葡萄牙中醫藥全面立法的回顧、解讀與啟示

顏春明 凃延 何潔 葉曉

1.江西中醫藥大學 南昌 330004 2.中國-葡萄牙中醫藥中心 3.江西理工大學 4.浙江中醫藥大學5.南京中醫藥大學

中醫藥在葡萄牙的傳播處于歐洲的領先地位，那里不僅設有“中國-葡萄牙中醫藥中心”，而且還建立了具有中醫藥特色的孔子學院[1]。2018年2月，葡萄牙中醫獲得全面立法并被納入高等學校教育體系，同時從業人員也開始可以申請中醫藥執業治療師資格證書[2]。葡萄牙是西歐第一個以立法形式將中醫獨立于西醫的管轄之外自主管理和執業，并將針刺納入中醫藥的整體之中來看待的國家。本文通過長期旅葡的中醫師獲得一手資料，在梳理葡萄牙中醫藥發展及立法歷史、翻譯和解讀相關重要葡語法律條文的基礎上，展示其立法特點，分析其成功原因，總結其有益的啟示，從而為其他國家的中醫藥立法提供借鑒，為促進中醫藥國際化深入發展和打造人類健康命運共同體作出積極的貢獻。

1 葡萄牙中醫藥立法簡史

1938年，葡萄牙首先在當時的澳門發放了第一張中醫行醫執照，1949年又在澳門頒發了第一個中醫診所的執照。20世紀80至90年代，傳統中醫藥在葡萄牙本土邁出了第一步。1999年，葡萄牙共和國總統豪爾赫·桑帕約否決了經議會批準的“醫療法”[1]。“醫療法”被視為試圖剝奪非常規醫療專業人員進行診斷、治療和預后判斷等行為和權利的法律。不過，這樣把中醫作為補充或替代療法，使其處境也與其他非常規醫療相同。因此，在該“醫療法”被否決的情況下，中醫以及其他“替代醫學”的同仁們萌發了在葡萄牙全國范圍內為中醫等非常規療法謀求生存與發展的想法。葡萄牙國會隨后于2003年通過了45/2003號法案[3]，將6種非常規療法合為一體，包括自然療法、整骨療法、植物療法、整脊療法、順勢療法和針灸（傳統中醫在2013年也被列入）。之后，由于多種原因，立法停頓了近十年，直至2013年重啟，并通過了71/2013號法案[4]。在接下來的幾年中，特別是到2015年底，各種非常規療法的實施條例陸續公布，規定了每個療法的功能內容，為2013年底前從事該行業的人員申請執業證書制定了標準，并規定了開設診所的要求和相應的專業學習周期。2018年2月，又完成了傳統中醫藥的實施條例。至此，葡萄牙的中醫藥立法整體上全部完成。2019年，執業資格證補充條款頒布，這使2013年以后畢業的中醫學習人員申請資格證問題得到解決。

2 葡萄牙關于中醫藥教育的立法解讀

根據71/2013法案第二條[4]，葡萄牙立法將“大中醫”分作為三種“非常規療法”，即針刺療法（Acupuntura）、植物藥療法（Fitoterapia）、傳統中醫（Medicina Tradicional Chinesa）。在該法案的原則指導下，葡萄牙國會分別就三種療法的教育規范出臺了實施條例：172-C/2015條例[5]和207-F/2014條例[6]、172-B/2015條例[7]和207-E/2014條例[8]、45/2018號條例[2]和207-G/2014條例[9]。

2.1 針刺療法學士學位教育立法 172-C/2015號條例[5]規定了針刺療法學士學位須滿足的一般條件，即該學位教育由高等教育部進行管理，針刺療法學士學位階段課程由理工學院、綜合性大學高等理工院校或高等理工專科院校授課。針刺療法學士學位教學計劃包括基礎科學、臨床科學和技能、針刺療法原理、針刺療法實踐等內容。針刺療法學士學位的教學類別與教學內容見表1。

