鄉村振興戰略下達州革命老區農村土地流轉問題研究

摘? 要：土地流轉是解決“三農”問題的重要抓手，鄉村振興戰略離不開土地流轉，土地流轉促進鄉村振興戰略的實施。當前達州革命老區土地流轉成效初顯，但依舊面臨著農民土地流轉意識不強、農民擔憂流轉后的土地難以收回、土地流轉體制機制不健全、農村社會保障體制不完善、企業資金缺乏與企業收益之間的矛盾突出、企業從事農業相關產業風險控制能力弱等問題，應進一步從建立健全土地流轉機制、因地制宜規劃產業、堅持農戶自主自愿、完善土地流轉信息服務平臺建設、加強基礎設施建設、改善企業融資環境、加大土地流轉宣傳力度、完善土地流轉退出機制等方面著手，助力達州革命老區實現鄉村振興。

關鍵詞： 鄉村振興; 農村土地流轉 ;達州革命老區

一、引言

土地要素是重要的生產要素，是廣大農民生活生產最重要的資源和最基本的保障。農村土地問題與鄉村振興戰略目標相銜接，土地流轉是實現鄉村振興、推動城鄉深度融合發展的關鍵組成部分。達州革命老區隨著城鎮化進程的加快，大量的農村人口涌向城市工作和生活，農村土地由以前的人多地少轉變為地多人少，發生土地拋荒撂荒現象、以及土地流轉過程中存在的一些問題急需解決。只有加快農村土地改革的進程，在激活土地要素上下功夫，深化農村集體產權制度改革，努力實現土地資源利用的最大化，才能逐步實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興戰略總要求。

二、達州革命老區農村土地流轉存在的問題

當前達州革命老區的農村土地流轉取得巨大經濟效益的同時，也存在許多的問題。筆者從農民、政府、企業等三個土地流轉利益相關主體展開問題分析。

（一）農民方面

農民與土地的關系是經歷了幾千年的不可分割的關系，但正因農民與土地有著幾千年的歷史關系，在土地流轉過程中就不可避免的會存在諸多問題。

1.農民受傳統觀念束縛，流轉意識不強

我們國家是幾千年傳統的小農經濟國家，農民幾千年來都被緊緊捆綁在土地上。農民對于土地流轉的態度，思想觀念放不開，認為這是一件不可思議的事情。再者，心理學上有個“集體潛意識”的說法，中國的農民經歷了太多的風風雨雨。面對土地流轉或多或少存在憂患意識。通過對當地農民的走訪調查發現，土地棄耕、荒蕪的情況仍然有所發生。但農民仍愿將土地棄耕或是荒蕪，而不愿將土地流轉出去的原因是農民將土地一直作為他們最后的退路和保障。因此，根深蒂固的傳統觀念將農民與土地緊緊的束縛在一起。土地流轉開展過程受到較大的阻礙。

2.農民擔憂流轉后的土地難以收回

通過對兩鎮的村名走訪發現，農民不愿將土地流轉出去，承包退出機制不完善也是非常重要的因素。承包退出機制不完善，農民的擔憂打消不了。農民心懷土地，如果不能方便的退出流轉：一方面，農民的合理權益難以得到維護;另一方面，土地流轉也難以展開。因此，完善土地流轉退出機制，給農民吃下一顆保障權益的定心丸。

（二）政府方面

在土地流轉過程中，政府扮演的角色便是政策的制定者與政策執行的服務者。服務于農民和企業。但是我們在實地調研的過程中，發現土地流轉的相關體制機制還不是很健全。

土地流轉體制機制不健全

一是土地定價體系不夠完善。有的地方還沒有建立土地流轉交易平臺，有點雖然有交易平臺，但也只是流于形式，導致土地需求方和供給方對土地流轉價格難以確定。調研中發現，農民非常希望土地定價清晰化，交易價格透明化。只有這樣，才能吸引更多農民參與土地流轉。

