地方政府治理效能評價中的營商政務環境指標：文獻回顧與指標設計

摘? ? ?要：建立適用于我國國情的評價指標體系是科學評價地方政府治理效能的重要前提，而關鍵性指標的準確定位與合理設計則是其核心所在。立足于當前的現實需要，營商政務環境優劣成為評價地方政府治理效能的關鍵性指標之一。本文從現階段理論研究尚存的爭議和問題入手，重點回顧國內外地方政府治理效能評價指標體系的既有文獻，并從中借鑒關于營商政務環境指標的設計方法，從而進一步對我國地方政府治理效能評價中的營商政務環境指標進行設計。

關? 鍵? 詞：地方政府;治理效能;營商政務環境;環境指標;評價指標體系

中圖分類號：D630? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1007-8207（2021）04-0070-10

收稿日期：2020-12-10

作者簡介：段易含，東北師范大學政法學院講師，管理學博士，東北師范大學政治學流動站博士后，研究方向為公共治理與公共政策。

基金項目：本文系吉林省教育廳“十三五”社會科學項目“改革開放40年以來我國行政體制改革的基本邏輯及未來走向”的階段性成果，項目編號：JJKH20190302SK;東北師范大學哲學社會科學校內青年基金項目“吉林省‘只跑一次改革成效評價指標體系研究”的階段性成果，項目編號：19XQ002。

一、問題的提出

伴隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進，治理效能成為詮釋政府治理體系和治理能力的全新概念。全面把握治理體系和治理能力現代化推進程度，客觀評價政府治理效能現實狀況，首要任務是建立適用于我國國情的評價指標體系，尤其是要準確定位政府治理效能評價的關鍵性指標并進行合理設計。我國“十三五”規劃綱要明確提出營造優良營商環境應著眼的四個方面，“高效廉潔的政務環境”位列其中。政務環境作為營商環境的構成要素之一，其重要性居于營商環境建設的首位，能夠對營商環境優化的整體效果產生決定性影響。黨的十九屆四中全會強調了“提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府”的重要性，并將改善營商環境作為優化政府職責體系的重要任務。地方政府是改善營商環境的首要主體，營商環境建設水平反映了地方政府職責履行程度，因此，營商環境優劣是評價地方政府治理效能的重要依據，也是評價地方政府治理效能的關鍵性指標。

現階段，盡管我國學界對于政府治理效能和營商政務環境的關注度持續升溫，但仍存在一些爭議和問題尚未得以解決。一是政府治理效能的概念界定未形成共識。總體來看，既有研究對政府治理效能的內涵釋義可歸納為綜合論、過程論和結構論三類。綜合論認為，治理效能是行政目標的影響因素作用以及實現程度的綜合反映。認為治理效能（行政效能）是包含了工作效率、效益、效果的一種綜合性的政府工作狀態，[1]既體現為主觀治理能力（即行政目標的影響因素），同時又囊括了客觀治理實績（即行政目標的實現程度）。過程論認為，治理效能體現了執行權力的過程。部分研究認為評估治理質量要從輸入、過程、輸出和結果四個環節來展開，[2]治理效能即政府在治理過程中的具體表現。結構論認為，治理效能是權力制衡機制的有效配置。權利制衡既包括權力在政府、市場和社會之間的橫向配置，又涉及權力在中央與地方之間的縱向配置，還包括對權力的約束，即法治。[3]在橫向配置上，治理效能涵蓋公眾參與、政治民主等基本要義;在縱向配置上，官僚制度以及腐敗治理則是治理效能所關注的核心內容;在權力約束上，法治水平是治理效能的典型表現。二是營商政務環境在政府治理效能評價中的重要地位未得到明確。既有研究雖將營商政務環境與政府治理效能之間建立了聯系，將營造政務環境納入到政府治理效能的評價指標體系中，但是對于營商政務環境在評價政府治理效能中的應然定位并未作解釋和說明。營商政務環境作為一項評價指標，是政府治理效能評價指標體系的核心要素，既具有引導政府治理效能提升的功能，也具有助推地方政府治理體系和治理能力現代化的價值意蘊，因此，充分肯定營商政務環境在政府治理效能評價中的作用和地位十分必要。

基于理論研究的現實需要，本文圍繞地方政府治理效能評價中的營商政務環境指標進行探討，一方面，系統回顧關于地方政府治理效能評價指標體系的既有文獻，對其所涵蓋的營商政務環境指標進行梳理和評析;另一方面，基于對既有評價指標體系的回顧，揭示治理效能的內涵要義，重構地方政府治理效能評價的分析框架，并對營商政務環境指標進行設計。

