全過程人民民主的理論基礎、國家制度支撐與實踐體系

秦德君

這里“建立新的民主形式”“運用民主的新條件的新機構”，是列寧的明確主張。1921年，列寧在《十月革命四周年》中談及蘇維埃民主制：“蘇維埃制度是供工人和農民享受的最高限度的民主制，同時它又意味著與資產階級民主制的決裂，意味著具有世界歷史意義的新型民主制即無產階級民主制或無產階級專政的產生?！?sup>[11]⁵⁶⁶那么，如何“建立新的民主形式”？1917年，列寧在《國家與革命》中指出：“擺脫議會制的出路，當然不在于取消代表機構和選舉制，而在于把代表機構由清談館變為‘實干的機構。”^[10]151列寧強調：“在這里，‘量轉化為質，因為這樣高度的民主制度，是同越出資產階級社會的框子、開始對社會進行社會主義的改造相聯系的?！?sup>[10]²⁰¹列寧強調了三個方面：一是工人階級的國家政權不是簡單地廢除舊的代議制機制和選舉制，而是要把代議制機構變為有效率的“工作機構”;二是建立新型民主制，必須有“最急劇的轉變”，必須“越出資產階級社會的框子”;三是要“建立新的民主形式”，建立“高度的民主”，建立相關的機關，因為它們是“運用民主的新條件”。

自1848年《共產黨宣言》發表以來，馬克思恩格斯一直認為無產階級國家的政權組織形式應該建立巴黎公社式的無產階級民主共和國政體。列寧認為，由于歷史條件的不同和各個國家各個民族之間存在的差別，會出現豐富多彩的具有民族特點的政治形式，并認為蘇維埃共和國是俄國最好的政治形式。以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人采取了更為結合國情的做法^[12]。中國特色社會主義全過程人民民主，就是“具有世界歷史意義的新型民主制”和“新的民主形式”，是馬克思主義國家學說在中國民主實踐和國家政治建設上的創造，凸顯了“以人民為中心”的國家性質。

全過程人民民主的一個重要特性，是它廣泛的人民性和“民主共和”特質，體現了包括工人、農民、知識分子等在內的廣大勞動者的最大政治包容性。早在1939年5月，毛澤東在延安青年群眾紀念五四運動20周年大會上作的《青年運動的方向》演講中，就提出“建立一個人民民主的共和國”和“建立人民民主主義的制度”^[13]構想。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中提出“民主共和國”的政治概念，認為中國民主建設應采用包容性更大的政治形式，而不宜照搬僅由工農階級享有政治權利的蘇維埃制度，因為“中國無產階級、農民、知識分子和其他小資產階級，乃是決定國家命運的基本勢力”^[13]674。“他們必然要成為中華民主共和國的國家構成和政權構成的基本部分”，由此“現在所要建立的中華民主共和國，只能是在無產階級領導下的一切反帝反封建的人們聯合專政的民主共和國”^[13]675。1945年4月，毛澤東在《論聯合政府》中，提出中國應當建立以絕大多數人民為基礎的“民主聯盟”制度，并強調“沒有人民的自由，就沒有真正民選的國民大會，就沒有真正的民選政府”，而“人民的言論、出版、集會、結社、思想、信仰和身體這幾項自由，是最重要的自由”，“自由是人民爭來的，不是什么人恩賜的”^[14]。

1949年6月，毛澤東在《論人民民主專政》一文中指出“總結我們的經驗，集中到一點，就是工人階級（經過共產黨）領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政”^[15]，“對人民內部的民主方面和對反動派的專政方面，互相結合起來，就是人民民主專政”^[15]1475。1949年9月，毛澤東在中央政治局九月會議上，完整地提出“建立無產階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政”的主張。同年12月，他在《將革命進行到底》一文中提出“在全國范圍內建立無產階級領導的以工農聯盟為主體的人民民主專政的共和國”^[15]1375，而“無產階級專政對于人民來說就是社會主義民主”^[16]。

全過程人民民主是在中國這個以農民為主體的社會中形成的，是由雖在人口數量上占少數卻代表著社會化大生產發展方向的無產階級，遵循馬克思主義基本原理在20世紀建立的新型中國國家民主。它強調國家權力的人民性歸屬，基礎是工農聯盟;而“人民”這個范疇，在當時包括了工人階級、農民階級、城市小資產階級和民族資產階級在內的最大范圍的社會階層。在這個意義上，發展全過程人民民主也是黨領導的統一戰線過程。在實際運行中，人民民主經歷了民主革命和社會主義兩個歷史階段：在民主革命階段，是中國共產黨領導下的各革命階級的聯合專政;在社會主義階段，是無產階級專政，但兩個階段的實質是相同的。

