“整全性法治”：黨紀審查的演進與發展*
——以211份中管干部“黨紀處分決定”為樣本

□ 郭春鎮 曾鈺誠

內容提要 黨的十八大以來，黨內治理得以深入推進，并呈現出整體化、全面化、規范化等趨勢和特征。通過對十八大以來中紀委官網公布的211 份中管干部“黨紀處分決定”的實證分析，可以發現針對黨內政治、作風、腐敗問題的審查與治理正在邁向“整全性法治”模式。該模式充分吸納了十八大以來黨紀審查的經驗與理念，為更好地闡釋當前黨內治理的行動圖景提供了富有解釋力的理論框架。作為一個兼具開放性與結構彈性的框架系統，“整全性法治”不僅是一套黨內法治的綜合性評價體系，也是一種黨組織和黨員的自我約束機制，它對于深化國家治理和實現國家治理與黨內法治的互動融合具有積極意義。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷深化黨紀審查，從嚴治黨邁入全面化與常態化階段。2014年10月習近平總書記提出“全面推進從嚴治黨”的重大政治命題。①隨后，“全面從嚴治黨”作為一項關鍵性的治國理政工程，被納入到“四個全面”戰略布局中統籌推進。②隨著黨內法規制度建設的持續加強和管黨治黨在理念、政策、方法等方面的深刻調整，黨紀審查在整體上也呈現出一系列演進性特征。這些特征較為全面、直觀地反映出十八大后中國共產黨在治理理念與治理方式上的轉變。

本文從經驗素材著手，對黨的十八大以來中紀委官網公布的211 份中管干部“黨紀處分決定”（以下簡稱“處分決定”）樣本進行梳理，③以此為基礎分析十八大后黨紀審查實踐層面所展現出的演進趨勢與治理努力，并從理論角度研究揭示其內在機理與底層邏輯，為持續推進、深化和發展黨內治理實踐提供可資參考的理論資源。

一、樣本梳理與分析

規律探求必須建立在觀察和實驗的經驗事實之上。④筆者嘗試從211 份中管干部處分決定樣本所提供的經驗證據中建立分析視角，以求認識與解釋黨內治理的理念嬗變、實踐轉向和路徑轉化間的深刻關聯及其背后的治理秩序。由于涉案人員均是中管干部，具有典型性與代表性，因此能夠基本反映出十八大后黨紀審查的演進趨勢情況，保證了研究結論的客觀性。

（一）政治問題審查

黨的十八大后，黨紀審查逐漸體現出較強的政治性。黨中央不僅通過政治層面的決策部署全方位推進管黨治黨，而且對黨內政治問題審查力度也呈現強化趨勢。黨紀審查的關注點由腐敗問題、生活作風問題逐步延伸至政治問題。表1 顯示，相較于2013、2014年，在2015年受黨紀處分的中管干部中，存在政治問題的人數出現了大幅增長。2016年以后，政治問題已成為黨紀審查的重要內容之一，在2016 至2020年間，每年因違反政治紀律而受黨紀處分的中管干部人數比例，均保持一個較高的數值，顯著高于2016年之前年份的比值，這充分表明執政黨逐漸增強了黨內政治問題的審查力度。

表1 中管干部違反政治紀律情況統計

這一演進趨勢還體現在國有企業中管干部的處分決定中。2016年以來，黨紀審查逐步關注國有企業政治問題。在總共24 份涉及國有企業中管干部的處分決定中，有15 份牽涉政治問題，其中14 份是中紀委在2016年后作出的。2016年后，黨中央明顯強化了對國有企業政治問題的審查力度，所有受處分的國有企業中管干部均被查出存在政治問題。這說明：黨中央不僅在推進黨內政治問題治理上更加重視、堅決與強有力，而且治理行動整體覆蓋黨和國家各類主體，體現管黨治黨的全局性特點。⑤在黨內工作作風問題領域，黨紀審查也呈現持續強化的趨勢。

（二）工作作風問題審查

黨的十八大后，工作作風建設作為加強黨的建設的一項重要工作內容被深入推進。2012年《中央政治局關于改進工作作風密切聯系群眾的規定》（以下簡稱《中央八項規定》）的出臺，為推進黨內工作作風建設奠定了制度基礎。表2 顯示，2013 至2015年三年間，因工作作風問題受處分的中管干部人數呈上升趨勢，特別在2015年，人數增長達到統計年份中的峰值。2016年后，針對工作作風問題的紀律審查趨勢呈現一定的延續性、連貫性，這體現出黨中央對整治黨內工作作風問題的重視。這一趨勢可以從“違反中央八項規定精神”（或“無視中央八項規定精神”）的出現頻次統計中得到體現。

