公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法:緣起、歷程和路徑

張 雷

(南京森林警察學(xué)院,江蘇 南京 210023)

公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是公安執(zhí)法的一種表現(xiàn)形式。改革開放以來(lái)，隨著政治經(jīng)濟(jì)改革的不斷推進(jìn)，社會(huì)結(jié)構(gòu)和管理體制也進(jìn)入了加速變革的軌道，這種變革是革命性的、全方位的，給社會(huì)形勢(shì)、社會(huì)環(huán)境也帶來(lái)了巨大變化。公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會(huì)治安秩序的主要力量，面對(duì)從靜態(tài)社會(huì)向動(dòng)態(tài)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，也積極地改變執(zhí)法理念，主動(dòng)應(yīng)對(duì)社會(huì)變革的挑戰(zhàn)。在與復(fù)雜的執(zhí)法形勢(shì)博弈的過(guò)程中，公安執(zhí)法在不同的時(shí)間階段也出現(xiàn)了不同的問(wèn)題。為維護(hù)公安機(jī)關(guān)的公信力，規(guī)范警察執(zhí)法，國(guó)家先后針對(duì)公安執(zhí)法理念、公安執(zhí)法主體、公安執(zhí)法制度、公安執(zhí)法流程、公安執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、公安執(zhí)法權(quán)威制定了一系列的法律法規(guī)、規(guī)章制度以及內(nèi)部規(guī)范性文件。回顧公安執(zhí)法規(guī)范化的歷史進(jìn)程，觀照當(dāng)下的公安實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)：公安執(zhí)法的一些問(wèn)題解決了，一些新問(wèn)題出現(xiàn)了，一些問(wèn)題還在不斷地解決中。

一、公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的緣起

(一)公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的內(nèi)涵界定

公安機(jī)關(guān)是人民民主專政的重要工具,是武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政力量和刑事司法力量(1)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》(〔2003〕13號(hào))。與之呼應(yīng)，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作亦包括治安行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法兩部分。但是，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)由定居化、封閉型社會(huì)向遷居化、開放型社會(huì)轉(zhuǎn)變[1]，公安執(zhí)法也從被動(dòng)處置轉(zhuǎn)向主動(dòng)防控 ，“公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”應(yīng)時(shí)而生。我國(guó)法律規(guī)范最早提及“公安現(xiàn)場(chǎng)”一詞的是公安部2010年1月27日出臺(tái)的《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為操作規(guī)程》(公通字〔2010〕9號(hào))，該規(guī)程適用于公安民警現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪活動(dòng)，其中處置重大恐怖事件和群體性事件等重大緊急警情不在此規(guī)定范圍中。對(duì)“公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”完整提及的是公安部印發(fā)的《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》(公通字〔2016〕14號(hào))，該規(guī)定對(duì)于公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的范圍進(jìn)行了列舉(2)公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的范圍包括：1.接受群眾報(bào)警或者110指令后處警;2.當(dāng)場(chǎng)盤問(wèn)、檢查;3.對(duì)日常工作中發(fā)現(xiàn)的違反治安管理、出入境管理、消防管理、道路交通安全管理的違法犯罪行為和道路交通事故等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)處置、當(dāng)場(chǎng)處罰;4.辦理行政、刑事案件，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、搜查、扣押、辨認(rèn)、扣留;5.消防管理、道路交通安全管理等領(lǐng)域的排除妨害、恢復(fù)原狀和強(qiáng)制停止施工、停止使用、停產(chǎn)停業(yè)等行政強(qiáng)制執(zhí)行;6.處置重大突發(fā)事件、群體性事件。李春勇在《權(quán)力規(guī)制法治視域中的公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法困境》[《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2017年第6期]一文中采用此標(biāo)準(zhǔn)。，并沒(méi)有對(duì)其概念進(jìn)行表述。2016年7月26日、2017年1月9日，公安部先后發(fā)布了兩期全國(guó)公安機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法演示視頻，該視頻主要是針對(duì)公安一線民警的執(zhí)法工作流程進(jìn)行培訓(xùn)，視頻中多次將公安一線民警的執(zhí)法與公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法替換使用。2018年6月11日，公安部印發(fā)《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法指引》(公法〔2018〕665號(hào))，再次對(duì)公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的范圍進(jìn)行了列舉(3)公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的范圍包括：1.對(duì)有違法犯罪嫌疑的人當(dāng)場(chǎng)盤問(wèn)、檢查；2.辦理行政、刑事案件過(guò)程中當(dāng)場(chǎng)制止違法犯罪行為以及控制人員、物品、場(chǎng)所；3.依法對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行先期處置。劉雙振,閔慶兵在《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法制度研究》(《遼寧警察學(xué)院學(xué)報(bào)》)2020年第1期一文中采用此標(biāo)準(zhǔn)。，并明確公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法即公安機(jī)關(guān)及其民警現(xiàn)場(chǎng)處置警情。另外，公安一線實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)用到公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法、公安現(xiàn)場(chǎng)處置、公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)等詞匯。