二是對流轉后的土地缺乏嚴格的監管。土地流轉主要針對農村土地經營權的轉讓，調研中發現很多地方非常重視對土地流轉程序的監管，土地流轉成功后，對流轉土地的經營使用情況缺乏嚴格的監管，導致流轉后的土地出現嚴重的“非糧化”現象，破壞了土地原有的用途，難以形成規模化經營。

農村社會保障體系不夠完善

一是養老保障制度不完善。農村種地的農民大部分是老年人，沒有收入來源，靠土地實現生活的自給自足，加之年輕人大部分都外出務工，老年人對失去土地后的養老問題十分擔憂。當前達州農村養老保險無論是個人還是集體可投入的資金有限，與經濟水平較好的地區還存在著很大的差距。

二是就業保障制度不完善。就業保障是民心和民生工程，達州地處秦巴山區，勞動力較多，農民普遍認為離開了土地，就沒有了生活來源，如果要把手上的土地流轉出去，就必須要有新的謀生就業方式。但由于他們自身文化水平、思想觀念、風俗習慣等方面的原因，離開了賴以生存的土地，就難以在城市中立足，急需政府建立健全流轉土地農民群體的就業保障機制。

（三）企業方面

土地流轉過程中，企業是非常重要的參與主體。農民的土地主要是通過村集體組織流轉給企業進行規模化經營，從而獲得一定的土地承包租金收入。通過對相關承包農民土地的企業走訪調研發現，企業在承包土地流轉過程中，存在以下的問題：

1.企業資金缺乏與企業收益之間的矛盾突出

土地上的收益，成效是緩慢的。而在農村發展，承包土地，建立產業園區都需要大量的資金投入。投入大量的資金，回本緩慢，給企業帶來重大負擔。企業需要得到資金即貸款的支持。但相關人員都紛紛表示：企業最難的便是貸款。因此，在企業承包土地的過程中，受到資金的阻礙是比較大的。

2.企業從事農業相關產業風險控制能力弱

通過調研發現，企業規模種植的經濟作物前期投入非常高，后期收益回報太慢，資金回籠周期較長，且產業風險較高。企業由于資金、技術的限制，對于風險的控制能力較弱。一些經濟作物易患病害，且不容易防控。但不具有相關的商業保險提供保障，企業容易受較大的損失。作物一旦患病，企業便容易面臨高額的損失。如達州市通川區金石鎮巨家村獼猴桃面臨著尷尬境地，獼猴桃種植大戶張總提到，該產業園獼猴桃遭受嚴重的潰瘍病威脅，導致產量減低、果形不一、品質下降、商品價值降低，收益受損嚴重。

三、推動達州革命老區農村土地有效流轉的建議

（一）發揮政策引領作用，流轉程序合法合規

在推地流轉過程中，嚴格執行《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規，堅持農民“自主自愿”原則，積極營造良好的土地流轉氛圍，集約高效利用土地資源。規范閑置土地利用目的、盤活方式、合作模式，嚴守法律底線，杜絕違法違規行為。切實保障承包方依法享有該土地流轉的使用權、收益權、經營權和產品處置權。堅持市場主體，規范土地流轉出租、入股、轉包、轉讓等市場行為，維護公平、公正、公開的市場環境。

（二）政府堅持統籌謀劃，因地制宜規劃產業

地方政府在進行用地規劃時，要注重村落環境整體協調，提倡綜合利用。根據地理位置、資源稟賦、基礎設施、環境容量和產業基礎等條件，統籌規劃土地綜合利用發展方向。杜絕千村一面、簡單復制，實現產業優勢資源與土地資源有機結合。堅持統籌謀劃，結合閑置土地資源現狀，因地制宜開發利用，分類指導新產業新業態。在產業基礎好的村，發展現代農業、觀光農業、體驗農業;在文化底蘊深厚、自然資源稟賦優良的村，發展鄉村旅游、巴山民宿、康養產業。