表1 針刺療法學士學位的教學類別與教學內容

針刺療法學士學位教育學制為八學期，計240學分，基礎科學不少于45學分，臨床科學和臨床技能不少于45學分，針刺療法原理不少于90學分，針刺療法實踐不少于40學分。針刺療法學士學位入學申請人必須具備生物學、物理學和化學領域的考試成績。

207-F/2014號條例[6]確立了針灸師職業的特征和職能，定義了針刺療法是一種以針刺理論和原則為基礎，根據人體經絡、穴位和人體反射區，運用診斷方法、處方和針刺來預防和治療疾病的一種方法；明確了71/2013號法案[4]的第7條規定，即持有專業資格證的針灸師才能實施針灸治療，也規范了針灸師應掌握的必要技能。見表2。

表2 針灸師應掌握的必要技能

2.2 植物藥療法學士學位教育立法 172-B/2015號條例[7]規定了植物藥療法的相關細則，中藥療法適用于這一條例。植物藥療法條例規定植物藥療法學士學位須滿足的一般條件，即植物藥療法學士學位階段課程屬于高等教育部管理，由理工學院、綜合性大學高等理工院校或高等理工專科院校授課。植物藥療法學士學位教學計劃包括如下教學內容：基礎科學、臨床科學和臨床技能、植物藥療法原理、植物藥療法實踐。植物藥療法學士學位的教學類別與教學內容見表3。

表3 植物藥療法學士學位的教學類別與教學內容

該條例規定植物藥療法學士學位共計240學分，其中基礎科學不少于45學分，臨床科學和臨床技能不少于45學分，植物藥療法原理不少于90學分，植物藥療法實踐不少于40學分；學制為八學期；植物藥療法學士學位入學必須具備生物學、物理學和化學領域的入學考試成績。

207-E/2014號條例[8]確立了植物藥療法的特性和功能，指出植物藥療法是采用植物藥物作為治療手段的一種治療方法，用于增進健康、預防、診斷和治療疾病，還包括提供飲食咨詢和生活方式指導。植物藥療法采用新鮮或干燥的藥用和食用植物作為治療成分，通常采用內服和外用的途徑，也可作為飲食和膳食的補充劑。根據條例規定，植物藥療法需要具備相應執業證書的植物藥治療師才能施行，并規范了植物藥治療師必需掌握的技能。植物藥治療師必需掌握的技能見表4。

表4 植物藥治療師應掌握的必要技能

2.3 中醫學學士學位教育立法 45/2018號條例[2]規定了傳統中醫學學士學位須滿足的一般條件。該學位課程由高等教育部管理，由理工學院、綜合性大學高等理工院校或高等理工專科院校授課。

傳統中醫學學士學位教育學制為八學期，共計240學分，基礎科學不少于45學分，臨床科學和臨床技能不少于40學分，傳統中醫原理不少于95學分，傳統中醫實踐不少于30學分；中醫學學士學位入學必須具備生物學、物理學和化學領域的入學考試成績。中醫學學士學位的教學類別與教學內容見表5。

表5 中醫學學士學位的教學類別與教學內容

207-G/2014號條例[9]確立了傳統中醫專家的職業特征和職能，該條例將傳統中醫定義為一種以傳統中醫理論及其具體方法為基礎的治療方法，包括預防、診斷、處方及治療，即通過不同的治療方法刺激穴位和經絡，進行中藥配方，提供飲食及運動建議，以便促進和恢復健康。該條例規定了傳統中醫療法只能由持有按法律規定簽發的執業資格證書的傳統中醫專家施行，規定傳統中醫專家需掌握下列必要技能。見表6。

表6 傳統中醫專家應掌握的必要技能

3 葡萄牙中醫執業資格的立法解讀

根據2014年9月12日號頒布的181/2014號[10]、B182-B/2014[11]和A182-B/2014號條例[12]，中醫藥從業人員的執業資格歸屬葡萄牙衛生部直接管理，由中央衛生管理署（Administracao Central do Sistema de Saude，ACSS）特別設立非常規療法從業人員水平評估工作小組，根據2013年9月2日71/2013號法律[4]第19條第1款的規定，對非常規療法專業人員發送的文件進行評估。工作組有責任發表意見，告知資格證書的授予決策，或視情況而定，授予臨時執業資格證書或不予以授予執業資格證書。2019年9月9日補充條款，將非學歷教育的中醫從業者的執業證書申請期限，延長至2025年12月31日[13]。