二、既有地方政府治理效能評價中營商政務環境指標回顧

隨著治理概念在學界的不斷發展并將治理研究推向更高水平和更廣平臺，治理定量研究逐漸成為學界關注的新焦點，[4]關于治理效能的實證測度和現狀評估也成為研究的重點問題之一。既有研究在治理效能評價指標體系的設計和建構過程中，營商政務環境指標逐漸受到關注并被部分研究納入到考察范圍內。回顧國內外地方政府治理效能評價的既有研究成果，深入分析關于營商政務環境的指標設計方法，有利于為設計適用于我國地方政府實踐中治理效能評價的專項指標提供理論范式。

（一）對國內既有評價指標體系的研究

國內關于政府治理效能的研究是隨著治理理論的引入而逐漸興起的。早期研究并未明確提出“效能”一詞，而是將“效能”等同于“績效”。推進國家治理體系和治理能力現代化要求實現政府治理質的飛躍，由此政府治理效能評價開始引起學界的廣泛關注，并圍繞評價指標體系構建展開理論探討和實證研究。

從理論研究來看，一是對政府治理效能的內涵進行闡釋。既有研究將治理效能與行政效能、政府效能并未作明確區分，最初研究多使用行政效能一詞，認為行政效能是行政機關及工作人員在行政活動過程中所表現出來的工作水平、工作能力以及工作效率。[5]其后逐漸使用政府效能一詞，即指政府管理活動取得預期效果或產生影響的程度，[6]為實現政府目標而發揮功能和能力的程度以及產生的效率、效果和效益的綜合體現。[7]二是對政府治理效能的價值規范進行探討。將價值規范作為評價政府治理效能的必要構成，具體涵蓋了共生發展、以人為本、公平正義、競爭合作等基本內容。[8]三是對提升政府治理效能建設的路徑提出設想。提升政府治理效能是我國行政體制改革的任務和面臨的挑戰，在總的方向上，推進政府機構改革，統籌優化地方機構設置和職能配置，是全面提升政府治理效能的必由之路。[9]在具體策略上，不僅需要“運動式”的能力建設和績效改進的集中活動，還要以改革創新的精神、制度完善的要求、局部試點的策略推進政府治理效能提升;[10]有機整合決策機制、運行機制、監督機制的各個環節，有效促進效能理念和服務意識的整體水平的提升。[11]

從評估實踐來看，一是重點探討適用于我國政府治理效能的評估框架。基于不同理論視角提出政府治理效能的評估框架，為實證測量奠定理論基礎。在分析維度上，有的學者從政策、體制、行為三個視角出發來設計評價指標體系，從而反映出政府治理效能的不同側面。[12]在指標類型上，不僅要考慮到客觀指標的設置，即治理的過程和結果，還要體現出對主觀指標的考察，即公眾對治理過程和結果的評價。[13]在評估內容上，考察基礎管理健全程度、職能職責履行程度、行政權力行使規范程度以及行政服務和公共服務供給程度四個方面，更適用于地方政府職能部門的效能評估。[14]二是基于政府治理實踐開展政府治理效能的實證測評。如針對全國范圍內或某一區域的地方政府開展治理效能評估，2019年，南開大學網絡社會治理研究中心開展的大數據提升政府治理效能評價，涵蓋了75個城市，涉及治理績效、治理能力、制度保障、公眾參與四個一級指標，并表明運用大數據提升政府治理效能的表現與城市行政級別呈現相關性。[15]有的研究基于局部區域和省份進行政府治理效能評估，如方盛舉將浙江省、遼寧省、湖南省和云南省四個地方政府作為評價對象，并以上海市作為固定的參照系，由此來定位四個省級政府的公共治理效能、所處地位及差距等，[16]具有一定的典型性和可借鑒性。

隨著營商環境建設逐漸成為地方政府治理的重要任務，各地政府紛紛采取改革措施加快營商環境建設，政務環境成為各地方政府的首選發力點。[17]盡管“營商政務環境”一詞在學界使用較少，大多是出現在關于“軟環境”方面的研究中，如將政務環境作為評價投資軟環境的指標之一，[18]在軟環境治理中強調政府規制質量的重要性[19]等，但諸多學術研究已經開始將政府治理效能與營商政務環境建設相關聯。如臧興杰等在構建市級政務服務質量評價指標體系中，將服務質量評價（工作績效和服務對象滿意度）作為衡量政府服務效能的唯一標準;[20]陳宏彩認為以“最多跑一次”改革為代表的政務服務方式轉變是一場在新時代背景下進行的政府效能革命;[21]司林波等則關注到了大數據及其技術應用對于政府治理變革的意義，認為要實現政府治理體系和治理能力的現代化，政府應當更具“智慧”，并竭力打造高效能的智慧政務。[22]現選擇典型評價指標體系進行簡要總結（見表1）。