表2 中管干部違反中央八項規定精神情況統計⑥

表3 顯示，相較于2013 和2014年，在2015至2020年間，黨中央明顯加強了對黨內工作作風問題的治理力度，將中央八項規定精神及其實施細則的貫徹落實情況作為紀律審查的核心內容與重點問題之一。從整體上看，“違反中央八項規定精神” 在處分決定中的出現頻次占當年處分決定樣本數的比值，大致呈現出由小到大的波動上升趨勢。例如，2014年兩者間的比值并不太高，2015年比值有所增長，達到30.43%，2016年的比值在2015年的基礎上有了大幅提升，并在之后年份保持總體上升趨勢。這表明治理工作作風問題逐漸成為全面從嚴治黨的一項非常重要的工作內容。

表3 “違反中央八項規定精神”在處分決定中的出現頻次統計

由上可知，黨的十八大后（特別是2015年后）黨中央更加重視對于黨內工作作風問題的治理，黨紀審查的工作重心由黨內腐敗問題、生活作風問題領域逐漸延伸至工作作風問題領域，管黨治黨所覆蓋的問題領域更加廣泛，針對各類問題的紀律審查呈現整體推進的態勢。此外，《中央八項規定》還明確規定了黨內高級領導干部須“嚴格遵守廉潔從政有關規定”的紀律內容。通過分析中管干部違反中央八項規定精神的具體行為類型，能夠揭示出黨內腐敗問題紀律審查逐漸周密化的趨勢。

（三）腐敗問題審查

表4 顯示，在所有違反中央八項規定精神的行為類型中，收受禮品禮金以及與違規使用公款相關的行為類型⑦在處分決定中的出現頻次相對較高。其中，收受禮品禮金的出現頻次最高，占到全部行為類型總頻次（307 次）的35.5%。而在出現頻次上僅次于收受禮品禮金的行為類型，是與違規使用公款相關的行為類型。此外，相較于腐敗（職務）犯罪問題，禮品禮金類腐敗問題與公款類腐敗問題在行為性質上均屬于輕微（違紀）形態，而上述兩類輕微腐敗行為類型⑧的出現頻次總和占全部統計行為類型總頻次的50%以上。

表4 中管干部違反中央八項規定精神的行為類型統計

黨的十八大以來，黨中央針對黨內腐敗問題的紀律審查呈現出由“腐敗懲治”導向演進為“腐敗治理”導向的變化趨勢，黨內腐敗問題的治理逐漸周密化。其中，腐敗懲治導向注重將紀檢審查資源集中到腐敗犯罪的懲治上，強調治理的懲罰性功能。腐敗治理導向則力求在懲治腐敗犯罪的同時，將之前未受監督審查活動關注的黨內輕微腐敗問題也一同納入治理內容，強調治理的預防性功能。⑨從實踐發展的層面看，2013 至2014年，腐敗懲治導向仍然貫穿黨紀審查工作始終，絕大多數受黨紀處分的中管干部都進入到了最終的司法程序。⑩2015年后，治理理念逐步發生轉型，?因腐敗問題情節輕微，沒有被追究刑事責任的中管干部人數呈現增長趨勢。?黨中央與紀檢部門逐漸將更多治理資源投入到黨內輕微腐敗問題的審查過程，將腐敗問題的所有表現形態（違紀形態與犯罪形態）均納入審查監督的范圍，這有助于提高腐敗治理成效。另外，黨中央對治理黨內生活作風問題的認識不斷深化，審查標準與回應方式也發生深刻調整。

（四）生活作風問題審查

圖1 顯示，處分決定針對黨內生活作風問題的規范表述，依時間順序分別使用了“道德敗壞”“與他人通奸”“違反社會主義道德”“權色、錢色交易”等內容，并在某一時間段內連續使用相同的內容表述形式。

圖1 處分決定對中管干部生活作風問題的表述變化情況?

