群眾的意見(jiàn)和判定十分重要。

要構(gòu)建黨政統(tǒng)合、多方參與、協(xié)同共治的基層治理體系。在放權(quán)賦能基層政府、提升基層黨政統(tǒng)合能力的同時(shí)，必須改變基層政府“大包大攬”的全能慣性，切實(shí)扭轉(zhuǎn)不斷下沉的行政化趨勢(shì)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的民主自治能力，推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)自治組織的制度化建設(shè)。

在加強(qiáng)基層民主自治組織化能力建設(shè)的同時(shí)，用強(qiáng)大的自下而上的民主監(jiān)督力量，推動(dòng)和激發(fā)基層干部創(chuàng)新?lián)?dāng)?shù)幕盍蛣?dòng)力，建構(gòu)真正持續(xù)有效的基層治理激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素的自由雙向流動(dòng)，吸納企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織、公民個(gè)體積極參與基層治理，真正構(gòu)建多方參與、協(xié)同共治的基層治理現(xiàn)代化體系。