完善細化制度設計 加強項目資金監管

王云亞

水利建設項目具有多元化的特點，通常屬于公益性工程且工程建成后能夠為社會帶來較大效益。項目工程造價是管理核心，如何對其實施有效管控？完善細化制度設計，對于加強和規范水利建設項目財政性資金的監管，對項目建設的全過程實施動態分級管理、降低項目成本，確保建設項目順利進行具有重要的現實意義。

水利建設項目大多是具有公益性或具備社會服務效力的工程，如防洪堤建設、水土保持、農村飲水安全、水庫除險加固、小型農田水利建設、中小河流流域治理以及水利設施修復等涉及水利工程，項目建設工程建成后將帶來較大的社會效益。項目工程造價既是水利建設項目的管理核心亦是管理難點，加強水利建設項目工程全周期的資金管控成為投資方關注的重點。

一、水利建設項目的投資與管理

（一）投資方式

水利工程建設項目具有資金投入大的特點，投資方式主要是國家投資、國家與地方投資。國家投資的水利建設項目工程多為環境保護、生態恢復、排澇、防洪等公益性的項目。國家與地方投資共同投資的水利工程建設項目有飲水改造、大型灌溉區改造、水庫加固、新建堤壩等水利工程項目。

（二）項目管理

水利工程項目具有多元化特點，通常屬于公益性、基礎性項目。水利工程建設項目必需按照相關規定進行公開招標及組建項目業主機構，應按《招標管理辦法》嚴格執行招標公告與文件。

當前的水利建設項目除了考慮工程建設投資還需多方位考慮拆遷與居民安置以及兼顧生態平衡、保護環境及可持續的優化水土資源等。鑒于此，做好水利建設項目投資的概預算工作不僅需要預算投資成本，需要把水利流域情況的復雜性及治理與維護等多方面因素涵蓋在測算資金需求范圍內。

二、水利建設項目工程管控存在的主要問題

（一）項目業主忽略了工程造價的重要性

部分項目業主在項目可行性研究階段未能充分的研究、分析、預測市場風險、競爭力等，高估了項目投入產出的經濟效益造成可行性研究報告流于形式、投資效益不高的結果。鑒于前期工作不扎實，決策階段有失偏頗及設計階段管控不力等因素導致部分項目投資未能充分估算。部分單位為了爭取項目而在制作可行性研究報告、項目投資估算時不夠精細與深入，等項目立項開始建設后才增列原先未報的各項目投資，進而申請調整概算及一再追加投資。

（二）設計單位忽略了投資限額設計

多數設計單位未能對工程項目的技術進行深入分析，未能對工程項目技術影響的投入經濟指標進行深度分析，不充分的評估導致設計不完善，使得項目執行低于國家規定的指標。設計單位普遍重視技術而忽略經濟，設計人員關注設計工程質量卻欠缺精心設計的意識，未嚴格按批準的文件進行限額設計，過于追求產值不關心工程造價的成本，造成密鋼筋、胖柱等現象的普遍存在而致使工程成本高及編制的初步設計與概算無法實現控制總造價。鑒于在最初階段設計不足及思慮不周，部分實施方案與初步設計的施工圖有較大出入導致變更設計及追加投資。

（三）項目最初階段設計不足導致概算偏差

綜合初步設計的審查情況看存在部分設計者的責任心、職業道德欠缺，在利益的驅動下滿足各方不合理的要求，未考慮材料與設備的市場行情的現象。此外，設計者不了解施工技術而忽略施工難度也會導致項目初步設計不足及概算漏項，使得概算編制質量存在諸多缺陷，在工程施工時發現存在設計差異及概算偏差的現象。

（四）建設單位合同管理欠缺，監督不力

依據有關規定“招標文件中有針對性的條款應與施工合同條款保持一致”，但現實工作中通常是招標代理機構受托編制招標文件及代理招標工作，在完成招標工作后，由建設單位與承包商洽談及簽訂工程施工合同。建設單位與招標代理機構兩者之間的溝通時差，以及兩者之間存在的管理差異亦為承包商未來索賠提供了便利條件。

（五）合同管理者良莠不齊，導致簽訂不公平的合同條款

建設單位的合同管理部門不了解建筑行業信息，無法預判可能在工程建設期存在的問題以及應該在合同中約定的條款未做約定導致合同未能對承包商形成有效的約束力。而承包商長期從事項目建設與管理的工作，擁有較多相關專業人才并積累了較豐富的項目合同管理經驗，承包商在簽訂工程施工合同及擬定工程造價條款的過程中會發揮優勢簽訂對自身利益最大化的條款而使建設單位的利益受到損害。