處分決定表述的變化表明：黨的十八大后，黨中央對黨內生活作風問題的審查標準從“形式（行為）標準”逐步轉向“實質（結果）標準”。從實踐發展的層面看，2015年10月前，形式標準一直居于主導地位，處分決定對于生活作風問題，通常用“道德敗壞”“與他人通奸”“違反社會主義道德”等表述指代，這些表述內容均建立在形式標準與道德評價之上。根據形式標準，黨員不道德的生活行為及其作風因違反黨內生活紀律，而成為黨紀審查的重要內容。2015年10月后，紀律檢查機關針對黨內生活作風問題的審查內容與治理方式呈現實質化轉向，黨紀審查將生活作風問題與腐敗問題、政治問題相互交織形成的“復合型”問題納入重點治理的內容，絕大多數黨的高級領導干部均因“錢色、權色交易”行為受到了紀律處分。

雖然權色、錢色交易在規范層面可以被評價為違反社會主義道德的行為，但其與純粹道德上的生活作風問題仍存在顯著差異。道德因素僅是權色、錢色交易行為肇始的必要條件，而非充要條件。權色、錢色交易牽涉“性利益”與經濟利益、政治利益的不正當交換，是生活作風問題的復雜形態。其所產生的實質危害超越了單純形式層面涉及的私人、家庭與道德領域，對黨和國家的政治安全、政治利益、政治秩序構成挑戰。因此，黨中央針對黨內生活作風問題的審查逐漸邁向實質化。此外，不同時間段的處分決定對中管干部涉嫌犯罪材料的“被移送機關”與“處理方式”的內容，在表述上也存在差異。

（五）黨紀審查的規范化

圖2 顯示，在總計211 份處分決定樣本中，有180 份涉及犯罪材料的移送內容。?依時間順序，通過對處分決定中關于犯罪材料被移送機關與處理方式的表述展開分析，可以將其從前往后類型化為三種組合形式：“司法機關+依法處理”“有關國家機關+依法處理”“檢察機關+審查起訴”。這一表述轉換實現了由模糊到清晰，由政治性話語到法治性話語的轉變，反映出黨紀審查正在逐步邁向規范化、法治化。

圖2 中管干部涉嫌犯罪材料的被移送機關與處理方式的表述變化情況?

無論“司法機關”“有關國家機關”還是“依法處理”，在表述及概念的使用上均存在一定的模糊性。“司法機關”“有關國家機關”的指涉范圍本身就非常寬泛，缺乏明確性，?“依法處理”的表述也較為空泛，在實施上缺乏可操作性，上述表述內容部分還帶有較濃厚的政治性色彩。2018年9月后，處分決定表述逐漸清晰化、規范化，不僅明確了涉案材料的被移送機關是檢察機關，而且細化了涉案材料移送后的處理方式，由依法處理調整為審查起訴，這一調整也同《中華人民共和國監察法》第11 條的規定相一致，實現了黨紀處分程序與政務處分程序的妥善銜接。?處分決定規范表述的清晰化，避免了模糊性表述帶來的審查透明度、規范化不足的問題。同時，通過運用嚴謹、規范的法學學術表達取代具有政治色彩的表達，反映出黨紀審查的法治化程度逐漸提高。

（六）小結

通過對前述樣本的梳理分析，可以發現黨紀審查在關注領域、審查標準等方面有了明顯變化。首先，黨紀審查關注領域日漸整體化與全局化。這體現為黨紀審查從腐敗問題、生活作風問題延伸至政治問題、工作作風問題，并呈現出整體推進的態勢。在政治問題領域，執政黨針對黨和國家各類主體的全局化審查，使管黨治黨的覆蓋范圍及涉及面更加廣泛。其次，黨紀審查逐步全面化。這體現在黨中央通過開展周密化與實質化的審查行動，力圖將腐敗問題與生活作風問題的所有表現形態均納入治理內容，確保治理的全面性與有效性。再次，黨紀審查逐漸規范化、法治化。對違紀中管干部的評價，逐漸超越基于直覺與形式標準的一般性道德評價，更注重基于實質標準以及規范權力、防范尋租的視角進行審視。黨紀處分也日漸轉向運用更為規范的法學術語進行表述。整體而言，當前黨紀審查呈現出較為明顯的“整全性法治”態勢。

二、“整全性法治”是一個解釋性框架

樣本分析的目的不僅只是描述事實或者陳述現狀，而且是為了提煉關于黨內治理實踐的解釋性知識，從而在實證基礎上對這一實踐過程進行理論建構。對處分決定樣本進行梳理分析，并不只是嘗試解釋這一現象，還包括探求管黨治黨深入推進的內在邏輯，并在此基礎上提出對相關治理實踐富有解釋力的理論框架。“整全性法治”就是這樣一種讓我們更好理解和闡釋當前黨紀審查的框架。

