美國如何成為“世界警察”

黃湘

近日，美國總統拜登宣布，美軍將于2021年9月11日，也就是“9·11”恐怖襲擊20周年撤出阿富汗，結束“美國耗時最長的戰爭”，以便將資源集中于應對國內挑戰。民調顯示，3/4的美國人支持美軍撤出阿富汗和伊拉克，認為美國應該把國內問題放在比國際戰略更重要的位置上。

這是美國民意的一個重要轉折點。自從“二戰”以來，大多數美國公眾對于美國在海外的軍事行動基本上采取支持態度。在民調中，軍隊經常被列為最值得信賴的機構，不斷擴大的國防預算很少受到質疑。美國是全球范圍內擁有壓倒性軍事力量的強國，控制著大約750個海外基地，軍費開支比中國、印度、俄羅斯、沙特阿拉伯、法國、德國、英國、日本、韓國和巴西的總和還要多。美國把大量資源用于海外的軍事行動，充當“世界警察”，而這些資源本來可以分配到普通美國人真正需要的地方，緩解困擾美國社會的健康、貧困、碳排放等問題。

那么，為什么大多數美國公眾會長期支持美國充當“世界警察”呢？這是因為自從“二戰”以來，一個關于珍珠港的神話在美國社會廣泛流傳，深入人心。這個神話的內容是，日本在珍珠港發動突然襲擊摧毀太平洋艦隊，證明了美國如果限制軍事力量就會陷入被動挨打的危險處境。美國別無選擇，只能充當“世界警察”，通過建構和維護國際秩序來保障自己的安全。

美國歷史學家韋特海姆（StephenWer t heim）在《明天，世界：美國全球霸權的誕生》（Tomorrow， the World TheBirth of U.S. Global Supremacy）一書中指出，上述神話并不符合事實，美國不是因為受到外界攻擊而被迫吸取教訓，充當“世界警察”，而是在日本偷襲珍珠港一年多以前就已經謀劃在國際事務中發揮主導作用。導致這一謀劃的直接原因是1940年6月法國在納粹德國的閃電戰攻勢下迅速淪陷，當時的美國外交政策精英擔心，如果大英帝國也垮臺，就沒有其他大國可以挑戰納粹德國的統治地位。當時美國軍隊僅僅位列全球第19名，甚至排在荷蘭軍隊之后。為了應對納粹德國的威脅，美國的外交精英決定，美國必須成為一個和大英帝國緊密合作的軍事大國。這個謀劃在當時是有正面意義的，問題是美國在“二戰”結束之后并沒有改變戰略，而且還適得其反，制造了大量不必要的敵人，甚至是像越南、阿富汗和伊拉克這樣消耗大量士兵生命和國家財力的陷阱。

1940年6月，法國向納粹德國投降之際，美國外交關系委員會的智囊團試圖確定如果納粹德國統治歐洲，美國將如何維護其地緣政治利益。起初，他們認為美國可以退縮到所謂“1/4地球”，一個從加拿大延伸到拉丁美洲北部的易守難攻的區域;但他們很快就擔心，美國經濟可能會被鎖定在這個區域內，如果納粹德國及其盟國主導全球其他地區，美國將被切斷貿易往來。1/4地球將無法滿足美國人的生活標準。

智囊團隨后將1/4地球體擴大到西半球，但這個區域也不能自給自足，無法提供一個真正獨立的經濟基礎來與納粹主導的歐洲競爭。經過幾個月的研究，智囊團得出結論：在可預見的未來，納粹德國將繼續控制歐洲以及北非和中東部分地區，這意味著美國只有控制一個連接美洲與大英帝國和太平洋地區的“大區域”，才能與納粹德國的經濟展開競爭。這可以簡單概括為“美國與大英帝國合作統治世界”。

但是，當時要讓美國公眾接受這個外交政策并非易事。在1940年以前，美國民眾普遍相信美國是一個特殊的國家，并不覬覦針對其他國家的軍事霸權。他們不愿意卷入其他國家之間的斗爭，特別是不愿意卷入歐洲的強權政治。美國即使是為了明確的政治目的向海外動用軍隊時，也是以結束強權政治的名義。