（六）工程造價未能實施有效的管控

政府水利建設項目實施期間，作為工程發包人的建設單位與承包商簽訂工程合同。建設單位主觀認為由財政撥工程款及財政部門管控資金使用，與其自身無關，抱著主觀意識簽訂合同。由于財政部門在簽訂工程合同環節缺失監督，在簽訂合同時就埋下了公允性、合理性的隱患，而其又是依據工程合同審核工程造價，難免陷入了相互推諉、項目追究的“怪圈”。

三、水利工程項目建設專項檢查

筆者單位每年都定期組織實施水利工程項目建設專項檢查，專項資金管理及使用是重點檢查的內容之一。通過檢查，發現在水利專項資金的管理使用過程中存在一些問題：部分基層會計基礎工作薄弱，會計核算科目設置不規范，賬務處理不規范，財務核算不及時等;工程價款結算不規范，內部審核審批程序不規范，責任不清;項目建設中通過變更設計“做大建小”，縮減工程建設內容或降低建設標準;項目資金被調整使用和擠占挪用;完工項目未辦理竣工財務決算評審，未辦理完工資產移交等。

分析：水利建設項目如水土保持、小型農田水利建設、中小河流流域治理等因項目類別不同，水利資金性質、來源渠道、建設特點、補助范圍、額度標準、受益對象也各不相同，各類項目資金管理辦法有所區別。專項檢查中存在的財政性資金使用問題雖然有在水利項目建設管理規定中作了一些針對性的規定，但在項目過程監管中還是存在可操作性不強的問題。

筆者經過查閱收集有關各類如強塘工程、山塘水庫維修加固類、還有山塘水庫全面整治類、標準海塘養護、農民飲用水工程、村溪坑整治、村生活污水處理等等水利建設項目管理的相關規定，建議通過完善細化制度，有針對性地強化項目資金的治理、利用及監管，使其更具操作性。

四、完善細化制度設計? 加強項目資金監管

（一）加強項目預算管理

財政部門應進一步加強水利建設項目的投資估算、概算、預算、竣工決算審定，落實好下達預算指標的部門、責任人，對預算執行過程進行監督，分析預算差異，提出改進意見。運用財務指標評價整個工程項目，考核項目預算業績。

（二）加強項目設計變更管理

項目法人應嚴格按項目設計文件進行施工，不得隨意變更設計，需要變更設計的，應按程序報原審批部門同意后方可進行施工，并實行現場簽證制度。涉及單價調整的變更事項應按規定做好核定工作。

（三）規范建設項目價款結算的程序

項目法人應建立及規范工程款結算的申請、審核、審批流程，對施工單位、監理單位、部門（工程、合同管理和財務）審核、單位負責人的職責做了明確的規定。

各項工程款支付前，要求工程相關業務部門和承包方提供：工程立項審批文件、工程招投標中標書、工程合同、開工報告、保證金依據（押金發票或銀行履約保函原件）、象山縣工程項目監管平臺登記備案，支付工程款時必須要簽字蓋章齊全的工程支付清單或工程計量單與工程款正規發票。

工程款及其它相關費用支付前，要向經辦業務部門了解清楚款項來源及撥款途徑，明確上級撥款和鎮政府配套比例并按比例支付;對于應有上級有關部門和單位撥款和支付的項目，在鎮財政資金較為緊張時，鎮政府一般不提前墊付。

工程支付要嚴格按照合同和相關規定執行，工程發生變化要關注“工程建設過程中因實際需要發生工程變更的需填寫工程變更聯系單”。

（四）加強投資建設項目的結（決）算評審管理

單項工程結算造價在100萬元以下的小型工程項目初步驗收合格后一審備案，即建設單位聘用第三方審核后向縣財政進行結算備案;單項工程結算造價在100萬元以上的結算經一審后還需縣財政復審。

此外，水利主管部門負責組織竣工驗收的水利建設項目，并且財政性專項資金支出10萬元以上的應實施項目竣工的財務評審或審計制度。

（五）項目資金專款專用，嚴格資金支付管理

項目工程款需專款專用，必須采用銀行轉賬方式。嚴禁用現金支付工程款和大額現金支付其他費用，不得違規使用現金和私設“小金庫”，不準賬外設賬、公款私存和出借銀行賬戶，不允許建設單位（業主）把工程價款直接支付給簽訂合同外的單位與個人。

（六）所有公開招標的項目在簽訂施工承包合同時，需簽訂《工程廉政合同》。

五、結語

水利建設項目的核心是項目投資，是涉及民生的大事，應當事前合理規劃，精細化實施。需要完善及細化制度，嚴把項目初級階段的管理，并對項目建設的全過程實施動態分級管理方可降低項目成本。設計單位，施工單位，施工單位負責人，工程與財務部，監理單位在各自的職責范圍內行使權力和承擔責任，規范及提升了項目資金安全，為確保建設項目順利實施夯實了基礎。

（作者單位：浙江省寧波市象山縣涂茨鎮人民政府）