“整全性法治”中的“整全性”一詞原本意指司法裁判過程中規則適用的一種解釋理念和方法，其主旨是把對行為規則的解釋置于一個整體性、體系性的結構框架內進行理解，將道德、政策、法律等價值準則融貫在一起，以求獲得一個最具正確性的司法結論與較高解釋力的行動方案。?“整全性” 還意味著將整個社會的公共標準視為或整合為一個具有融貫性的體系，?這是一種融合了執政黨的政治生活、國家機關的法律生活、參政黨的民主生活、公民的道德生活的行動參與標準和規范的有機整體。“整全性法治”中的“法治”具有一般意義上法治概念的核心要素，即制定良好的規范和規范得到普遍的服從。?與此同時，法治不僅意味著靜態的規范，也意味著動態的實施過程。法治不僅要求在靜態規范的內容層面體現出公平正義等價值，也要求在動態實施過程中，在各個環節、步驟的運行過程中彰顯依法辦事、權力制約、問題導向、程序正義等法治邏輯。“整全性法治”不是“整全性”和“法治”的簡單相加，除了容納這兩個術語的內容之外，在全面從嚴治黨背景下，還有其特定意涵。

“整全性法治” 作為一種黨內治理的理論模式，不僅強調治理的整體性與橫向推進，同時也注重治理的全面性與縱向展開，并要求治理行動須建立在穩定、規范的實踐邏輯基礎之上。具體內涵表現為三個方面： 其一，“整全性法治” 踐行整體性、全局性的治理理念與行動方式，通過實現管黨治黨的治理實踐在橫向維度的全覆蓋，力圖將黨內存在的各類問題以及黨和國家所有主體均整體性納入法治框架。其二，“整全性法治”也注重從縱向維度關注管黨治黨的全面性。例如，黨紀審查針對腐敗問題、生活作風問題所開展的周密化、實質化審查實踐，從縱向體系拉伸了紀律審查的涵蓋范圍，這體現出治理活動的全面性特點。其三，“整全性法治”全面吸納了法治理念的實質內容，它不僅倡導整體化、全面化的治理方案，同時也要求上述方案能夠得到穩定、持續、規范地推進，并與法治理念相融貫。從黨紀審查的演進趨勢分析，黨紀審查整體、全面、持續地推進過程是法治動態實施的重要內容。“整全性法治”有效展現了當前執政黨在管黨治黨中的行動目標，即在權力規范基礎上更加充分地實現黨內法治。運用這一理論框架，有助于我們更好地理解當前黨紀審查的實踐圖景。

首先，“整全性法治” 為當前黨紀審查的整體化、全局化治理行動及其努力提供了圓融性解釋。黨的十八大以來，黨中央開展的黨紀審查逐步擴展到黨和國家各類主體以及黨內不同問題領域，治理行動逐漸體現出全局性與覆蓋性特征，并且呈現整體推進的趨勢。在政治問題領域，黨紀審查可以紓解政權體制結構內部存在的張力。中國政權體制結構由政治權威與國家權力組合而成。在這套體制結構中，中國共產黨作為執政黨享有最高政治權威。作為國家權力的實施者，科層體制下的黨政干部則功能性貫徹黨的政治意圖并發揮其管理、執行職能。這要求黨政干部均能忠實服從于黨中央，踐行政治承諾和頂層決策，并與黨中央保持一致。推進針對黨和國家各類公權力主體政治問題的全局化審查，借助相對有效的人事審核、考察與監管手段，有助于強化對上述治理主體的全面把控，以維護政權體制結構的穩定統一。“整全性法治”同樣能夠解釋，十八大后黨紀審查活動由經濟腐敗問題、生活作風問題領域推進到政治問題、工作作風問題領域的實踐動因，即通過將黨內政治、腐敗以及作風等問題整體納入法治化的治理框架，消解侵蝕黨的先進性、純潔性以及執政正當性的各類隱患，重塑黨內良性政治生態與政治秩序，推動先進性政黨的建設進程，并為最終實現黨內法治創造條件。

