關(guān)于內(nèi)部控制體系構(gòu)建的幾點(diǎn)思考

李沛臻

（濰坊市工業(yè)發(fā)展促進(jìn)中心，山東 濰坊 261041）

一、引言

2012年11月29日，財(cái)政部根據(jù)《中華人民共和國會(huì)計(jì)法》《中華人民共和國預(yù)算法》印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），自2014 年 1 月 1 日起在行政事業(yè)單位施行，明確提出了四項(xiàng)原則，即全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應(yīng)性原則。并提出：?jiǎn)挝回?fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。然而，6年過去了，各單位仍然存在“內(nèi)控制度”推而不動(dòng)的各種狀況，或“制度”華而不實(shí)，或“制度”存而不用，或“制度”用而不力等情形比比皆是。為了改善這種情況，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)。

二、強(qiáng)化自律，政府部門要高度重視

內(nèi)部控制是防范舞弊的重要手段，若能成為常態(tài)化運(yùn)行機(jī)制，通過內(nèi)控形成一套單位自行檢查、制約和業(yè)務(wù)調(diào)整的自律系統(tǒng)，可以在最大程度上保障業(yè)務(wù)活動(dòng)的效益性、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性和法律法規(guī)的遵循度。目前，各級(jí)政府“內(nèi)部控制”工作，從布置、監(jiān)督，到驗(yàn)收評(píng)價(jià)，主要是由當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門來完成，力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。單從工作布置的角度來講，參加工作會(huì)議的人員80%以上是各單位的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人或財(cái)務(wù)人員，會(huì)后一匯報(bào)，單位領(lǐng)導(dǎo)的批示往往是財(cái)務(wù)部門來完成。于是乎，財(cái)務(wù)人員通宵達(dá)旦一通忙碌，或者干脆購買第三方服務(wù)，制度是出來了，那如何執(zhí)行呢？財(cái)務(wù)部門顯然調(diào)度不了各有關(guān)部門。拿“物資采購”來講，一般過程如下圖：

從圖中我們不難發(fā)現(xiàn)，參與的部門很多，應(yīng)該由哪個(gè)部門主導(dǎo)呢？我覺得不應(yīng)該是財(cái)務(wù)部門。

制度不是用來充門面的，如果把“內(nèi)部控制”工作的落實(shí)情況納入各級(jí)巡視巡查工作內(nèi)容，相信能取得較大的進(jìn)展。

三、“財(cái)務(wù)牽頭”，制度執(zhí)行力度不強(qiáng)

內(nèi)部控制，涵蓋預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)、合同等六大部分，涉及各個(gè)部門。然而，在執(zhí)行過程中，往往把內(nèi)部控制等同于內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，通常表現(xiàn)為“財(cái)務(wù)牽頭”，甚至在一些單位，直接變成了“財(cái)務(wù)包辦”。而“財(cái)務(wù)包辦”，恰恰違背了不相容職務(wù)分離控制管理的原則和目的，讓制度形同虛設(shè)。不相容職務(wù)分離的核心是內(nèi)部牽制，所謂“管錢不管賬，管賬不管錢”就是一個(gè)典型運(yùn)用。從總體上看，不相容職務(wù)主要分為五種：授權(quán)批準(zhǔn)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦、會(huì)計(jì)記錄、財(cái)產(chǎn)保管、稽核檢查。現(xiàn)實(shí)生活中，這五種職務(wù)，財(cái)務(wù)部門一般需要參與會(huì)計(jì)記錄和稽核檢查兩種，有時(shí)還要參與授權(quán)批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，這就成了“財(cái)務(wù)牽頭”的主要理由，而財(cái)務(wù)部門本身只是一個(gè)業(yè)務(wù)部門，協(xié)調(diào)各部門力度明顯不足，其他環(huán)節(jié)各有關(guān)部門常用各種理由不參與，以規(guī)避個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，而工作的時(shí)效性使得財(cái)務(wù)部門不得不越俎代庖，其結(jié)果就是“財(cái)務(wù)牽頭”變成了“財(cái)務(wù)包辦”。所以，要提高制度執(zhí)行力度，必須是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參與，甚至組成領(lǐng)導(dǎo)小組，變“財(cái)務(wù)牽頭”為“財(cái)務(wù)配合”。

圖1

四、認(rèn)識(shí)不足，相關(guān)部門形同虛設(shè)

按有關(guān)規(guī)定，也制定了相關(guān)的內(nèi)部控制制度，但是在實(shí)際執(zhí)行的過程中，由于人員素質(zhì)不高、相關(guān)部門認(rèn)識(shí)不足等多方面的原因，使得內(nèi)部控制制度得不到應(yīng)有的執(zhí)行，不能發(fā)揮應(yīng)有的控制作用。