“公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”的概念應(yīng)當(dāng)從其產(chǎn)生的時(shí)代背景思考，公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是在改革開放以后特別是在以110報(bào)警服務(wù)臺(tái)為中心的巡控警務(wù)模式形成之后產(chǎn)生的。與“現(xiàn)場(chǎng)”相對(duì)應(yīng)的是“非現(xiàn)場(chǎng)”，非現(xiàn)場(chǎng)主要指公安辦公、辦案場(chǎng)所，那么現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)該主要是指社會(huì)面。公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是一個(gè)空域概念，不能夠與公安行政執(zhí)法和公安刑事執(zhí)法相并列，但是從警情性質(zhì)上來(lái)區(qū)分，公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是公安民警到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)尚未確定行政或刑事案事件時(shí)的先期控制、處置的行為。因此，公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法應(yīng)當(dāng)是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察對(duì)社會(huì)面警情未定的案事件依法進(jìn)行的先期控制、處置行為。

(二)公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的性質(zhì)

關(guān)于公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的性質(zhì)、屬性，從目前僅有的幾篇文章來(lái)看(4)目前，在中國(guó)知網(wǎng)上以“公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法”為關(guān)鍵詞發(fā)表的文章有4篇：李春勇：《權(quán)力規(guī)制法治視域中的公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法困境》,載《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》,2017年第6期。劉雙振,閔慶兵：《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法制度研究》，載《遼寧警察學(xué)院學(xué)報(bào)》,2020年第1期。郟紅雯：《關(guān)于民警現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法行為標(biāo)準(zhǔn)化的思考》,載《江蘇警官學(xué)院報(bào)》,2018年第11期。張祖建,陳玉強(qiáng)：《現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)要堅(jiān)持和處理好三個(gè)結(jié)合——基于公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的思考》,載《公安教育》,2018年第1期。對(duì)公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的基本屬性只有李春勇進(jìn)行了討論，他認(rèn)為公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的基本屬性是行政性和刑事司法性兼而有之。，并未達(dá)成統(tǒng)一。但是從警情的性質(zhì)進(jìn)行分析，公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是辦理刑事案件或者行政案件的首要環(huán)節(jié)。由此可知公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法是行政性與刑事性兼而有之。從公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法實(shí)踐來(lái)看，公安現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)常使用的控制、處置手段主要是對(duì)執(zhí)法對(duì)象的人身、財(cái)產(chǎn)、行為的暫時(shí)性控制，對(duì)執(zhí)法對(duì)象的輕微違法行為進(jìn)行治安處罰或者治安調(diào)解(5)人民警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)的那些事——支持公安民警依法開展執(zhí)法活動(dòng)是每個(gè)公民的應(yīng)盡義務(wù).微信公眾號(hào),江蘇警方,2018年第1期。文中現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)主要包括：1.對(duì)一般違法犯罪活動(dòng)的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)：盤問(wèn)檢查、傳喚、強(qiáng)制傳喚、檢查、搜查、先行拘留；2.對(duì)涉車涉毒違法犯罪活動(dòng)及涉精神病人的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)：檢驗(yàn)檢測(cè)、采取保護(hù)性措施；3.對(duì)突發(fā)事件處置的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)：使用警戒帶、交通管制、現(xiàn)場(chǎng)管制、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)行驅(qū)散、立即予以拘留、使用警械；4.對(duì)突發(fā)事件處置的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)：強(qiáng)行驅(qū)散、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、立即予以拘留、強(qiáng)行遣回原地。。以上處置手段都表現(xiàn)出公權(quán)力性、單方意思表示性，具有對(duì)外直接的法律效果[2]218，因此，公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法更多地表現(xiàn)為一種行政行為。