其次，“整全性法治” 有助于我們解釋當前黨紀審查的周密化、實質化趨勢及其實踐。在黨內腐敗問題治理領域，黨中央將更多注意力與治理資源投入到此前未受關注的輕微腐敗問題及其行為上，促進了腐敗問題治理網絡的不斷嚴密完善。在黨內生活作風問題治理領域，黨中央通過針對性治理生活作風問題與經濟、政治問題交織的“復合型”問題，將黨紀審查深入推進到生活作風問題的實質層面，從縱向維度最大限度拉伸了黨紀審查的涵蓋范圍。其目的是為了實現針對黨政干部及權力運行的全面嚴密控制。經濟發展、社會管控、利益擴張以及政績壓力下的賦權激勵等多重因素，促使科層體制不斷強化其吸納社會資源和公共權力的能力，這容易造成權力資源的過度集中和壟斷。權力壟斷、規制失靈以及利益誘惑等因素重疊交織，構成催生腐敗問題以及生活作風問題的內外部條件，而輕微腐敗問題是腐敗問題的早期形態，“復合型” 生活作風問題是生活作風問題的復雜形態。“整全性法治”意味著需要采取更為全面化的治理策略與行動，其中既包括持續推進對嚴重職務犯罪與道德作風問題的紀律審查，也包括將治理實踐推進到腐敗問題的輕微形態與生活作風問題的實質形態，強化治理的法治性與有效性。

最后，“整全性法治” 對當前黨中央在黨紀審查中所展現的常態化、規范化治理理念具有解釋力。“整全性法治”以實現黨內法治為目標，法治可以被解釋為“依照法律治理國家的原則和方法”，而黨內法治也強調制度體系建設對于推進黨內治理，塑造法治政黨的關鍵意義。因此，法治本身就蘊含追求治理常態化、規范化的基本內容。黨的十八大以來，針對黨內政治、作風、腐敗問題的治理，均體現出延續性、去運動化特征，并通過黨內制度建設予以保障和推動，黨紀審查逐步邁向常態化軌道。去運動化治理是一種穩健、持續的治理方式，它通過成熟穩定的規則發動，并保證治理的連貫性與可預期性。十八大后，黨紀審查取得了穩定而長效的進展，針對黨內存在的各類問題的治理行動持續推進和強化，并通過制度形式固定下來。與此同時，處分決定逐漸使用更為嚴謹的法學學術話語進行表述，凸顯黨紀審查的規范化、法治化走向。法學話語一定程度克服了政治話語的模糊性，提高了黨紀審查的規范性與確定性。由此，無論是針對黨內各類問題治理的常態化推進，還是黨紀審查自身的規范化調整，均表明執政黨在整體化、全面化的治理邏輯基礎上尋求更加穩定、規范的治理效果，這將有助于黨內法治的實現。

三、“整全性法治”是一套綜合性評價體系

黨內法治的實現，首先需要針對黨內治理實踐，建立起一套綜合性的黨內法治評價體系。而“整全性法治” 是這一綜合性評價體系的理論形態。“整全性法治” 形塑的評價體系涵蓋法律、道德、黨規黨紀、黨的理念等多種規范和治理標準。從評價功能角度來看，黨的理念、道德、法律和黨規黨紀均調整著一定的社會關系，對相關行為起到評價作用。從體系化角度來看，“整全性法治”提供了一套以黨的理念和道德規范為根本，以黨規黨紀為核心、以國家法律為基礎的層次化、結構化的黨內法治評價體系。

其中，黨的理念涉及很多黨內治理、從嚴治黨、黨的建設等方面和內容的價值理念，涵蓋黨的理想、信念、思想等價值內容。這些內容具有高度的概括性與原則性，能夠從宏觀上和整體上對黨組織與黨員以及黨內法治建設起到指引、規范和評價作用，如“全面從嚴治黨”“強化黨內監督”“嚴明黨的紀律”等。黨的理念構成整個執政黨需要嚴格遵循的一整套展現權威性與規范效力的價值體系和評價標準。

道德同樣屬于重要的評價規范和標準，它“以人們的自我評價和他人評價的方式為特點調整人們的內心意愿和行為”。道德評價建立在其對黨組織、黨員所附加的道德義務和理性要求的基礎上，并為黨組織和黨員設定了較高的行為標準。道德既包含諸如“敬業奉獻”“克己奉公”等一般道德標準，也包括諸如“對黨忠誠”“永不叛黨”等政治道德標準。無論是黨的理念還是道德規范，均表現出一定的抽象性和價值性，是其他評價規范建構的依據。

