基層行政事業單位財務內部控制存在的問題及對策

賈綿綿

基層行政事業單位財務內部控制系統，對于防范各種經濟活動風險，加強單位內部管理，提高單位人員的整體素質，預防腐敗，提高基層行政事業單位公共服務的效率和效果，避免公共資源的浪費等都具有十分重要的意義。但現實中，基層行政事業單位的內部控制系統雖然都已經建立，卻還不盡完善，其作用未能充分發揮。本文通過對基層行政事業單位內部控制中存在的問題進行分析，并針對性提出對策建議，以期為相關單位提供參考。

自國家出臺《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》以來，各基層行政事業單位均建立了內部控制系統。但有些單位人員對內控不重視、不了解，制度不建全，覆蓋不全面，執行不得力等問題，影響單位健康發展。因此，加強對相關問題和對策的研究，具有重要意義。

一、行政事業單位財務內控制度相關理論概述

內部控制是單位為實現控制目標，防范和管理經濟活動風險而建立起來的各項內部管理制度，以及落實制度所需要的控制程序和措施，是單位為達到控制目標，應對風險所進行的自我約束，自我規范的過程。由于行政事業單位內部控制的一般性和特殊性，內部控制不僅僅保證單位各種經濟活動合理合法合規、資產安全、財務信息真實完整，同時促進公共資源和資金發揮更大的作用。

二、基層行政事業單位財務內部控制存在的問題

（一）對內部控制重要性認識不足

行政事業單位內部控制應當覆蓋單位經濟和業務活動的全范圍，貫徹內部權力運行的決策、執行和監督的全過程，規范單位內部各層級的人員。但在基層行政事業單位，往往沒有達到這樣的要求。首先，單位負責人對內部控制不夠重視。單位負責人多非財務專業，認為內部控制是財務部門的事，在很多基層行政事業單位，內部控制都還是由分管財務的副職來負責。領導層缺乏對內部控制的了解，是內部控制不能很好的在基層行政事業單位有效執行的原因之一。其次，單位各業務部門人員內控意識淡薄，通常認為內部控制與自己的業務無關，只要做好自己的本職工作就行，缺乏積極參與內部控制的主觀能動性。再次，財務部門人員專業知識不足。基層行政事業單位缺乏在人才市場的吸引力和競爭力，財務人員年齡偏大，知識老化，或非財務專業畢業，只能做好簡單的核算記賬工作，缺乏長遠的眼光和格局，不能對經濟活動的風險進行事前、事中、事后的全面掌控。綜上所述，在一般基層行政事業單位，各層級人員均缺乏對內部控制的深刻認識，內控意識淡薄，單位沒有形成良好的氛圍，只是制定了內部控制制度，或為應付上級檢查敷衍了事。

（二）內部控制脫離實際情況

基層行政事業單位由于認識的局限性，內部控制的建立主要由財務人員負責，財務人員專業知識匱乏，學習主動性不夠，無法從根本上認識到內部控制與單位經濟活動的深刻、全面的聯系，制度的建立多是參照其他單位或是網上照搬的，流于表面的制度和條文，無法與單位經濟活動相匹配。缺乏與經濟活動風險的邏輯關聯性，制度不夠細化，未將制度融入經濟活動的各個環節，未落實到具體部門和人員。例如，關于單位預算的編制，要求“加強各部門之間的溝通協調”，卻沒有明確協調的方法和流程，以致于預算編制的風險增大，可能導致預算編制的質量低，與實際經濟活動脫節等。

（三）內部控制未能覆蓋全部經濟活動

行政事業單位內部控制要求覆蓋預算、收支、政府采購、資產、建設項目、合同等所涉及的各種業務和事項，單位負責人和各層級人員均要參與其建設并受其約束。內部控制的建設和執行涉及到單位的各個部門，根據三定方案要求，單位各部門均有其具體職能。但在很多基層行政事業單位，往往只建立有財務部門，沒有單獨設立預算、資產等管理部門，甚至沒有設立單獨的管理崗位，都由財務人員兼任。預算作為基層行政事業單位的主要收入來源，應該貫穿單位的各項經濟活動，實際上，在預算的編制、審批、執行、評價等方面均有漏洞。在編制時缺乏與其他部門的有效溝通;審核也通常由財務部門審核;在執行時往往簡化程序，直接執行或政府采購執行，資金支付時直接由出納支付，更缺乏定期的執行分析。年終，財務部門甚至不了解某些項目的資金執行進度。

基層行政事業單位的資產管理也是非常重要的，對預防腐敗和浪費，防止國有資產流失都有重大意義。但單位對資產管理也是很片面的。例如，對固定資產的管理，通常在取得對其入賬，然后按月計提折舊，而沒有定期清查盤點，對其占有的固定資產在使用過程中的不當和浪費都無從控制，對一些閑置資產、報廢、淘汰資產也不能及時處置。基層行政事業單位內部控制雖然都涵蓋了主要的六大經濟活動，但在程序和細節上的不完善，導致經濟活動的很多環節和風險點未得到有效控制，實際上并未能覆蓋全部的經濟活動。