（二）對國外既有評價指標體系的研究

伴隨著治理理論的興起，關于治理效能也在開展一系列理論研究和實踐探索。從理論研究來看，近年來關于政府治理效能評價的國外研究集中體現為：一是關注于官僚機構本身的治理能力和功能設置。由于履行不同職能以及位于不同地區，政府的治理表現會有所不同，而行政能力和官僚自治性則是衡量政府治理質量的兩個重要維度，[23]因此，政府治理效能反映的是行政機構的能力和自主性的綜合評價結果，行政能力決定了官僚自治效果的好壞。博·羅斯坦認為，在中國政治語境下，中國特有的“干部制”使政府能夠集中精力付諸于政策方針的具體執行而免于面對“韋伯式”官僚體制的授權約束，促使中國政府在促進經濟發展方面能夠有突出的治理效能和行政表現。[24]但也有國外學者注意到，在經濟高速發展的同時，提升官僚制的能力和水平同樣是當前中國面臨的挑戰之一，中國政府治理需要在建設責任型政府與保持政治穩定之間進行平衡，[25]這對政府治理質量將產生影響。二是關注于權力行使過程的治理質量和職能輸出。政府與公民的互動關系中包括“輸入”和“輸出”兩個方面：一方面，政府從公民手中獲得公共權力，即“輸入”;另一方面，政府行使公共權力來影響公民，即“輸出”。政府如何行使公共權力比其如何獲得公共權力更重要，公平行使公共權力是治理質量的真正基礎，[26]因而公平性成為評價政府治理效能的重要準則。從治理的結果輸出即公共服務供給的層面看，衡量政府在教育、衛生、醫療、國防及公共安全等方面提供公共服務的實際表現和服務產出，能夠在最大程度上靠近政府治理效能的近似值。[27]基于最終產出結果的評估有助于理解政府是如何履行職責的。此外，國外研究還關注于特定領域權力運作的有效程度來反映政府治理效能，[28]以及考察公民感知和滿意度來評價地方政府治理質量。[29]

從評估實踐來看，1993年美國國會通過的《政府績效和結果法案》以立法形式要求聯邦政府部門提交關于效能目標執行情況的評估報告，政府治理效能建設在實踐層面開始受到廣泛關注。[30]總體來看，政府治理效能評價最典型的是由國際組織或跨國機構展開的針對主權國家治理狀況的調查和評估，大多以年度數據（指數）的形式對各國治理效能狀況予以呈現，如自由指數、國家風險國際指南（簡稱ICRG指數）、全球治理指數（簡稱WGI指數）、世界治理調查等。這些調查和評估有利于確立一些普遍標準，將不同國家置于同一平臺進行比較，從而發現不同國家治理水平的差異和共性。[31]隨著全球化背景下國際貿易與國家競爭力之間的關系愈發緊密，政府治理效能評價也開始注重從投資環境和吸引力方面展開調查和評估，如世界銀行發布的全球營商環境報告、世界競爭力指數（簡稱WCI指數）等。在這些研究中，營商政務環境建設指標都在不同程度上被納入到評價指標體系中，以不同的表現形式或可量化方式加以呈現。在治理效能評價指標體系中，涉及營商政務環境建設的指標包括商業監管、電子化辦公、服務績效等，現選擇具有代表性的評價指標體系進行簡要總結（見表2）。

（三）對既有評價指標體系的評述

總體來看，宏觀層面上的政府治理效能評價指標體系的框架已初步建立，所涉及的評估主體、評估對象、評估方法、評估內容等理論研究和實證測量也日趨完善;但微觀層面上的指標考察仍存在較大的空間，特別是在特定的問題情境下對評估指標進行理論建構和實證檢驗，從而使評估指標在最大程度上適合政府治理實踐并反映治理效能現狀還有待進一步探討。

一是適用于地方政府治理效能評價的指標體系尚未建立。狹義的地方政府治理效能所體現的是地方政府在治理實踐中完成既定任務和目標的程度。由于地方政府治理實踐中實際操作與具體內容差別較大，前期相關研究較少，增加了評價指標體系構建的難度，因而急需建立適用于地方政府治理效能評價指標體系。