黨規黨紀作為黨內治理的主導性制度形式，是推進與評價黨內法治的核心制度安排。黨規黨紀包含黨內法規與黨的紀律兩套評價規范，黨內法規是黨的規章制度中規范化程度最高的制度形態，是具有較高位階和規制效力的制度形式。黨的紀律是黨組織與黨員必須遵守的義務性規范，其中既包括成文性規范，也包括優良傳統、工作慣例等黨內不成文規矩。而國家法律是對普通公民與社會組織設定的一般性標準，屬于整個黨內善治評價體系中的基礎性規范構成。相較于道德以及黨規黨紀，法律更加凸顯其底線性、基礎性的制度屬性，也為黨組織和黨員的活動及行為劃定了基本邊界與標準。

四、“整全性法治”的理論延伸

“整全性法治”是一個開放且不斷發展的理論框架。一方面，“整全性法治”通過充分整合一系列制度性安排，建構起一個緊密聯系且內在一致的約束性機制。另一方面，“整全性法治”除了在黨內治理領域發揮作用，在國家治理層面也同樣可以提供值得借鑒的理論資源。

（一）“整全性法治”是道德權威和道德榜樣的自我約束機制

“整全性法治”對于實現道德權威與道德榜樣的自我約束具有重要作用。在中國傳統道德文化中，非常強調道德權威和道德榜樣對國民的指導與示范作用。若要使法律得到普遍實施，需要道德權威和道德榜樣的率先垂范。道德權威意味著正當性與權威性，道德榜樣意味著被國民所認可和信服。在當前時代背景下，道德權威毫無疑問是具有光榮歷史并被國民普遍認同的中國共產黨，成為道德榜樣的義務則無疑落到共產黨員身上。黨組織和黨員的行為具有示范性與引導性，在黨組織和黨員的言傳身教下，才能夠教育和引導公眾遵守規則和踐行法治。因此，中國國家治理的抓手與核心回到了傳統法治理念中的治“權”（道德權威）和治“官”（道德榜樣）上，而“整全性法治”具有的整體性、規范性、法治性等特點，能夠對道德權威和道德榜樣產生約束作用。“整全性法治”架構了一整套滿足黨組織與黨員自我約束和維系道德形象的機制，這套機制全面整合了黨員教育制度、黨內監督制度和黨內民主制度等規范內容。

黨員教育制度通過塑造常態性、教化性的政治道德教育活動，進而實現強化黨員的道德、義務、責任觀念，增強黨員的道德認同與自我約束意識的制度功能。重視對黨員的教育工作，是中國共產黨從建黨之初就一直延續下來的歷史傳統。黨員教育制度的建構目標體現為：其一，破除黨政干部的特權意識，重塑公仆意識。將民主、敬業、法治等核心價值觀以及黨的初心、使命、理念、思想融入黨員教育實踐并加以制度化，從而提升黨員自我約束意識；其二，借助黨員教育制度，將中國共產黨領導社會主義建設、改革發展以及黨的自身建設等實踐中總結提煉出的新理念、新思想和新道德，更好地融入黨員內心并實現對其外部行為的正面指引與約束。

黨內監督制度能夠有效約束黨組織與黨員的活動和行為。作為領導主體與治理主體，黨組織和黨政干部被人民賦予了體量龐大的公共權力。任何性質的權力在運行過程中都存在被濫用和異化的風險，其結果勢必損耗人民對黨組織和黨員的認同感。這就亟需在黨內建立和完善黨組織、黨員自我監督的體制機制。黨內監督制度（包括黨內巡視制度與黨內問責制度）通過整體性的將黨內“用權者”與黨內“監督者”統一納入監督的范圍，強化了黨組織與黨員的自我約束。

黨內民主的發展質量和方向在根本層面上決定著黨內法治的發展質量和方向。“當權力可以產生額外利益時，權力的壟斷現象勢必產生。”黨內民主制度能夠激勵與促進各級黨組織、全體黨員對黨內事務的廣泛參與，并推進民主決策、民主施策的制度化。這將有助于緩解權力壟斷問題，并妥善解決黨內利益交織、黨組織官僚化程度過高、黨內事務透明度較低等問題，對黨組織、黨員實現自我約束起到推動作用。