（四）內部控制的執行力較弱

首先，基層行政事業單位的內部控制設計通常缺乏前瞻性、靈活性，不能很好的適應單位內部經濟活動的變化與外部環境的改變，內部控制的有效性是建立在執行的有效性基礎之上，當內部和外部經濟環境發生變化，制度的陳舊僵化不能迅速作出反應，是內部控制執行力較弱的表現之一。

其次，單位信息化建設不完善，基層行政事業單位在辦公、資產管理、財務管理等方面雖然實現了信息化，但各個軟件系統不兼容，很多數據需要重復錄入和計算，增加了工作量，也使內部控制的執行不夠暢通。

再次，缺乏對決策執行的追蹤問效。單位雖然建立了比較健全的議事決策機制，并對決策紀要的保存、歸檔有著比較完善的程序，但在決策的具體執行時就會打個折扣，或者只是走個形式，決策無法有效執行使很多制度、政策無法真正落實。

最后，會計管理比較弱化。會計人員崗位責任意識不強，財務制度陳舊，會計處理程序不夠規范，關鍵崗位輪崗制無法實施，只能依靠專項審計等替代控制措施，對第三方審計沒有明確要求和規定。

（五）內部控制的評價和監督機制不夠健全

基層行政事業單位通常沒有建立獨立的內部審計部門，僅由財務人員兼職。對內部控制的評價和監督往往是成立臨時的工作小組，缺乏專業性，敷衍了事，不能對內部控制的有效性進行專業評價，對暴露的問題不能及時發現并提出改進建議，無法形成高質量的評價和監督報告，對內控體系建設的促進作用有限。此外，內部控制的外部監督主要靠基層財政部門和審計部門來承擔，而基層部門基本都沒有針對內部控制專門的評價監督體系。

三、完善基層行政事業單位財務內部控制的對策

（一）提升對內部控制重要性的認識

首先，基層財政部門要加大對內部控制的宣傳和培訓，特別要加強單位負責人和領導層對內部控制的認識，將內控建設作為個人和單位績效考評的一部分，充分引導領導層的重視程度。其次，加強單位內部的培訓學習，內部控制是各層級人員均要參與的一項工作，將與內控相關的政策、制度、文件納入單位學習培訓體系，定期組織學習，針對工作中遇到的問題進行討論交流，找出解決方案，補充到內部控制制度之中，形成良性循環，促進內控更好發展。此外，提高財務人員的專業能力，吸納高素質人才，積極引導各種學習方式，充分發揮互聯網學習的便捷優勢，通過聽網課和專家講座、與同行交流等多種方式營造濃厚學習氛圍。

（二）建立與單位實際相結合的內部控制制度

基層行政事業單位應結合本單位實際，必要時聘請第三方專家或專業內控機構梳理單位經濟活動的流程，明確業務環節，系統分析經濟活動的風險，確定風險點，根據單位實際情況，明確各部門職責分工，具體工作細化，對每一項經濟活動都要設立流程圖，形成相互制衡，良好溝通的工作機制，因地制宜的制定適合本單位的，行之有效的內部控制制度。

（三）精細化管理單位經濟業務活動

建立健全單位預算、資產等管理部門或崗位，完善經濟活動的各個環節、各個流程，加強監督機制，督促相關崗位認真按制度完成相關流程。關注重點業務活動，加強預算管理，從編制、審核、批復、執行、評價實行不相容崗位相互分離制，定期對預算執行情況進行追蹤匯總，年終進行績效評價，使內部控制貫穿到預算管理的全過程。加強資產管理，建立定期清查盤存制度，實行關鍵崗位輪崗制。

（四）暢通溝通渠道抓好制度落實

首先，領導層和內控部門、財務部門注重學習有關政策，關注經濟環境動向，業務部門根據單位經濟活動的變化和調整提出建議，對內部控制的修訂和完善提供依據;其次，持續推進信息化建設，加強各個系統之間的互通。建議財政部門開發統一的賬務、資產、預算、內控一體化綜合管理平臺，使執行更順暢更高效。再次，加強對決策執行的追蹤問效。每一個決策的執行都要責任到人，并將執行的結果報管理部門，年底進行綜合評價，并納入個人績效考核。最后，規范會計管理。財務管理制度要與時俱進，落實關鍵崗位輪崗制度，定期對單位財務管理進行專項審計。

（五）加強內部和外部審計監督工作

積極建設單位內部審計部門或崗位，對于確定沒有條件的單位，成立內部控制監督小組，組織專家對小組成員進行培訓，建立適合本單位實際的工作機制，定期或不定期進行檢查，對單位內部控制的建設情況、執行情況、關鍵崗位的人員設置情況所存在的問題匯總，提出整改意見。對于財政部門和審計部門在檢查時提出的問題，積極整改，作為完善內部控制的抓手。

四、結語

總之，基層行政事業單位內部控制建設還需要上級相關部門的政策支持和指導，需要單位領導層及其他相關人員的共同努力，需要在探索中不斷發展，使內部控制體系日臻完善。

（作者單位：正陽縣婦幼保健計劃生育服務中心）