產業政策立法的邏輯進路

摘? ? ? 要：推進產業政策立法需要探尋立法依據和法源，產業政策有較成熟的理論和政策體系，基于產業政策視角研究產業政策立法符合理論邏輯和現實邏輯。推進產業政策立法，政府應樹立產業政策的法治思維，實現功能性產業政策法與選擇性產業政策法的有效結合，構建產業政策法律框架，提升產業政策法律化程度和層次。

關? 鍵? 詞：產業政策法;產業政策;產業結構;法治思維;法律制度

中圖分類號：D922.291? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）04-0113-09

收稿日期：2021-02-05

作者簡介：馬秀貞，中共青島市委黨校科研部教授，研究方向為產業經濟、經濟政策。

基金項目：本文系國家社科基金項目“供給側結構性改革視角下的產業政策轉型框架體系構建研究”的階段性成果，項目編號：17BJL080。

一、研究背景與發展脈絡

（一）產業政策立法的研究背景

2016年11月，林毅夫、張維迎在北京大學圍繞產業政策展開面對面的辯論，引發了學界的關注和討論。辯論達成了兩個基本共識：一是要超越產業政策是否有效的形而上的討論，設計適宜的或者“設計得當”的產業政策;[1]二是加快實施以功能性產業政策為主的政策體系。[2]這是完善我國產業政策治理體系的課題，也是推進我國治理體系和治理能力現代化的題中之意。完善產業政策治理體系思考的重點是政府產業政策靶向如何從“分配主義”走向“秩序主義”，[3]而推進產業政策立法符合“秩序主義”的價值理念和基本目標。

截至2021年1月18日，筆者在中國知網以產業政策法（中英文對照、精確匹配、文獻跨庫檢索）為關鍵詞，以1980年至2021年1月18日為時間段檢索，共檢索到有關產業政策法的論文50篇。從論文研究主題的分布結構看，產業政策法計35篇，占比70%（見圖1、圖2）。可見，對于產業政策法的研究目前已有了一定的理論成果，但也預留了一定的研究空間，產業政策立法的邏輯進路還需進一步明晰。

產業政策本質上是政府為彌補市場失靈的干預行為，是把調結構、促競爭、提素質、增活力的國家意志從頂層設計層面注入到市場機制中，提高資源配置的效率。而產業政策立法能夠有效規范、約束政府行為，促進政府決策的科學性、民主性，減少政府制定和實施產業政策的隨意性，有助于實現政策的合理性。市場經濟是法制經濟，政府為彌補市場失靈而進行的經濟干預行為要依法進行。市場失靈是產業政策介入市場機制的理由，在產業政策法的制定和實施過程中，指導思想必須以發揮市場機制的決定性作用為根本，這是產業政策法制定與實施的切入點和立足點，公權力的介入一定要適度。[4]政府作為有限理性主體會出現失靈的情形，需要用法律加以評價與制約，產業政策法不僅規制市場主體的行為，更要規制政策主體的行為，并且對政策主體的規制占有更重要的地位。[5]總之，產業政策立法可以達到控制政府行政權力的主觀性、任意性和靈活性，使產業政策的制定受到嚴格程序的約束，更加透明和公開;產業政策立法有助于歸責，政府在制定產業政策時需謹慎而為，不可率性而為;產業政策立法有助于解決我國目前產業政策的各種規范性文件互相重復、沖突、層次不一的情況，使之形成一個完整的產業政策法體系，更具穩定性和強制力，指導、引導、規范市場主體的生產經營行為，有利于國家政策目標的實現。[6]

（二）產業政策立法的發展脈絡

改革開放40多年來，我國的產業政策經歷了政策確立、政策體系形成、政策體系強化和政策轉型四個階段，實現了選擇性政策為主向功能性政策為主的轉變，并開始走向法制化。在沒有產業政策法的情況下，產業政策具有“準”產業政策法的性質，產業政策演進的邏輯反映了產業政策立法的發展脈絡。