二、全過程人民民主的國家制度支撐

制度是一個社會結構的靈魂，民主制度是國家制度的核心。建設全過程人民民主的國家制度，是中國共產黨人經過長期探索思考選擇的國家制度建設方向，體現中國共產黨人的國家制度建設初心。1940年，毛澤東在《新民主主義論》中，就提出以民主制度為核心的國家制度“建立一個新中國”^[13]663的總體思路。《新民主主義論》是毛澤東1940年1月9日在陜甘寧邊區文化協會第一次代表大會上的演講，原題為《新民主主義的政治與新民主主義的文化》（刊載于1940年2月15日在延安出版的《中國文化》創刊號）。2月20日，在延安出版的《解放》第九十八、九十九期合刊登載該文時，將題目改為《新民主主義論》。毛澤東在文中提出：“在一定歷史時期中所采取的國家形式，只能是第三種形式，這就是所謂新民主主義共和國?！?sup>[13]⁶⁷⁵這個“新民主主義共和國”具有什么樣的形貌特點呢？毛澤東對此描述道：這種新民主主義共和國，一方面和舊形式的、歐美式的、資產階級專政的、資本主義的共和國相區別，那是舊民主主義的共和國，那種共和國已經過時了;另一方面，也和蘇聯式的、無產階級專政的、社會主義的共和國相區別^[13]675。

這里涉及“國體”（Form of State）和“政體”（Form of Government）的問題。廣義的國家制度可以從這兩方面來認識。國體反映國家的性質，同一類型的國家可以有不同的國體。政體體現一個國家的政權方式。亞里士多德在談到古希臘城邦政制時說：“政體可以說是一個城邦的職能組織，由以確定最高統治機構和政權的安排?！?sup>[^17]毛澤東指出，國體問題從清末起，鬧了幾十年還沒有鬧清楚。關于政體，毛澤東提出用人民代表大會這種體制來建設民主國家，“如果沒有真正的民主制度，就不能達到這個目的，就叫做政體和國體不相適應”^[13]677。

毛澤東關于民主共和國的政治設計立足中國國情，充滿中國特色?！霸谶@個新社會和新國家中，不但有新政治、新經濟，而且有新文化。這就是說，我們不但要把一個政治上受壓迫、經濟上受剝削的中國，變為一個政治上自由和經濟上繁榮的中國，而且要把一個被舊文化統治因而愚昧落后的中國，變為一個被新文化統治因而文明先進的中國。一句話，我們要建立一個新中國?！?sup>[13]⁶⁶³這樣一個翻天覆地的全過程人民民主的建設目標，包含諸多結構性民主政治建設內容。

其一，提出“新政治、新經濟、新文化”三位一體建設。毛澤東系統指出：“所謂中華民族的新政治，就是新民主主義的政治;所謂中華民族的新經濟，就是新民主主義的經濟;所謂中華民族的新文化，就是新民主主義的文化?！?sup>[13]⁶⁶⁵今天的“五位一體”總體布局強調經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的聯動，是對新民主主義“新政治、新經濟、新文化”一體建設思想的繼承和發展。

其二，提出“政治上自由”和“經濟上繁榮”雙位建設目標。1985年4月15日，鄧小平在會見坦桑尼亞聯合共和國副總統姆維尼時談到：“就國內政策而言，最重大的有兩條，一條是政治上發展民主，一條是經濟上進行改革，同時相應地進行社會其他領域的改革。”^[18]鄧小平強調改革開放首先要推進“政治上發展民主”和“經濟上進行改革”這兩條。在1980年8月18日《黨和國家領導制度的改革》的講話中，鄧小平詳盡分析了政治上發展民主、經濟上進行改革這兩大方面任務的緊迫性。這與毛澤東《新民主主義論》中提出的“政治上自由”和“經濟上繁榮”兩大方面目標一脈相承，反映出中國共產黨人在國家制度建設上的一貫理念和思路。

其三，提出建設新文化統治的“文明先進的中國”。這是中國共產黨最早系統地提出在政治、經濟變革的同時，進行文化變革和文化建設的主張。毛澤東在《新民主主義論》中分析了政治、經濟、文化三者聯動變革的關系?！皢栴}是很清楚的，我們要革除的那種中華民族舊文化中的反動成分，它是不能離開中華民族的舊政治和舊經濟的;而我們要建立的這種中華民族的新文化，它也不能離開中華民族的新政治和新經濟。中華民族的舊政治和舊經濟，乃是中華民族的舊文化的根據;而中華民族的新政治和新經濟，乃是中華民族的新文化的根據。”^[13]664