前面說過，內(nèi)部控制是一個(gè)涉及多個(gè)部門的完整體系，主要是對(duì)流程、步驟和關(guān)鍵點(diǎn)的控制。如項(xiàng)目預(yù)算制定：

在這套程序中，就有一個(gè)非常明顯的部門間配合問題。在制定年度工作計(jì)劃時(shí)，各部門都在認(rèn)真謀劃，而在要求填報(bào)預(yù)算時(shí)，各部門鮮有配合，當(dāng)問及“這么大的工作量，不需要經(jīng)費(fèi)嗎？”得到的答案出奇的一致：“那是財(cái)務(wù)上的事！”尤其當(dāng)績效評(píng)價(jià)退回需要補(bǔ)充材料，或當(dāng)審核部門認(rèn)為使用標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)退回調(diào)整時(shí)，業(yè)務(wù)部門經(jīng)常不予理睬或久拖不辦，等到了必須提報(bào)的時(shí)間，只好倉促上會(huì)研究，結(jié)果可想而知。筆者曾遇到過多次項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不足的矛盾，被指責(zé)的部門非常統(tǒng)一，那就是“你們財(cái)務(wù)是怎么干的？”時(shí)代不同了，接待、會(huì)議、培訓(xùn)等都有了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，你們不提供支撐材料，憑什么財(cái)務(wù)就能知道你們項(xiàng)目的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)？又怎么做出科學(xué)的預(yù)算？

其實(shí)，內(nèi)部控制的根本問題就是控制體系中各個(gè)部門的相互協(xié)作問題，只有單位管理層高度重視，上升到黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任的高度，提高各部門對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知，以對(duì)黨負(fù)責(zé)的精神，相互配合，認(rèn)真履職，才能讓制度真正發(fā)揮作用，使制度建設(shè)由虛變實(shí)，做到用制度規(guī)范行為，避免形成財(cái)務(wù)部門單槍匹馬抓內(nèi)控，其他部門不予配合和支持的被動(dòng)局面。

圖2

五、制度固化，無法跟上社會(huì)變革的步伐

內(nèi)部控制體系建設(shè)是一個(gè)循序漸進(jìn)、逐步完善的過程，內(nèi)控程序必須跟上社會(huì)變革的步伐。很多單位內(nèi)控制度沿襲傳統(tǒng)，一朝制定多年不變，很難適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。在對(duì)一家單位審核時(shí)，發(fā)現(xiàn)了這樣一個(gè)報(bào)銷流程：

針對(duì)一些未頂格填寫報(bào)銷單的現(xiàn)象，有人提出了異議，如果沒有專業(yè)人員對(duì)報(bào)銷單進(jìn)行審核，會(huì)不會(huì)有人在數(shù)字前面加數(shù)字，簽批時(shí)為“肆佰元”，而報(bào)銷時(shí)變?yōu)椤耙记涟墼蹦兀吭搯挝划?dāng)即找來相關(guān)同志，對(duì)流程做出了調(diào)整：

兩年后，該單位領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)，拿過內(nèi)部控制制度一看，一字未改！讓人啼笑皆非。

由此，我們不難發(fā)現(xiàn)，制度的修改有時(shí)跟不上行動(dòng)的改正。我們黨勇于自我革命，凡是不利于黨和人民事業(yè)的，我們一直在“一刻不耽誤地改”。“八項(xiàng)規(guī)定”以來，地方各級(jí)政府嚴(yán)字當(dāng)頭，立規(guī)明矩，結(jié)合各自實(shí)際情況，不斷地創(chuàng)新舉措、加大力度、完善制度，出臺(tái)各種細(xì)則規(guī)定來規(guī)范權(quán)力、約束行為。我們只有不停地學(xué)習(xí)，不斷地領(lǐng)會(huì)新思想、新精神，才能針對(duì)新情況、新問題做出應(yīng)對(duì)措施，及時(shí)修改《內(nèi)部控制度制度》，使之能與時(shí)俱進(jìn)，能隨著環(huán)境的變化、業(yè)務(wù)的調(diào)整和創(chuàng)新、管理的新要求而不斷改進(jìn)和完善。

六、結(jié)語

從我國的現(xiàn)實(shí)情況來看，單位內(nèi)部控制普遍比較薄弱，有關(guān)挪用、侵占或詐騙財(cái)產(chǎn)的新聞時(shí)有耳聞，“財(cái)務(wù)內(nèi)部控制”這個(gè)詞還屢見媒體，很多問題的出現(xiàn)往往不是因?yàn)橹贫热狈Γ侵贫葓?zhí)行出了問題。寫到這里，筆者還是要說，內(nèi)部控制是一個(gè)完整的體系，能否運(yùn)行好，需要管理層提高認(rèn)識(shí)，需要單位上下一心，共同努力，本著“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的正確心態(tài)，完成內(nèi)控、內(nèi)審、外審的完美結(jié)合，真正構(gòu)筑一道廉政防線。