（二）“整全性法治”是國家治理和黨內法治的有機融合

“整全性法治”并非僅著眼于塑造與實現黨內法治的治理目標，它也關注國家治理實踐以及國家治理與黨內法治互動融合關系的建構。國家治理是一個綜合性、系統性的治理工程，“整全性法治” 在國家治理領域體現為實現多元治理要素的整合包容，以獲取最佳治理成效。其具體內容涵蓋治理理念整合、治理規范整合、治理主體整合、治理方式整合、治理領域整合等部分。

“整全性法治”實現了治理理念整合。廣義上的國家治理包含狹義國家治理以及市場治理、社會治理、基層治理等要素。其中，以國家治理體系現代化和國家治理能力現代化為主要內容的國家治理現代化理念構成國家治理的理念來源。以市場在資源配置中起決定性作用為內容的治理理念構成市場治理的理念支撐。以實現“共建共治共享” 的社會治理格局為內容的治理理念形塑了社會治理的思想基礎。而基層治理則在塑造基層治理體系的基礎上，進一步發展出了“自治法治德治”的基層治理理念。提升國家治理效能，需要將國家、市場、社會、基層等領域的治理理念予以統合，并協同推進。

“整全性法治”實現了治理規范整合。“社會最重要的功能是規范化。”國家治理是一個整體性、復雜性工程，單一治理規范難以有效回應國家與社會所面臨的各類問題。而“整全性法治”則力求形塑一種吸納多元規范的包容性治理模式。實踐中，以法律為基本構成的“硬法”并非調整社會關系的唯一規范來源，包括社會團體、行業協會、自治組織等制定的，形式多樣的章程、慣例、原則等“軟法”也在事實上發揮著舉足輕重的作用，并調整著某一特定領域的社會關系。黨的十八屆四中全會明確指出，要發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在治理中的積極作用。不同制度規范通過有效整合形成合力，提升了國家治理效能。

“整全性法治”實現了治理主體整合。實現治理主體整合，就是要在深化國家治理過程中充分調動、發揮各類治理主體的治理優勢。“整全性法治” 為各類主體共同參與國家治理提供了參與性框架。國家治理主體包括黨組織、國家機關、社會組織、新聞媒體以及人民群眾等要素。其中，黨組織通過發揮領導職能，從而參與到國家治理各方面實踐。人大、政協、監委、行政、司法等國家機關，均是國家治理的主要實踐主體。社會組織、新聞媒體、人民群眾等社會力量的參與同樣對推進國家治理產生重要影響。

“整全性法治”實現了治理方式整合。現代意義上的治理越來越與多中心、多層次、多手段等運行機理相契合。實現多種治理方式的整合，能夠提升國家治理的彈性與靈活性。國家治理大體存在三種治理方式，即集中治理、動態治理與靜態治理。集中治理是指依據法律規定，為化解國家治理過程中所面臨的各類問題，在一定時期內集中各類資源所開展的整治活動。動態治理（即時治理與專項治理）是對特定問題給出的，具有針對性、能動性的處理方案與反饋。靜態治理則通過制度規范的逐步完善，并充分發揮制度的保障與規制功能，同時借助一定的國家強制力，促進國家治理目標的實現。

“整全性法治”實現了治理領域整合。“整全性法治” 關注國家治理與黨內法治之間互動融合關系的塑造。中國的政權體制結構，決定了需要統合國家與政黨兩大治理領域。中國共產黨作為執政黨，對國家治理實行全面領導，保證了國家治理的穩健實施與良性運轉，而國家治理的有益經驗與成果也能夠為改善黨內治理，實現黨內法治提供助益。國家治理與黨內法治之間充分互動融合，最直接體現在制度層面。例如，《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《黨內法規制定條例》等對國法和黨規之間的關系進行了明確規定，強調作為國家治理主導性規范的“國家法律”與作為黨內治理主導性規范的“黨內法規”之間要銜接協調。與之相呼應，《監察法》制定后，中央著手推進黨紀處分程序與政務處分程序以及司法裁判程序之間的有效對接，即為整合國家治理與黨內法治的現實舉措。

結 語

通過對211 份中管干部處分決定樣本的分析，可以發現其中蘊含著一種富有法治特點的新型治理模式，即“整全性法治”。“整全性法治”不僅體現了黨內政治、作風、腐敗問題治理的趨勢，還體現了對黨紀審查實踐的規范化塑造。它為我們闡釋黨紀審查所展現的演進趨勢和更好理解這一演變提供了解釋性理論框架。它通過吸納法律、道德、黨規黨紀、黨的理念等多種規范與價值標準，建構起一套綜合性的黨內法治評價體系。此外，它還通過整合一系列制度性安排，最大限度地實現黨組織以及黨員的自我約束。“整全性法治”的理論意義并不局限于黨內治理領域，它還可以為深化國家治理提供可借鑒的理論資源，并有效促進國家治理和黨內法治的融合與互動。