二是關于營商政務環境指標缺乏系統整合，其所轄次級指標的指向性并不明確。營商政務環境是一個新的概念集，是在優化營商環境過程中地方政府為服務對象提供政務服務的硬件條件和軟件條件的總和，具有較強的問題域特征，因此，與行政環境、軟環境以及一般意義上的政務環境之間存在一定的差別。部分研究雖涉及到一些與營商政務環境建設指標相近的內容，但在指標設置上過于泛化且較為分散和模糊，缺乏系統性的設計。

三、地方政府治理效能評價中營商政務環境指標的設計

（一）地方政府治理效能評價的分析框架

盡管對治理效能的界定尚未達成一致，但既有研究幾乎都涵蓋了對治理結果的考察，因此，從狹義角度講，地方政府治理效能是指地方政府對既定任務和政策目標貫徹執行的程度，體現了地方政府運用和發揮自身功能和潛質的現實水平。地方政府治理效能體現的是地方政府在治理活動中對既定政策目標的實現程度，在這一語境下對地方政府治理效能進行測量，不是簡單地反映地方政府所具備的治理能力或系統功能的靜態狀況，而是要關注地方政府治理實踐的動態過程，考察地方政府對制度或政策的執行過程。在地方實踐中，地方政府治理活動不僅涉及前期的投入和準備，還包括后續的產出和結果等，即地方政府運行過程由投入—管理—產出—結果四個環節組成。[32]

具體來看，投入是指地方政府為更好地優化營商政務環境在實現公共產品和公共服務供給過程中所需付出的資源和成本，包括人力、物力、財力等。管理是指地方政府在營商政務環境建設中所進行的組織管理和制度安排，如營商政務環境建設的前期準備工作、政策規劃、執行措施等。產出是指一系列改進措施和建設實踐所產生的輸出，即營商政務環境的治理成效和改善狀況，如服務流程優化、操作標準化情況、數據支持更新情況、政策措施落實情況、辦事效率提高情況、服務質量改善情況。結果是指政府治理產生的輸出給社會和公眾帶來的影響，包括政府工作人員對治理產出的認知和評價、公眾對治理產出的認知和評價等。基于以上四個環節建立地方政府治理效能評價的“投入—管理—產出—影響”分析框架。

（二）營商政務環境指標的內容范疇

從營商政務環境的內涵來看，營商政務環境是指企業從開辦、運營到結束的過程中，政府及其相關部門運用公共權力為企業提供服務環境和條件的總和，[33]由硬件條件、軟件條件和服務水平[34]三方面內容構成。具體來看，硬件條件是指政府及其工作人員為服務對象提供政務服務的基礎設施、配套設備等物質支撐，包括辦公場地、辦公設備、便民設施、效能設施、交通配套等。軟件條件是指政府及其工作人員為服務對象提供政務服務的政策導向、操作流程、技術手段、保障機制等規則設置，包括政策措施、辦事流程、操作標準、信息技術等。服務水平是指政府及其工作人員為服務對象提供政務服務的數量和質量，具體包括提供服務的次數、發生的次數、服務的可及性、等待的時間、跑動的次數、服務的滿意度等。

（三）地方政府治理效能評價中的營商政務環境指標體系

在指標類型的設置上，可采用主觀指標和客觀指標兩種類型。主觀指標和客觀指標相結合，是以一種動態的而非靜態的指標進行衡量，因此是一種更合理的測量方法。[35]主觀指標所衡量的是地方政府治理實踐的社會反響，即政府治理實踐在公眾心中產生了怎樣的影響，公眾如何看待政府治理的決策和執行。客觀指標所衡量的是地方政府治理實踐的行動過程，即將精力和財力投入到哪些方面進行建設，采取了怎樣的措施，進展到什么程度。地方政府治理效能評價中既涉及對治理實踐的投入、產出的反映和統計，還包含了對治理實踐的變化和改善的看法及其評價，因此，有必要針對不同評價需要和評價對象，從主觀指標和客觀指標中進行篩選并設置相應的評價指標類型。

在指標權重的確定上，可以采用主觀賦值和客觀賦值兩種方式。指標權重反映了各個指標在評價指標體系中的相對重要程度。主觀賦值是根據評估者所積累的經驗對指標的重要程度作出主觀判斷;而客觀賦值是從原始數據出發，通過運用數理模型和計算公式進而得出指標權重的過程。不同層次的指標需采用不同的權重賦值方法。主觀賦值法有利于綜合評估者的專業意見，解釋性強且能夠適用于評估的具體需要，但易受到人為因素的影響，因此，可將其運用在營商政務環境指標中一級指標的權重賦值上，可運用層次分析法。客觀賦值法有利于在最大程度上確保指標權重的精度和準確性，但會存在偏離客觀實際以及降低指標解釋性的問題，因此，將其運用在一級指標下各次級指標的權重確定更為合適，可運用主成分分析法。