(三)公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的背景

1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)松弛，靜態(tài)社會(huì)向動(dòng)態(tài)社會(huì)轉(zhuǎn)換

改革開放以來(lái)，中國(guó)逐步從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)社會(huì)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。作為城鄉(xiāng)二元社會(huì)制度中最為代表性的戶籍制度也在不斷地與時(shí)代接軌，發(fā)生著革命性的變化。戶籍制度的與時(shí)俱進(jìn)使束縛在土地上的勞動(dòng)人口空前解放，隨著城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，紛紛流動(dòng)到城市。城鄉(xiāng)人口不斷流動(dòng)，使原本城鄉(xiāng)界限分明的熟人、靜態(tài)社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)換為陌生的、動(dòng)態(tài)社會(huì)[3]。以下為國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)情況(見圖1)。

2.轉(zhuǎn)變公安執(zhí)法思維，從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)防控

改革開放之前，受技術(shù)手段的限制，民眾報(bào)案方式主要是當(dāng)事人向所在轄區(qū)的公安機(jī)關(guān)口頭報(bào)案[5]。隨著改革開放的不斷推進(jìn)，現(xiàn)代化水平的不斷提高，1987年6月，公安部推廣廣州110報(bào)警服務(wù)臺(tái)的做法，并下發(fā)《關(guān)于大中城市公安局普遍建立110報(bào)警服務(wù)臺(tái)的通知》文件。隨之110報(bào)警服務(wù)臺(tái)在全國(guó)各地被全面推廣。2003年4月30日，公安部印發(fā)《110接處警工作規(guī)則》，規(guī)范公安民警接處警工作，各地結(jié)合自身實(shí)際制定了具體規(guī)范。2004年3月，公安部要求進(jìn)行“110”“119”“120”三臺(tái)合一建設(shè)。通過(guò)“三臺(tái)合一”建設(shè)，110報(bào)警服務(wù)臺(tái)從值班型向智慧型轉(zhuǎn)變。隨著科學(xué)技術(shù)日新月異的變化，“三臺(tái)合一”向智慧警務(wù)轉(zhuǎn)變，并實(shí)現(xiàn)了集中接警、分類處警、統(tǒng)一指揮、信息共享、快速反應(yīng)的功能，經(jīng)過(guò)與時(shí)俱進(jìn)，逐步形成了以110指揮中心為龍頭，巡特警、交警、派出所民警為社會(huì)面主要控制力量的主動(dòng)防控警務(wù)模式。以下以合肥市110接處警數(shù)量來(lái)展現(xiàn)執(zhí)法環(huán)境的日新月異(見圖2)。

圖1 21世紀(jì)以來(lái)外出務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口(6)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的稱謂，經(jīng)歷了“農(nóng)民工”“外來(lái)務(wù)工人口”“流動(dòng)人口”等稱謂，2017年黨的十九大報(bào)告中提出“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，故，使用農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口一詞。數(shù)量(萬(wàn)人)[4]