注釋：

①習近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話》，《人民日報》2014年10月9日，第2 版。

②霍小光、王駿勇：《習近平在江蘇調研時強調：主動把握和積極適應經濟發展新常態 推動改革開放和現代化建設邁上新臺階》，《人民日報》2014年12月15日，第1版。

③所有樣本均來自中紀委官網，共涉及黨的十八大后（截至2020年12月31日）因違紀違法問題受到黨紀處分的211 名中管干部。

④[法]奧古斯特·孔德：《論實證精神》，黃建華譯，商務印書館1996年版，第4～12 頁。

⑤除國有企業之外，包括黨委（組）、人大、政府、政協、司法機關、事業單位、社會團體等，均有中管干部被查出政治問題。例如，吉林省政府原副省長谷春立（2015年10月30日）、國家行政學院原副院長何家成 （2015年11月11日）、黑龍江省人大常委會原副主任蓋如垠（2016年2月3日）、貴州省政協原副主席孔令中（2016年4月11日）、遼寧省委原書記王珉（2016年8月10日）、上海市人民檢察院原檢察長陳旭（2017年5月25日）、江蘇省高級人民法院原院長許前飛（2017年7月24日）、中國科協原黨組成員陳剛（2019年7月11日）等。

⑥在總共211 份中管干部處分決定樣本中，違紀事由牽涉違反中央八項規定精神的樣本有147 份，占總樣本數的69.67%，這表明一半以上受紀律處分的中管干部存在違反中央八項規定精神問題。

⑦“違規使用公款”具體包括“違規組織公款吃喝”“公款旅游”“違規公款宴請與接受公款宴請”“違規使用公款豪華裝飾住所”“用公款支付個人消費”“揮霍浪費公款”“超標準公務接待”等行為類型。

⑧“輕微腐敗行為”是指那些在性質和情節上沒有達到職務犯罪所要求的程度，但仍然違反了黨的廉潔紀律的行為。而貪污、受賄等職務犯罪行為則屬于嚴重腐敗行為。

⑨相較于腐敗犯罪問題，違規收受禮品禮金與違規使用公款均屬于違紀層面的輕微腐敗問題，違規收受禮品禮金情節嚴重的可能會演變為賄賂犯罪，違規使用公款情節嚴重的則可能演變為挪用公款、貪污犯罪。

⑩在2013 至2015年之前，共有41 名中管干部受到黨紀處分，其中有39 名中管干部的違紀行為構成貪污、賄賂犯罪，有2 名中管干部的違紀行為沒有達到犯罪標準，僅受到黨紀政務處分。

?2014年，習近平總書記在十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上指出，“要抓早抓小、防微杜漸，有病就馬上治，發現問題就及時處理，不能養癰遺患”。這凸顯了腐敗治理理念。

?在2015 至2020年間，總共有170 名中管干部被查出存在違紀問題，其中有27 名中管干部僅受到紀律處分，沒有被追究刑事責任。這一人數占到此期間中管干部受黨紀處分總人數的15.88%，2015年以前這一比例僅4.88%。

?因筆者僅考察和分析了黨的十八大后中管干部處分決定的內容，所以圖一中的時間劃分不包括除中管干部之外的其他級別黨政干部處分決定的內容情況，這僅能展現出一種大體趨勢，圖二也是基于同樣的思路所制作的表格。

?統計樣本未包含徐才厚案（2014年6月）和郭伯雄案（2015年7月）。

?在總共211 份處分決定樣本中，有29 份樣本內容沒有涉及犯罪材料的移送事項。

?宋方青、周宇駿：《“司法機關”的中國語義》，《法制與社會發展》2018年第1 期。

?《中華人民共和國監察法》第11 條第（三）款規定：“對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴。”

?[美]羅納德·德沃金：《法律帝國》，許楊勇譯，上海三聯書店2016年版，第133 頁。

?羅時貴：《法的合法性與整全性的關聯分析》，《北方法學》2012年第3 期。

?[古希臘]亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印書館1965年版，第199 頁。