在指標數據的獲取上，可以采用政府部門統計數據與實地調查數據相結合的方式。政府部門統計數據是由地方政府進行整理和統計形成的年度數據，或由審計部門出具的內控報告或標準化建設報告，涵蓋的范圍相對較廣，內容類型相對全面，能夠較為客觀地反映地方政府治理實踐的進展情況，但存在數據更新滯后、內部資料保密等問題。實地調查數據相對于政府部門統計數據更具有靈活性和針對性，能夠就具體問題進行深入挖掘，有利于從服務對象的角度反映政府治理實踐的實際落地情況，但存在調查范圍局限、主觀色彩較強等問題。因此，可以綜合考量國家統計年鑒、地方年度統計公報、部門統計數據等政府部門統計數據，以及第三方評估報告、CGSS調查數據、區域性問卷調查等實地調查數據，在結合不同數據來源的基礎上進行分析和對比。

基于以上分析，建立地方政府治理效能評價中的營商政務環境評價指標體系（見表3）。

四、結論與啟示

提升政務服務質量和水平，是建設服務型政府的關鍵舉措，也是實現政府治理現代化的必然要求。[36]以營商政務環境為關鍵性指標之一來評價地方政府治理效能，不僅能夠反映地方政府在營商環境建設方面的客觀實績，還有利于探索未來地方政府治理實踐的改進路徑。治理效能體現的是政府履行職能完成既定目標的程度，因此也是政府執行力的現實反映。回顧國內外關于地方政府治理效能評價指標體系的既有文獻，并從中借鑒營商政務環境指標的設計方法，是建立適用于我國國情的評價指標體系的重要基礎。營商政務環境指標的設計是對地方政府治理效能和營商政務環境綜合考量的結果，既要基于地方政府治理效能的分析框架，又要涵蓋營商政務環境的內容要素，因此是二維的交叉與融合。

回顧既有文獻評價指標體系，對于未來研究有著重要啟示。一是治理效能的概念界定。明確治理效能的概念是構建評價指標體系的基礎。在界定概念時，既要在梳理有關研究的基礎上把握脈絡演進和普遍特征，又要結合當前的研究趨勢和現實特點，厘清概念界定的爭議之處和矛盾焦點，批判性和選擇性地借鑒和重塑治理效能的內涵和外延。二是問題導向的指標選擇。在對現有研究成果予以分析和借鑒的基礎上，找準問題域的定位，以問題為導向將與研究相關的指標和內容抽離出來。在對理論精髓進行系統掌握的同時，還要對現實問題進行深入挖掘，從而提出適用于問題域的新的指標維度。三是測量數據的類型選擇。由于評價對象不同，因而所適用的數據類型也會存在差異。主觀數據和客觀數據對于不同層級政府的適用程度不同，一般來講，評價地方政府較為適用于主客觀數據相結合的方式，數據獲取的難易程度適中，評價結果也較為全面。四是指標體系的實踐檢驗。在評價指標體系設計完成后，需要對指標設計的信度和效度進行檢驗，從而保證指標體系的有效性和適用性。可以通過統計軟件和數據分析工具進行初步檢驗，在此基礎上還可以選擇一定行政區域范圍內的地方政府并對其治理實踐進行實地測評。

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（責任編輯：高? 靜）

The Index of Government Environment of Doing Business

in the Evaluation of Local Government Effectiveness：

Literature Review and Index Design

Duan Yihan

Abstract：The establishment of an evaluation index system suitable for China's national conditions is an important prerequisite for the scientific evaluation of local government governance effectiveness，while the accurate positioning and reasonable design of key indicators are its core.Based on the current needs of China，the advantages and disadvantages of the government environment of doing business reflect the local government effectiveness in the construction of business environment，which is one of the key indicators to evaluate the governance effectiveness of local governments.Based on the existing controversies and problems in theoretical research，this research review the existing literature of evaluation index system of governance effectiveness at home and abroad，and draw lessons from the research of index design of the government environment of doing business.Furthermore，put forward the index design of the government environment of doing business in order to evaluate the local governance effectiveness.

Key words：local government;governance efficiency;business environment;environmental indicators;evaluation index system