圖2 1993—2016年合肥市公安局接處警數(shù)量一覽表[6]

3.成立街面執(zhí)法主要力量，完善動(dòng)態(tài)化巡控格局

改革開放開始階段，因?yàn)橐恍v史遺留問(wèn)題，出現(xiàn)了新中國(guó)成立以來(lái)的第三次刑事犯罪高峰，公安機(jī)關(guān)的主要應(yīng)對(duì)之法是進(jìn)行為期三年的“嚴(yán)打”戰(zhàn)役，壓制了犯罪數(shù)量，但也引發(fā)了一些新的社會(huì)問(wèn)題[7]。國(guó)家在20世紀(jì)90年代提出綜治方針，并形成系列文件，要求“打防結(jié)合，以防為主”。隨著社會(huì)面的主要防控力量——巡警的出現(xiàn)，1991第十八次全國(guó)公安會(huì)議提出建立和基本完善城市人民警察巡邏體制，切實(shí)提高動(dòng)態(tài)環(huán)境下對(duì)城市治安控制的能力。1993年，公安部在天津召開全國(guó)城市人民警察巡邏工作會(huì)議，要求把地級(jí)以上城市的民警巡邏體制建立起來(lái)[8]。1994年，為保障城市人民警察在巡邏執(zhí)勤中依法履行職責(zé)，公安部印發(fā)《城市人民警察巡邏規(guī)定》(公安部令第17號(hào))。隨之，全國(guó)巡邏體制開始落地生根。例如合肥市1996年成立合肥市公安局防暴巡邏警察支隊(duì)，主要負(fù)責(zé)社會(huì)面治安巡邏，應(yīng)對(duì)暴力突發(fā)事件；2006年，為適應(yīng)新型巡控模式，合肥市公安局防暴巡邏支隊(duì)更名為合肥特警巡邏支隊(duì)。2011年合肥市制定出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市街面巡控工作意見》，2016年合肥市公安局出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)巡邏防控體系建設(shè)的實(shí)施意見》，進(jìn)一步強(qiáng)化街面控制能力，完善動(dòng)態(tài)化巡控格局。通過(guò)社會(huì)面控制，分擔(dān)了派出所以及刑警的工作壓力(見表1)。

表1 2009—2016年合肥市公安局巡控工作戰(zhàn)果統(tǒng)計(jì)表[6]57 單位：人

4.公安違法違紀(jì)行為出現(xiàn)，越權(quán)與維權(quán)矛盾交織

公安執(zhí)法從被動(dòng)處置走向主動(dòng)防控，在實(shí)踐過(guò)程中也出現(xiàn)了一些特權(quán)思想、徇私枉法、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不公、執(zhí)法犯法、刑訊逼供以及在槍、酒、車使用上的問(wèn)題[9](見表2)，國(guó)家也出臺(tái)了一系列的制度與政策措施，在有針對(duì)性地解決公安違法違紀(jì)行為的同時(shí)，民警本身在執(zhí)法過(guò)程中的合法權(quán)益也出現(xiàn)了遭受侵害的情形，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)正是在這樣的社會(huì)背景下展開的。

表2 合肥市公安局民警違法違紀(jì)案件查處/ 維權(quán)情況統(tǒng)計(jì)表[6]57，496，512

二、公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的歷程

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)由靜態(tài)社會(huì)向動(dòng)態(tài)社會(huì)轉(zhuǎn)變，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的壓力也在不斷增加，街面執(zhí)法的特殊環(huán)境更是給公安執(zhí)法帶來(lái)了很多不確定的挑戰(zhàn)。為了規(guī)范公安執(zhí)法，提高公安公信力，國(guó)家分階段有重點(diǎn)地開展了公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

(一)初步建設(shè)階段(1999—2008)