在評估過程中，工作組按照下表中定義的標準進行評估并給予相應評分等級。對非常規療法專業人員發送的文件進行評估的內容見表7。

表7 非常規療法專業人員評估表

另外，只要工作組認為有必要，可使用其他標準授予臨時執業資格證書，如考試（書面/口頭/實踐）、課程討論、訪談或其他方式；或在采用其他評估標準的情況下，由ACSS根據工作組的提議任命陪審團。經過評估，則可授予臨時執業資格證書或不授予執業資格證書；若授予臨時執業資格證書，則需獲得相應學士學位每個教學階段中的學分；在規定期限內以合格成績完成該額外教學后，才能授予永久執業資格證書。臨時執業資格證書在指定期間內有效，不得超過根據181/2014號條例[10]第4條第3款中規定的額外教學期限的兩倍。在臨時執業資格證書有效期結束時，如果專業人員未獲得相應的執業資格證書，則將無法再從事相關職業。

相對于我國成熟的中醫執業醫師資格體系，葡萄牙中醫師執業資格只需要認證而不需要參加相關執業資格考試，因此執業資格的獲取要比我國更為容易。2014年9月12日政府頒布的182/2014號條例[14]還明確了作為中醫執業場所的基本要求，從營業執照、從業人員管理、衛生與安全標準、設備管理、消毒及醫療廢料處理、診療室面積及設置、通風及排水設備、消防及供電設備、衛生間必需配置、投訴機制和病患隱私等各方面進行了具體的規范。

4 葡萄牙中醫藥全面立法的因素分析

中醫藥在葡萄牙立法獲得全面成功是內外因共同作用的結果，主要因素有以下四個方面。

4.1 中醫藥的全球逐漸認同 據世衛組織統計，目前已有103個國家認可使用針灸療法，其中18個已經將其納入醫保體系范疇。2019年5月，起源于中醫藥的傳統醫學章節首次被納入《國際疾病分類第十一次修訂本》，標志著以世衛組織為代表的整個國際公共衛生系統對傳統醫學價值的認可，同時也是對中醫藥在中國、在國際上應用越來越多這一現實的認可。在歐洲，英國、匈牙利、法國、瑞士、意大利、奧地利等國都有涉及到中醫或者針灸的法律出臺；在美洲，美國、加拿大、哥倫比亞、古巴、巴西等也都對針灸進行了相關立法工作；亞洲的泰國、越南、新加坡等更是進行了更詳盡的立法[13]。中醫藥在全球的認同日益增加，是葡萄牙對中醫藥成功立法的主要原因之一。

4.2 中醫藥在葡萄牙的實踐成果 中醫在葡萄牙本土傳播始于二十世紀八十年代后期，從有些華人后裔在自己的生活圈慢慢開始，后來逐漸出現了一些中醫針灸的培訓機構，像里斯本高等中醫學校和葡萄牙針灸協會等舉辦的培訓課程等；接著出現了針對西醫師的針灸課程，最有名的是以醫學聞名的科英布拉大學的針灸課程；波爾圖大學生物醫學學院于2006年開設了針對西醫背景的中醫學碩士課程，該校對中醫進行了較多的探索，在國際期刊上發表了很多中醫治療和研究成果的學術文章，也是葡萄牙中醫藥成功立法的主要原因。同時，由于培訓課程和學歷課程的出現，參差不齊的水平使得立法成為必要。

4.3 葡萄牙公民對中醫藥的需求 葡萄牙民族是一個寬容開放的民族，主流民意不排斥外來文化，使得中醫針灸在葡萄牙的播種、生根、發芽、成長沒有遇到大的阻力，最主要的阻力反而是同為醫療行業的西醫界的抵制和干擾。據不完全統計，有將近一半的葡萄牙民眾都直接或間接接觸過中醫，絕大部分對中醫針灸持正面態度，認為這是對葡萄牙公共醫療體系的有力補充。中醫藥在葡萄牙廣泛的民意基礎也是葡萄牙中醫藥成功立法的主要原因。