1898年爆發了美國與西班牙之間的戰爭，美國國會的宣戰理由是：“承認古巴獨立，要求西班牙軍隊撤出古巴。同時授予總統使用武力的權力，并宣告美國無意兼并古巴。”戰爭結束之后，美國一度吞并了原為西班牙殖民地的菲律賓，但是美國社會無論是進步派還是保守派都有很強的呼聲反對吞并菲律賓，反對美國成為一個像西班牙一樣的殖民帝國。美國政府則將其殖民行為解釋為“為菲律賓最終獨立做準備”，1934年，菲律賓成立了自治政府，最終在“二戰”之后獨立。

在19世紀末和20世紀初，美國是積極的國際主義倡導者，主張理性、規則和討論可以使各國避免或減輕戰爭的災難。美國政治家西奧多·羅斯福在1899年和1907年先是作為副總統，而后作為總統推動了兩次海牙和平會議，締結了海牙公約，建立了常設仲裁法院，并制定了若干戰爭法。在第一次世界大戰中，美國總統威爾遜派遣美國軍隊奔赴歐洲開戰，提出了“民族自決”的原則和建立國際聯盟的設想，希望以此超越傳統的歐洲強權政治。但是后來多數美國參議員不希望美國卷入其他國家之間的糾紛，導致參議院沒有批準美國加入國際聯盟。

1940年，美國的外交政策精英意識到，如果直接向美國公眾推銷“與大英帝國緊密合作”的外交政策，并且要求他們承擔橫跨全球的軍事部署的成本，是很難奏效的。他們的對策是給帝國政治戴上意識形態的面具，宣稱美英兩國將建立和捍衛一個致力于自由主義準則的國際秩序。這種話術使得美國的全球霸權容易為此前不愿卷入海外軍事冒險的美國公眾所接受。

1941年8月13日，在日本偷襲珍珠港將近四個月之前，美國總統羅斯福和英國首相丘吉爾簽署了號稱《大西洋憲章》的聯合宣言，宣布了民族自治、領土完整、經濟國際主義、社會安全、縮減軍備以及國際合作等八項原則，以此作為重建戰后世界和平和秩序的政策依據。該憲章通常被視為通往“二戰”以后建立基于聯合國、人權和自由的國際秩序的第一步。然而，韋特海姆指出，丘吉爾曾在憲章草案中提到建立一個“有效的國際組織”，但羅斯福堅持將其刪除，因為后者認為沒有什么比重建一個類似國際聯盟的機構更加徒勞無功。《大西洋憲章》的本意并不是建立基于聯合國的國際秩序，而是建立美國和英國對世界的聯合統治。

到了1942年，美國因為珍珠港事件正式參戰之后，美國的外交政策精英意識到，建立一個國際組織是一個既能維持對世界的實際統治，又能避免帝國表象的好辦法。于是他們把籌建聯合國提上了議事日程。

按照這些精英的設計，與第一次世界大戰之后建立的國際聯盟不同，聯合國將把警察權力集中在一個由四巨頭—美國、英國、中國和蘇聯（法國后來加入）主導的安全理事會中。誠然，聯合國將會有一個大會，但這只是給小國的一個安慰，讓它們“發泄一下”，四巨頭將做出所有重要決定。當時羅斯福甚至不認為聯合國需要設立一個常設總部，因為重要的決定只發生在大國之間。

1944年，在鄧巴頓橡樹園舉行的兩階段秘密會議上，四巨頭敲定了聯合國的細節。在1945年的舊金山會議上，全球其他地區也被納入了對話。來自許多國家和非政府組織的代表要求進行重要的改革，他們希望更加注重經濟和社會問題，質疑大國的否決權是否有必要，并且推動通過一項人權宣言。

但是，四巨頭為自己保留了否決對聯合國憲章做出任何修改的權力，而且大多數重要的行動發生在這四個大國的外交部長會議上。雖然四巨頭對來自其他國家和非政府組織的代表做出了重要讓步，為聯合國作為自由堡壘的聲譽奠定了基礎，但是這個國際機構不可能干涉大國為保護其地緣政治利益采取單方面行動的能力。如果美國想部署軍事力量，那么它也許可以求助于聯合國批準其行動并使之合法化，但是聯合國不可能有機會阻止美國的單邊軍事行動。