1999年九屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”2000年2月23日公安部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定〉的通知》，2000年6月3日公安部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)公安法制建設(shè)的決定》，要求在公安執(zhí)法理念、公安執(zhí)法制度以及公安執(zhí)法監(jiān)督上完善與提升。此階段的工作重點(diǎn)在于公安隊(duì)伍的正規(guī)化、法制化建設(shè)以及公安制度建設(shè)。具體規(guī)范化建設(shè)措施見表3。

表3 1999—2008年公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)法規(guī)政策

(二)大力推進(jìn)階段(2009—2016)

2008 年9 月23 日，公安部在江蘇南京召開全國(guó)公安廳局長(zhǎng)座談會(huì)，部署在全國(guó)公安機(jī)關(guān)開展公安信息化建設(shè)、推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范建設(shè)、構(gòu)建和諧警民關(guān)系的“三項(xiàng)建設(shè)”。隨即，公安部于2008 年11 月12 日印發(fā)《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》。至此，公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)開始進(jìn)入大力推進(jìn)階段，公安部先后制定了一系列綱領(lǐng)性文件[10]。在有效解決上一階段公安隊(duì)伍正規(guī)化、公安制度體系整體化問(wèn)題之后，這一階段公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重點(diǎn)集中在公安執(zhí)法能力以及公安執(zhí)法流程上，為此，公安機(jī)關(guān)制定了一系列法規(guī)政策(見表4)。

(三)全面深化階段(2016至今)

2016 年 5 月 20 日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第24 次會(huì)議審議通過(guò)了 《關(guān)于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的意見》，習(xí)近平總書記在會(huì)上發(fā)表重要講話，對(duì)公安機(jī)關(guān)深入貫徹全面依法治國(guó)重大戰(zhàn)略部署、充分發(fā)揮在推進(jìn)依法治國(guó)中的生力軍作用提出了新的更高要求[12]。公安執(zhí)法規(guī)范化經(jīng)過(guò)前兩個(gè)階段的建設(shè)，執(zhí)法制度體系已構(gòu)建完成，公安執(zhí)法理念、執(zhí)法能力得到顯著提升。伴隨著自媒體的全面普及，公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法開始進(jìn)入公眾視野，也因此產(chǎn)生了一些現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的爭(zhēng)議問(wèn)題，其中基層公安民警的執(zhí)法權(quán)益維護(hù)越來(lái)越成為本次建設(shè)的焦點(diǎn)。以下是安徽省2013—2018年侵害民警執(zhí)法權(quán)益案件統(tǒng)計(jì)(見圖3)。

表4 2009—2016年公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)法規(guī)政策

圖3 安徽省2013—2018年侵害民警執(zhí)法權(quán)益案件統(tǒng)計(jì)(7)參見《安徽：嚴(yán)查侵權(quán)案維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益》，http://news.cpd.com.cn/n12021581/n12021593/201902/t20190211_831376.html;《安徽去年127位民警執(zhí)法被打 不敢用警械助不法氣焰》，http://www.chinanews.com/fz/2015/04-07/7187758.shtml;《安徽公安立體化督察確保工作落地生根》，http://gat.ah.gov.cn/jhjs/201706/21144734v2q1.html，最后訪問(wèn)日期：2020年4月1日。

為有效解決新階段出現(xiàn)的突出問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)在全面深化執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段針對(duì)維護(hù)民警權(quán)威、規(guī)范公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法出臺(tái)了一系列文件，并組織了系列培訓(xùn)(見表5)。

