從精準扶貧看完善農村社會保障制度的緊迫性

郭紅建

社會保障是一項以國家為主體，以相關法律制度為依據，通過“社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置”等措施，為部分或永久失去勞動能力、生活困難的人員提供基本生活保障的社會穩定性制度。黨的十六大以來，“居民養老保險、居民醫療保險、新農合、新農保、農村最低生活保障”等政策逐步建立并實施，越來越多的城鎮居民或農村居民享受到社會保障的實惠。

自新中國成立以來，我黨和國家領導人即鄭重提出，要創造出并堅持走一條適合我國國情的脫貧致富道路，全面達成建設小康社會的目標。經過70年的不斷努力，我國“脫貧攻堅”工作取得了階段性的矚目成果，全國盡7億貧困人口實現成功脫貧。就我國的實際國情，全國各地貧困人口的基數較為龐大，而且隨著改革開以來，鼓勵一部分人先富裕起來的政策偏向，在我國廣大農村地區深度貧困人口數量仍然較多，造成該部分人口深度貧困的原因多樣且復雜，通過“五個一批”精準扶貧工程中“發展生產、易地搬遷、生態補償、發展教育”等措施實施脫貧幫扶的難度大、成效弱，幾乎全部需要依賴于“社會保障”這一政策的托底。

一、落實精準扶貧工作過程中突顯出的問題

（一）扶貧措施針對性欠佳

近些年，隨著我國中東部及沿海地區經濟的快速發展，各地農民工進城務工的人數逐年上升，留在當地農村的多為老人、兒童以及因病因殘無法工作的特殊人員。該部分人員勞動能力有限，甚至完全喪失，無法通過“發展生產、易地搬遷、生態補償”等扶貧項目提高其自食其力的本領，實現脫貧的目的，扶貧工作全面落實的難度大。

（二）識別貧困的標準單一

目前我國各地對于貧困人口的識別大多以“家庭年收入”作為評定的唯一標準，此種評定標準存在一定錯誤率。一是，我國廣大農村地區農民家庭中存在因意識缺乏、戶籍管理工作疏漏等原因造成的實際家庭成員與戶籍資料上顯示不一致的情況;二是，農村地區農民家庭的收入來源復雜多樣，且多使用現金往來，完全沒有財務、稅務方面的記錄或憑證，無從查證;造成對農村家庭實際年收入總額的確定上存在遺漏或偏差，影響精準扶貧工作的實際操作。

（三）扶貧指標分配原則待優化

匹配國家“脫貧攻堅”戰略大計，各地扶貧管理部門實施扶貧工作堅持“令缺勿亂”的原則，十分嚴謹。農村地方實行扶貧指標分配原則，在對各地實際情況未能深入了解的前提下，使得各地扶貧指標分配出現“過多”或“過少”的情況，例如：在扶貧指標“過多”的地區，實際未達“貧困”標準的人員享受到了扶貧優待;在扶貧指標“過少”的地區，實際達到“貧困”標準的人員卻享受不到扶貧優待，造成扶貧工作成效偏離實施初衷。

二、農村社會保障制度的建立及不足

從時間上來看，我國農村社會保障制度自二十世紀八十年開始陸續建立，其內容主要包括：農村養老保險、農村醫療保險、農村社會救助、農村社會福利等制度。農村社會保證制度的建立及實施，一是，作為精準扶貧工作的一項措施，幫扶無生產能力的深度貧困人口;二是，作為精準扶貧工作的一項經費來源，合理再分配人民的收入;兩方面作用相互相成，非常重要，但在實際工作過程中，農村社會保險制度與精準扶貧的匹配程度有待提升。

（一）農村社會保障與精準扶貧在人員識別上的不匹配

從識別主體上來說，社會保障分為保險、救濟、福利、安置等項目，就目前的管理模式，不同項目分屬不同的管理主體;而精準扶貧工作直屬國家或省一級扶貧辦管理。不同管理主體之間雖在工作中有一定的互動，但因為管理制度和流程不同，對于人員的識別工作分開進行，信息不互通，導致人員受保障項目重疊或獲保障資源不均的情況。

從識別標準上來說，貧困人口的識別由各地扶貧管理部門各自進行，識別方法和評定標準各不相同，對各地貧困人員的界定不一致。例如，享受農村社會保障的家庭，社會保障收入是否作為家庭年度收入，沒有統一制度規定，各地方認定標準不一致。

從識別信息上來說，扶貧工作開展至今，已基本建立貧困人口檔案。農村社會保障體系中，不同政策針對的保障人群不同，例如：低保指向的是喪失勞動的人員;養老醫療指向的是所有農村人員;工作資料、數據、信息等均只在各自的體系中使用，缺乏信息共享，致使社會保障和精準扶貧在信息溝通上存在障礙。