4.4 葡萄牙中醫藥同仁的共同努力 葡萄牙中醫界總體上是一個團結的整體，雖然存在著林林總總的培訓學校和協會，但在立法這一大方向上意見非常一致。葡萄牙的中醫執業團體以當地葡萄牙人為主，這樣葡萄牙的中醫藥立法主體就是葡萄牙人；而真正有合法執業身份的華人中醫師不到10人。中國-葡萄牙中醫藥中心負責人曾參與具體法律條文的起草和修改，并曾向葡萄牙中央衛生署提出過書面建議。中醫界同仁的團結也是葡萄牙中醫藥成功立法的主要原因，每一次法案的推動都是在整個中醫界的聯署簽名請愿下進行。同時，政府也順應行業人士的多次請愿，經過十余年的過程，終于完成了所有立法。

5 借鑒與啟示

葡萄牙中醫藥立法的社會基礎是關鍵因素。社會基礎包括普通民眾和中醫從業人員兩部分。雖然葡萄牙立法2018年才最終完成，但是在這之前將近40年的時間里，葡萄牙的中醫服務就一直存在，有一個從無到有的積累過程，葡萄牙民眾直接或間接接觸過中醫服務的比例接近50%，這就奠定了一個良好的社會民眾基礎。在中醫從業人員組成方面，華人成員比例很小，而葡萄牙本國的從業人員是推動中醫立法的主要動力，這種情況有別于歐洲其他國家主要靠華人推動中醫立法的現狀，使得中醫藥立法成為葡萄牙本國民眾主動要求推動的一項行動，這樣面對的社會反對壓力較少。這一點提示，中醫藥海外立法的“接地氣”因素非常重要。

同時，與中葡兩國外交關系進入歷史最好時期也密不可分。葡萄牙因為澳門的原因，和中國一直存在著歷史淵源，雙方民眾有一種天然的親近感，使得博大精深的中醫文化能比較順利地進入葡萄牙。葡萄牙是西歐第一個和我國簽署共建“一帶一路”協議的國家，其主動加入“一帶一路”倡議的國家戰略決策，使得中葡之間在中醫文化方面的交流有了堅實的政治基礎。這種政治基礎使得雙方在中醫藥的貿易往來、科研合作、人員交流等各方面都能行穩致遠，前途可期。目前雙方正在努力推動的中醫學位互認工作，為葡萄牙的中醫藥往更高層面的發展提供了更好的愿景。

綜上所述，葡萄牙作為歐洲中醫發展的一個典型例子，對中醫藥的全面立法影響深遠。中醫藥立法的全部完成是推動中醫藥在葡萄牙發展的機遇，也為歐洲其它國家的立法提供了典范，將極大地促進中醫藥在葡萄牙乃至歐洲的發展。葡萄牙中醫立法的成功，體現了中醫藥的臨床診療優勢和社會對中醫藥的需求，除了民間執業人員推動，也離不開國會等公權力部門的響應和積極配合，這些經驗都值得其他國家借鑒。同時，在立法過程中，葡萄牙國會等對出現的新問題能主動采取吸納社會各方意見，并進行有益的修改；立法參考了現代醫學立法的模式，教育部、科技部、衛生部和稅務等部門通力合作，在中醫執業人員的生源、教學模式、執業資格審查、執業場所規范、稅務調整、民事保險等各個環節協調推進，從而保證了傳統中醫藥在葡萄牙合理、合規、合法的軌道上進行傳承和發展。

6 結語

中醫藥在葡萄牙獲得全面立法并納入本科學歷教育實屬不易，希望通過本文對葡萄牙中醫藥立法過程的回顧、具體法規的解讀以及成功因素的分析，能為歐洲其他國家的中醫藥立法提供借鑒和啟示。隨著我國中醫藥事業的不斷發展，筆者堅信以葡萄牙中醫藥成功立法為契機，能夠進一步推動中醫藥在海外的發展，“一帶一路”建設也會得到更加良性的發展。