表5 2016年至今公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)法規(guī)政策

四、深化公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)范化的路徑

經(jīng)過(guò)近20年的公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，依法行政的執(zhí)法理念深深地鑲嵌到每一個(gè)公安執(zhí)法主體的內(nèi)心，公安執(zhí)法能力得到顯著提升，并且還在不斷地培訓(xùn)、考核、比武；公安執(zhí)法體系構(gòu)建完成，公安執(zhí)法流程從執(zhí)法前的110接處警、執(zhí)法中全程錄音錄像、到執(zhí)法后的內(nèi)外執(zhí)法監(jiān)督，執(zhí)法中全流程得到規(guī)范化建設(shè)。隨著政策法律推動(dòng)以及全體公安民警的努力，公安民警執(zhí)法權(quán)威得到了提升，涌現(xiàn)出“李云龍式執(zhí)法”(8)參見《中青報(bào)：“李云龍式”執(zhí)法走紅 硬氣的背后是規(guī)范》，http://opinion.people.com.cn/n1/2018/1114/c1003-30399066.html，最后訪問(wèn)日期：2020年4月1日。“教科書式執(zhí)法”等讓公眾拍手稱贊的執(zhí)法行為。但是也出現(xiàn)了一些執(zhí)法主體與民眾評(píng)價(jià)不一致甚至觀點(diǎn)撕裂的案件，如“太原 12·13 案件”中民警王文軍徒手制止違法行為的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法措施，“5.2慶安火車站槍擊事件”中民警李樂(lè)斌使用武器制止的現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法措施，以及某市公安局派出所民警依法出警處置家庭糾紛，“教科書式執(zhí)法”受詬病的問(wèn)題(9)此案為作者自身參與處理的案件，案情如下：某市派出所民警接110指揮中心派警，在現(xiàn)場(chǎng)有一男兩女，經(jīng)詢問(wèn)系男性與婦女B偷情被原配婦女A發(fā)現(xiàn)，婦女A撕扯婦女B，婦女B報(bào)警。該民警發(fā)現(xiàn)婦女B被撕扯的衣衫不整，隨即對(duì)婦女A講道：“你涉嫌侮辱他人，現(xiàn)依法傳喚你到派出所”，婦女A聽言大怒，開始撕扯民警，民警手部被抓傷，民警要求分局法制部門定性婦女A為妨礙公務(wù)。。在執(zhí)法主體、執(zhí)法制度、執(zhí)法環(huán)境表現(xiàn)出的問(wèn)題得到顯著改善之后，公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法民警如何在一起案件中達(dá)到執(zhí)法目的與執(zhí)法形式的統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果、社會(huì)效果是公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)思考的問(wèn)題。

(一)源頭治理，為現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法主體減負(fù)

110報(bào)警服務(wù)自1986年在廣州建立至今已經(jīng)33年，在這33年的發(fā)展中，110報(bào)警服務(wù)臺(tái)從值班調(diào)度室發(fā)展成為警務(wù)指揮室并進(jìn)一步升級(jí)為警察執(zhí)法大腦，成為公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的警情源頭。通過(guò)“三臺(tái)合一”、統(tǒng)一派警、就近出警，公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法從事后處置前移到事中控制，極大地壓縮了突發(fā)事件、惡性事件的發(fā)生空間，得到人民群眾的極大認(rèn)可與信賴。但是，在越來(lái)越便利群眾的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些問(wèn)題，其中最重要的就是110接警時(shí)無(wú)效警情嚴(yán)重干擾接警工作，很多地方一年的有效警情量達(dá)不到40%，接警后不科學(xué)的派警嚴(yán)重影響了公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法效率。以下用部分城市有效警情占比率進(jìn)行觀察(見表6)。

表6 2019年部分城市有效警情統(tǒng)計(jì)表(10)參見《杭州公安去年接警453萬(wàn)余起 有效警情占一半》,http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/society/20200109/u7ai9018928.html;《去年長(zhǎng)沙110 受理有效警情45萬(wàn)余起》,http://hnrb.voc.com.cn/hnrb_epaper/html/2020-01/11/content_1434330.htm?div=-1;《2019年南通110呼入量410萬(wàn)起 有效警情254萬(wàn)起》,http://js.people.com.cn/n2/2020/0110/c360305-33707381.html;《2019年，濱州市110共接報(bào)有效警情225557起》,https://www.360kuai.com/pc/925012cca8130c849?cota=3&kuai_so=1&sign=360_aa58bd32&refer_scene=so_1,最后訪問(wèn)日期：2020年4月1日。