（三）堅持農戶自主自愿，保障農民合法權益

堅持農民依法自愿、有償使用的原則，充分尊重農民主體意愿，嚴禁違背農民意愿強制實施。切實保護農戶土地主體權益，防止外部資本侵占控制耕地資源，真正讓農民成為土地的明白人。完善土地流轉的審批機制，按照流轉土地面積的大小確定相關責任單位，做到分級審批。正確處理農民、集體和承租方利益關系，確保三方實現互利共贏。

（四）完善土地流轉信息服務平臺建設，實現信息互聯互通

完善信息對接機制，對符合條件的土地資源，免費線上發布供需信息。適時組織供需對接活動，著力創造有利條件，加大對閑置農田、閑置耕地的開發利用力度。依靠信息平臺，將土地流轉情況透明化，有利于政府部門加強監督，提高科學管理化水平和服務效率。發展農村電商，引導農民專業合作社和種植大戶，通過網上批發，打造“農特產進城”和“快消品下鄉”雙向流通渠道，完善渠道起點和終點服務，讓買賣雙方信息對接。借助互聯網+推廣模式，增強農產品影響力和區域知名度。

（五）加強基礎設施建設，吸引資本投入

實踐表明，產業發展離不開基礎設施建設為依托。要想招商引資，引進外商進駐本地，當地政府得“鋪好路、架好橋”以待企業來。道路硬化、水利、供電、通訊等基礎設施建設必不可少。積極探索政府和社會資本（PPP）模式等產業建設融資新機制，不斷吸引金融資本、社會性資本投入基礎設施建設，加快建設的步伐。

（六）改善企業融資環境，防范化解農業風險

經調研發現，“資金”與“保險”仍然是企業發展的兩大限制性因素。融資困難致使企業的流轉來的土地面積小，規模化經營、產業鏈的延長受限。因此，需要政府提供優惠政策以及銀行提供金融貸款，給予企業和農戶更多的支持企業。當前農業保險產品較少，鄉村農業發展得不到有效的保障，涉農企業亟待農業保險分擔產業風險。探索金融貸款、財政貼息、保險分險等利于產業發展的福利，讓企業敢于甩出膀子，邁出步子，大干一場。

（七）加大土地流轉宣傳力度，促使農民觀念更新

當前農民的貧困不僅僅是經濟上的貧困，更深層次的還是思想上的貧困。解決經濟上的貧困容易，但解決思想上的貧困不易。“等”、“靠”、“要”是解決不了問題，唯有激發農民脫貧致富的斗志，讓低產土地變成高產土地。筆者通過走訪多家企業、多家農戶后發現，土地流轉規模不是一下就變大，農民傳統觀念的改變也不是一蹴而就。要加大宣傳力度，傳遞土地流轉收益的信息。分階段進行土地流轉，先讓一部分農民流轉土地，他們不僅獲得土地租金收入，還能在農業公司務工，獲得工資性收入，兼顧家庭生活。這些通過土地流轉獲得明顯收益的農戶，又能拉動一批未流轉土地的農戶，這樣規模也就越來越大，產業發展也就上了快車道。

（八）完善土地流轉退出機制，保障企農正當利益

有償使用、有償退出。探索制定集體經濟組織成員身份確定辦法和村集體經濟組織主導下的有償使用制度，建立有償收益收繳和使用的管理制度。鼓勵通過村集體經濟組織擔保、多戶聯保等形式，盤活土地資源，保障農民合法權益。規范流轉、承租行為。因一方擅自變更或解除土地流轉合同，無過錯方依法可免除責任，有權要求過錯方按照當年轉包費或租金相關數據承擔違約責任;給對方造成損失的，過錯方還應當依法承擔賠償責任。如拒不賠償，無過錯方可向區縣一級農村土地承包仲裁委員會申請仲裁，也可向人民法院起訴。

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作者信息：張欣，女，四川文理學院，講師，研究方向為農村社會治理

基金項目：2019年度四川革命老區發展研究中心資助項目。