（二）農村社會保障與精準扶貧在資源上的不匹配

我國社會保障制度發展的時間較短，相較于已經進入社會保障管理體系成熟階段的西方發達國家，我國社會保障支出占財政支出比例仍然低。加上我國長期存在的“城-鄉”二元社會結構，本就不多的社會保障資源又向城鎮地區集中，農村社會保障資源愈發不足。例如：在保障人力資源方面，自改革開放發展以來，我國醫生、教師等專業人員的數量是有較大的，但因為東中部地區的薪酬、福利、落戶等政策優待，專業人員多集聚在沿海城市，農村地區醫療、教育的人力資源持續缺乏，整體醫療、教育水平仍然處于低位。在保障資金資源方面，社會保障資金依靠“國家-地方-集體-個人”四方共同擔負，而且其中又以個人繳費為主，其他途徑補充。在我國廣大的農村地區依靠農民繳存社會保險等社會保障費用，一是繳存人數少，二是繳存比例低，造成社會保障資金供給嚴重不足，難以滿足農村社會保障實際的發放需求，造成繳存與發放的非良性循環，農村地區社會保障工作相對滯后。

（三）農村社會保障與精準扶貧在管理上的不匹配

農村社會保障與精準扶貧工作的內核，是通過兩項制度的實施，覆蓋不同類型的貧困人口，從而達到全面脫貧的目的;即：讓有勞動能力或有部分勞動力的人員通過參與扶貧開發項目實現生產力再造，擺脫貧困;讓完全喪失或部分喪失勞動能力的人享受社會保障兜底，維持基本生活水平。然而在近些年的實際工作中發現，有勞動能力或有部分勞動能力的人員享受低保救濟的情況反向增多，分析原因，其一，農村低保等社會保障的標準逐年提高;其二，部分農村人員主觀意識上不上進，不愿意放棄保障性收入及其他保障福利，從而不參加扶貧開發項目;其三，政策體系中對于享受扶貧支持和社會保障福利人員的分類和更新管理不充分;其四，針對農村人員脫貧后的就業保障和激勵措施不完整。

三、盡快完善農村社會保障體系的設想

就我國現階段精準扶貧工作來看，其重點在于農村社會保障政策的落實。因此，精準扶貧視角下，進一步快速健全、完善農村社會保險制度，才能確實為農村地區深度貧困人員提供擺脫貧困的機會，確實提升精準扶貧工作的成效。

（一）加強農村社會保障制度全面性建設

第一，建立健全社會保障法律制度;梳理現行社會保障的法律法規，針對覆蓋不全面、操作性差的部分予以修訂和完善。第二，完善農村社會保障體系建設;依據實際情況補齊養老、醫療、教育、基礎設施等方面的制度建設，全面達成一體化，特別在針對農村老人、留守兒童以及喪失勞動力人員的保障方面加大投入及力度。第三，梳理社會保障管理主體、疏通各方溝通渠道;突出基層管理主體的實際運作，制定更加匹配實際需要的社會保障政策。第四，優化調整社會保障各項標準;各地農村因地制宜，依據當地實際生活水平制定保障標準，對深度貧困地區予以側重或傾斜。

（二）側重農村養老-醫療保障并行建設

相關數據顯示，我國人口結構逐步趨于老齡化，并將日趨嚴重。隨著經濟的發展，城鄉年輕勞動力之間交流頻繁，且農村地區的年輕勞動力更多流入城區，造成農村地區老齡人口的比重更大。因此，側重農村地區養老-醫療保障體系并行建設，提高農村地區弱勢人群的生活保障尤為重要。在養老保障方面，通過提高農村養老金待遇水平、尋求社會力量加入實行農村養老項目共建、試點“土地養老”功能等，進一步提高農村養老保障。在醫療保障方面，加強健康衛生知識宣貫、定期舉辦公益健康檢查、選配優質醫療人員和醫療物資、著力改善農村地區醫療條件、推行貧困人員醫療費用墊付模式等。

（三）科學管理、分配社會保障資金

農村地區社會保障資金基礎薄弱，為更好地提高農村社會保障水平，需要從保障資金的增加和管理兩方面入手。其一，拓展社會保障資金來源;首先，依據各地農村實際情況，合理增加國家財政投入;其次，鼓勵社會資金的注入，通過建立合作社、實體企業的形式，增加社會保障收入;再次，引入資金管理第三方平臺，對社會保障資金進行低風險的投資運作，抵抗通貨膨脹。其二，科學管理社會保障資金;建立社會保障資金分配監督管理，對分配原則、分配標準、分配實施過程進行監督檢查，保證每一筆資金都用在正處、用在實處、用在最需要處。

（四）完善農村人員再就業保障措施

幫扶貧困人員實現自身生產力的再造，成功就業是精準扶貧工作的最優成效。結合農村地區的實際情況，在原有社會保障體系中，適應性增加再就業保障功能，例如：開辦“技能培訓課堂”培訓農村人員學習并提升個人勞動技能，增大就業機會;搭建“企業-農村”就業溝通平臺，幫助具備技能的農村人員尋求工作機會;創建公益就業咨詢窗口，為農村就業人員提供法律幫助、援助;構建“城-鄉”幫扶計劃，將農村人員定向輸送到幫扶城鎮企業，互利互助。

四、結語

進入二十一世紀，我國精準扶貧工作和農村社會保障工作，已然進入到一個全新的，且更具挑戰的歷史階段。確實認清目前精準扶貧工作與農村社會保障工作的成效與短板，找到精準扶貧與農村社會保障二者相互補充、相互促進的關鍵點，通過“制度建設、定向側重、科學管理、后端保障”等措施，盡快完善農村社會保障的建設，從而促進精準扶貧工作高效、全面達成，進而快速實現全面小康社會戰略目標的建成。

（作者單位：山西省運城市平陸縣人社局）