通過(guò)對(duì)2019年部分城市有效警情進(jìn)行分析我們可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)效警情極大地占用了公共資源，影響了執(zhí)法效率。為此各地公安機(jī)關(guān)發(fā)揮基層創(chuàng)新精神，為110接處警瘦身提供了有益之策。如濟(jì)南市出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下公安派出所建設(shè)的實(shí)施意見》，探索建立“非警務(wù)”報(bào)警前端分流機(jī)制。對(duì)民生救助事項(xiàng)、糾紛類事項(xiàng)、報(bào)警案件、求助事項(xiàng)進(jìn)行分類分流，對(duì)公安部《110接處警工作規(guī)則》規(guī)定受理范圍之外的“非警務(wù)”報(bào)警一鍵轉(zhuǎn)接，由12345熱線指令相關(guān)部門進(jìn)行處理(11)《濟(jì)南將改革110接處警工作 無(wú)效警情將一鍵轉(zhuǎn)接12345》，https://www.360kuai.com/pc/9172dbae1ddba9151?cota=4&kuai_so=1&tj_url=so_rec&sign=360_aa58bd32&refer_scene=so_1,最后訪問(wèn)日期：2020年4月1日。。這種前端分流機(jī)制有效地排除了無(wú)效警情，但是這種由接警員進(jìn)行警情分流也存在分流錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)該加大110接警員的培訓(xùn)力度，同時(shí)在指揮中心建立警情研判室，對(duì)于不能確定的警情提交警情研判室分析研判。

(二)修訂公安執(zhí)法細(xì)則，為公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法正名

《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》是公安民警的執(zhí)法手冊(cè)，對(duì)于公安民警嚴(yán)格、規(guī)范、準(zhǔn)確執(zhí)法有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》于2009年出臺(tái)，先后于2011年、2016年進(jìn)行了第二版、第三版的修訂。這三版都是按照總則、公安行政執(zhí)法、公安刑事執(zhí)法、公安行政救濟(jì)、110接處警、盤查這樣幾個(gè)模塊進(jìn)行設(shè)計(jì)的。但是，隨著警務(wù)模式的轉(zhuǎn)變，110接警與盤查都是公安民警社會(huì)面執(zhí)法的信息源，而且110處警與盤查的情況處置也有很大的相似性。因此應(yīng)當(dāng)在修訂《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》第四版時(shí)，把110接處警與盤查二者合并，增加《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法指引》的內(nèi)容，共同構(gòu)成公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法模塊，體例上可以按照公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法流程進(jìn)行設(shè)計(jì)(見表7)。