上述三大方面構成人民民主共和國建設的結構性方案。至于它的實現過程，毛澤東強調采取兩大步驟：“第一步，改變這個殖民地、半殖民地、半封建的社會形態，使之變成一個獨立的民主主義的社會。第二步，使革命向前發展，建立一個社會主義的社會。中國現時的革命，是在走第一步。”^[13]6661945年4月，毛澤東在七大所作的政治報告《論聯合政府》中，更具體地提出以全過程人民民主為特征的國家政權建設方案（包括政府產生方案）?！靶旅裰髦髁x的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。只有這個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力;又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動?！?sup>[^14]1057

1945年7月1日，國民參政員黃炎培、褚輔成、冷遹、左舜生、傅斯年、章伯鈞六人到訪延安。根據黃炎培《延安五日記》記載，在六人將返重慶的前一天（7月4日），毛澤東邀請黃炎培、冷遹到他住所長談，問黃炎培在延安所見所聞感覺如何。黃炎培發表了一個具有深刻歷史概括力的“周期率”說：“我生六十多年，耳聞的不說，所親眼看到的，真所謂‘其興也浡焉，其亡也忽焉，一人，一家，一團體，一地方，乃至一國，不少單位都沒有能跳出這周期率的支配力……中共諸君從過去到現在，我略略了解的了。就是希望找出一條新路，來跳出這周期率的支配。”^[19]對于黃炎培這一感言，毛澤東作了簡明的回答：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息?！?sup>[^19]61這非常明白地表達了全過程人民民主的建設意向：“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈”，是一種全過程監督公共政權的取向;“只有人人起來負責，才不會人亡政息”，是一種人民全過程參與國家治理的取向。用民主來打破“歷史周期率”，充分反映了中國共產黨人國家制度建設的基本取向，表達了用“民主”的辦法來解決歷史上不斷出現的“人亡政息”周期率的基本思路。據有關記載，“窯洞對”當天晚上，中央五大書記專門開會討論研究“周期率”問題。

毛澤東在《新民主主義論》《論聯合政府》和“窯洞對”中，比較完整地提出了國家民主制度建設的構想和實施步驟。新民主主義共和國的政治建設方案，成為我國全過程人民民主建設的理論起點。全過程人民民主首先是關于國家性質的一種界定，反映出“社會各階級在國家中的地位”^[13]676;其次是對國家制度的一種選擇，回答了“政權構成的形式問題”^[13]677。一國政治發展最為顯性的地帶，是其所形成的國家制度體系。全過程人民民主通過相應的國家制度型構獲得支撐。

其一，全過程人民民主的政權制度——人民代表大會制度。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這一制度是在長期革命斗爭中根據巴黎公社和蘇維埃制度原則，總結了革命根據地政權建設經驗，又結合了現實情況后形成的。人民代表大會制度的重要特性是“人民性”，即“民主共和”的性質和全過程民主性，體現了包括工人、農民、知識分子等在內的廣大勞動者的最大包容性，凸顯了“以人民為中心”的國家性質。正如恩格斯在談到工人階級的國家形式時指出的：“如果說有什么是毋庸置疑的，那就是，我們的黨和工人階級只有在民主共和國這種形式下，才能取得統治。民主共和國甚至是無產階級專政的特殊形式?！?sup>[8]294

其二，全過程人民民主的政黨制度——中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。中國共產黨同各民主黨派長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共，共同治理國家。中國新型政黨制度孕育于民主革命時期，確立于中華人民共和國成立后，發展于黨的十一屆三中全會后的改革開放進程中，創新發展于中國特色社會主義新時代?！罢h是現代政治特有的組織形式，但從另一種意義上說它又不是完全現代的制度。”^[20]自17世紀第一個政黨產生算起，全球政黨政治已有300多年歷史。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，是一種多個政黨民主參政的全過程民主型政黨制度。各民主黨派、無黨派人士通過不同渠道和平臺，開展政治協商、民主監督和參政議政，在世界范圍內提供了一種黨際關系的新范式。