聯合國的最終結構反映了美國外交政策精英確保美國首要地位的目標。由五個大國（美國、英國、蘇聯、中國和法國）組成的安全理事會，比所有國家都參加的聯合國大會要強大得多。這種結構使大國能夠享有充分的自由裁量權。換句話說，聯合國的目的不是為了結束強權政治，而是為了使其合法化。在籌建聯合國的美國外交政策精英看來，每當美國的某一行動不能得到聯合國批準的時候，它就應該單方面采取行動。

為了配合聯合國的成立，美國國務院精心策劃了大規模的公關活動，分發了數百萬份小冊子，發表了數百次演講，說服美國公眾相信，聯合國是世界和平的最后、最好的希望。在新的國際政治格局中，美國將充當“世界警察”，這被成功地裝扮成自由主義國際秩序的勝利。

因此，美國經常無視聯合國安全理事會也就不足為奇了，就像它在1999年帶頭轟炸科索沃和2003年入侵并占領伊拉克一樣。美國總統尼克松曾經將聯合國斥為“一個該死的辯論會”。事實也確實證明，聯合國一向無力阻止大國違反國際法的猖獗行為。如果大國拒絕放棄單方面發動戰爭的能力，任何國際組織都無法有效運作。

在當今美國有一種流行的論調，給反對在海外使用武力的不干涉主義者貼上“孤立主義”的標簽，將其定義為自私和封閉。韋特海姆揭示了這種論調的虛妄，他指出，“孤立主義”的術語在很大程度上是一種修辭武器，用來妖魔化一個基本不存在的政策立場，以此平息對美國海外軍事擴張的批評。

關于珍珠港的神話在這里起到了關鍵作用。幾乎所有美國人都被灌輸了一個故事：美國在第一次世界大戰之后受到“孤立主義”的束縛，拒絕參與全球事務，試圖置身事外，結果遭到了日本針對珍珠港的突然襲擊。美國別無選擇，被迫反擊，投入第二次世界大戰，并且從此吸取教訓，拋棄“孤立主義”，接受國際主義。

事實上，從來沒有任何美國精英堅持認為美國應該與全球其他地區保持距離，問題是美國究竟應該采取何種參與國際事務的方式。“二戰”以后，支持美國在海外武裝干涉的美國人給自己披上了國際主義的外衣，給自己的對立面戴上了一頂“孤立主義”的帽子。國際主義者和所謂“孤立主義者”之間的爭論，實際上是兩類國際主義者之間的爭論，一類是那些捍衛美國在全球范圍內武裝干涉的人，另一類是那些不捍衛武裝干涉的人。后者并不希望孤立美國與其他國家的交往，而是希望擴大彼此之間的商業和社會聯系，他們是華盛頓和杰斐遜的美國傳統外交理念的繼承者，力圖避免卷入歐洲的強權政治。但是，自從1945年以來，他們在很大程度上被排除在美國外交政策辯論之外。

美國投入第二次世界大戰是一次壯舉，取得了偉大的成就。它結束了西歐和中歐的重大戰爭，對于在歷史上曾經屢屢爆發殘酷軍事沖突的歐洲來說，這是一個改天換地的成功。但是，自由主義國際秩序在歐洲的勝利，無法掩蓋美國的霸權地位對于北大西洋核心區以外的社會所造成的可怕影響。對于全球大多數人來說，自由主義國際秩序并不是自由的，而且它也從來沒有打算這樣做。正如韋特海姆指出的，它最初是為了讓美國公眾接受“美國和大英帝國緊密合作統治世界”而設計出來的面具，在大英帝國衰落之后成為美國充當“世界警察”的正當性理由。

人類歷史上從來沒有一個大國能夠承擔過度擴張的代價。隨著海外的軍事部署越來越遠離國家的核心利益，普通公民得到的好處越來越少，付出的代價越來越大。對于今天的美國來說，根本問題不在于外部勢力對國家生存所造成的威脅，而是在于內部郁積的各種矛盾正在撕裂社會。美國需要確立負責任的外交政策，把資源重新分配到公眾真正需要的地方。從阿富汗撤軍只是朝這個方向邁出的第一步，但是如果美國社會對“世界警察”的角色定位缺乏深刻反省的話，未來還會墜入類似于阿富汗戰爭的陷阱。