表7 公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法目次

(三)制定公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，壓縮自由裁量權(quán)空間

美國(guó)學(xué)者小威廉·克爾·繆爾(William Ker Muir Jr)認(rèn)為只要具備兩種素質(zhì)即可成為一名優(yōu)秀的警察。在知識(shí)方面，必須理解人類痛苦的本質(zhì)；在道德上，必須解決正義的目的與強(qiáng)制手段之間的矛盾[11]。這種目的與手段的統(tǒng)一正是在比例原則指導(dǎo)下的公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法自由裁量權(quán)的使用。公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量是行政自由裁量的一種，行政裁量本身有其合理性內(nèi)核，由于語(yǔ)言變遷、情境的多樣化以及行政目的的不確定決定了裁量在法律秩序中還要有不同程度的保留，使得根除裁量成為永遠(yuǎn)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想[2]161。因此，如何在公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法裁量存在的前提下，采取措施盡量壓縮裁量空間，是需要討論的問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為可采用“程序的競(jìng)爭(zhēng)控制模式”[12]，也有學(xué)者表示“協(xié)商行政導(dǎo)控模式更有生命力”[13]，我們更贊成余凌云教授的觀點(diǎn)，即，在“行政主導(dǎo)型”的社會(huì)之中，行政內(nèi)部的控制機(jī)制應(yīng)該成為推進(jìn)法治的主動(dòng)力，而行政控制的核心應(yīng)該是制定以指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)為核心的行政規(guī)則，實(shí)現(xiàn)“規(guī)則之治”[12]163。公安部于2018 年 6月 11 日制定了《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法指引》，以列舉式的方式規(guī)定了典型警情、典型人員的現(xiàn)場(chǎng)處置程序，這對(duì)于公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法具有實(shí)質(zhì)意義。但是，列舉并不能涵蓋所有警情，況且隨著社會(huì)的發(fā)展，一些不可預(yù)測(cè)的新警情也會(huì)出現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《110接處警工作規(guī)則》中規(guī)定的報(bào)警類、求助類、投訴類三種警情制定執(zhí)法手冊(cè)，并將其加入《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》第四版現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法章節(jié)的常見警情處置中，讓公安現(xiàn)場(chǎng)的執(zhí)法民警在類別警情的處置程序中進(jìn)行自由裁量，既可實(shí)現(xiàn)“規(guī)則之治”，達(dá)到法律效果，又可依據(jù)不同情況達(dá)到個(gè)案正義，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的與執(zhí)法形式的統(tǒng)一。

(四)創(chuàng)新公安執(zhí)法宣傳，優(yōu)化現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法環(huán)境

公安宣傳是一項(xiàng)非常重要的公安工作。我們常見的公安宣傳是對(duì)一些違法犯罪的防范宣傳，通過(guò)宣傳達(dá)到預(yù)防違法犯罪的目的。把公安機(jī)關(guān)作為一個(gè)獨(dú)立個(gè)體進(jìn)行宣傳的時(shí)候相對(duì)較少。紙質(zhì)媒體時(shí)代，這種宣傳或許只有每年一次的“110宣傳日”，這種宣傳讓民眾深深記住了110，但是并沒(méi)有讓民眾深入地了解公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的一個(gè)個(gè)活生生個(gè)體。自媒體時(shí)代到來(lái)后，公安機(jī)關(guān)勇于創(chuàng)新，各地公安機(jī)關(guān)嘗試開微博，建立微信公眾號(hào)，實(shí)現(xiàn)了形式上的創(chuàng)新，但是細(xì)看微博以及公眾號(hào)內(nèi)容，更多的還是違法犯罪防范、法律法規(guī)普及。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新宣傳模式，讓民眾深入了解公安機(jī)關(guān)是如何運(yùn)行的。如上海市公安局和上海廣播電視臺(tái)聯(lián)合推出的全國(guó)首檔全景式警務(wù)紀(jì)實(shí)片《巡邏現(xiàn)場(chǎng)實(shí)錄2018》，將公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法工作通過(guò)鏡頭全方位地展現(xiàn)給人民群眾，為群眾深入了解公安執(zhí)法打開了一扇窗，讓民眾看到公安民警服務(wù)人民的政治擔(dān)當(dāng)、捍衛(wèi)法律尊嚴(yán)的職業(yè)精神，也讓民眾在身臨其境中觀察警察現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，產(chǎn)生“共情”的社會(huì)效果，真正實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一。

五、結(jié)語(yǔ)

公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的一個(gè)環(huán)節(jié)，公安現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法仍將伴隨著公安執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的推進(jìn)不斷得到提升。習(xí)近平總書記在全國(guó)公安工作會(huì)議上提出的“要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，把打擊犯罪同保障人權(quán)、追求效率同實(shí)現(xiàn)公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)最佳的法律效果、政治效果、社會(huì)效果” 就是公安理論與實(shí)踐工作者不懈奮斗的愿景。