其三，全過程人民民主的其他制度——民族區域自治制度和基層群眾自治制度。民族區域自治制度是在統一的祖國大家庭里，在國家的統一領導下，以少數民族聚居的地區為基礎，建立相應的自治地方，設立自治機關，行使自治權，自主地管理本民族、本地區的內部事務，行使當家作主的權利。這一制度型構也是對單一制條件下我國國家幅員遼闊、政策效能存在實際落差這一客觀現狀的裨補?；鶎尤罕娮灾沃贫劝ㄞr村社區村民自治制度（建立村民委員會）、城市社區居民自治制度（建立居民委員會）和企事業單位民主管理制度（建立職工代表大會），這一制度型構最大的特點是尊重基層群眾的首創精神，維護人民群眾自治、參與民主治理的法理地位，容納廣泛的公民有序政治參與，成為實現全過程人民民主最為重要的基層制度支撐。

三、全過程人民民主的實踐體系

全過程人民民主是一種發展型民主，本身具有建設發展的全過程性。全過程人民民主也是新時代我國政治發展的主要目標，它隨著現代化建設的發展而發展。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主，要重點拓展其實踐體系。

其一，推進全過程人民民主的民主制度建設?！皼]有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化。”^[16]168民主本質上是一種一定歷史條件下的歷史活動，它有兩個發展難點：一是民主在空間和地域上的延展;二是民主在時間和不同環節上的貫穿，即實現其全過程性。正如列寧在《國家與革命》中談到的：“在實際生活中民主制度永遠不會是‘單獨存在，而總是‘共同存在的，它也會影響經濟，推動經濟的改造，受經濟發展的影響等等?！?sup>[10]¹⁸¹全過程人民民主是以相應的制度體系作為功能性支撐條件的。全過程人民民主的實際效能，取決于具體民主制度體系的健全和發展水平。習近平總書記指出，要“用制度體系保證人民當家作主”^[21]。因此，健全民主制度體系是發展全過程人民民主的重要任務。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，要進一步完善民主制度建設，維護和實現社會公平正義，推動和確保全過程人民民主在新時代的新發展。

其二，推進全過程人民民主的民主參與建設。沒有參與，就沒有民主。人民當家作主是全過程人民民主的本質。民主進入“代議”模式后出現的普遍現象，是輕則偏離人民的意愿，重則造成人民地位的實際旁落。中國特色社會主義全過程人民民主通過擴大公民有序政治參與，有效解決了民主“代議”模式本身存在的歷史性難題。人民群眾通過各種方式參與國家公共事務管理，成為全過程人民民主的一個重要特征。習近平總書記指出：“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐?！卑l展全過程人民民主是貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動高質量發展，實現2035年遠景目標的重要保證?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出：“保障人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務”，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”^[22]。這是全過程人民民主在公民參與上的要求。體現人民權力歸屬的民主參與和民主管理不應是間歇性的，而應是全過程性的。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，要在各個領域進一步提升全過程民主參與、民主管理的質量，這是新時代我國民主政治建設的重要方面。

其三，推進全過程人民民主的民主協商建設。協商民主作為中國特色民主政治的重要形式，是“解決人民要解決的問題”的一種辦法。中國特色民主協商的全過程性，彌補了人類遠程民主的缺陷。古羅馬政治家西塞羅在《論共和國》一書中談到：“如果在一個國家里，同一事物對大家都有利，在這樣的國家里最容易達到協和一致。由于利益的差異，某事物只對一些人有利，這便產生不協和?！?sup>[^23]這就產生了民主協商的需求。習近平總書記在中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中指出：“協商民主應該是實實在在的、而不是做樣子的，應該是全方位的、而不是局限在某個方面的，應該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的?！?sup>[^24]要推動協商民主廣泛多層制度化發展，統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商^[24]。推進民主協商的全過程建設，實現全領域、全過程覆蓋，也是新時代推進全過程人民民主建設的一個重要方面。

其四，推進全過程人民民主的民主監督建設。全方位的民主監督，是發展全過程人民民主的內在要求。毛澤東在“窯洞對”中提出“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈”，就是一種全過程民主監督的視角。黨的十八大以來，習近平總書記在許多場合強調“把權力關進制度的籠子”。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中強調：“堅決清除一切損害黨的先進性和純潔性的因素，清除一切侵蝕黨的健康肌體的病毒，確保黨不變質、不變色、不變味。”^[1]19-20實現這一目標，根本上是要強化對權力的全方位、全過程性監督。要“使監督體系契合黨的領導體制，融入國家治理體系，推動制度優勢更好地轉化為治理效能”^[25]。沒有監督，便沒有正義。無論在維護社會公平正義方面，在著力解決發展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題方面，還是在推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展方面，都需通過強化人民民主監督，為實現第二個百年奮斗目標提供良好的政策環境和更強有力的制度保障。