⒈體制轉軌時期（1978-1992年），產業政策正式啟動。1978年黨的十一屆三中全會作出把黨和國家工作重心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的重大決策。改革伊始，我國經濟失衡問題嚴重，農業、輕工業與重工業比例嚴重失調。但當時并沒有提出產業政策的概念，在解決比例失調問題、調整重工業的服務方向方面實際上存在產業政策行為。1986年國家在“七五計劃”中明確提出調整產業結構，首次將產業政策寫入政策文件。1987年黨的十三大報告提出要實施產業政策。這一時期的產業政策是典型的選擇性產業結構政策，政策目標偏重于解決短期結構問題，政策手段具有較濃厚的計劃和行政色彩。

⒉體制構建時期（1992—2002年），產業政策體系形成。這一時期是中國市場經濟構建時期，也是產業政策體系形成的重要階段。1994年國務院發布了《90年代國家產業政策綱要》（簡稱《綱要》），把產業政策作為國家加強和改善宏觀調控、調整和優化產業結構、提高產業素質的重要手段，確定了制定產業政策必須遵循的原則，強化農業的基礎地位、大力加強基礎產業、加快發展支柱產業。《綱要》選擇特定產業進行扶持或限制，在政策工具選擇方面，主要采用審批、干預要素價格與資源配置等政策工具，是典型的選擇性產業政策。同時，功能性產業政策也開始出現，政策目標由短期向長期轉變。

⒊體制完善時期（2002-2012年），產業政策體系強化。2001年我國正式加入了世界貿易組織（WTO），搭上了經濟全球化的快車，進出口貿易額逐年增長，中國經濟快速發展。黨的十六大（2002年）、黨的十六屆三中全會（2003年）將改革推進到完善社會主義市場經濟體制階段。2008年由美國次貸危機引發的國際金融危機爆發，對我國經濟發展造成嚴重沖擊。在大危機和大變局中，中國加大了選擇性產業政策的運用以應對危機，同時功能性產業政策的作用不斷提升。

⒋市場經濟建設新時代（2012年至今），產業政策變革轉型，產業政策法制化進入重要窗口期。2012年以來，我國經濟發展的內外環境發生深刻變化。我國經濟發展進入新常態，社會主要矛盾發生變化，以新發展理念引領高質量發展是這一時期的重大命題。站立新時代全面深化改革的歷史起點，要充分發揮市場對資源配置的決定性作用。產業政策變革進入重要的窗口期，實施功能性政策，推進產業政策轉型不僅在學界形成共識，在政府的政策中也更加重視，如《中國制造2025》較好地體現了這兩種政策的組合。

產業政策轉型是推進包括政策目標、政策主體、政策手段、政策支持對象、實施方式（組織與程序）和績效評價方式等的體系轉型，這本身就是產業政策法制化的課題。可見，產業政策法制化既是產業政策演進的結果，也是產業政策轉型的內在要求和根本路徑。

二、產業政策立法的框架體系

產業政策是政府圍繞經濟和社會發展目標，采取經濟、法律、行政手段，規劃、干預、誘導產業發展，特別是推進產業結構優化升級、促進產業素質和競爭力提升的政策總和。產業政策有廣義和狹義之分，廣義的產業政策是指涉及產業發展的政策或制度安排的總和;狹義的產業政策是指具有專門指向性、傾斜性的政策，即選擇性產業政策（部門政策或垂直政策），也稱為日本式產業政策。我國在20世紀80年代開始學習和借鑒的日本產業政策便屬于這一類。廣義的產業政策包括選擇性產業政策和功能性產業政策。選擇性產業政策是由產業結構、產業組織、產業技術和產業布局等政策構成的體系。我國的產業政策是以產業結構政策、產業組織政策為主體，其他產業政策為配套的產業政策體系。產業結構政策由產業成長、衰退產業退出和轉移援助政策組成，產業成長政策包括幼稚產業保護政策、戰略產業扶持政策和主導產業選擇政策等。新形勢下幼稚產業保護政策、主導產業選擇政策存在的理由正在喪失，[7]戰略產業扶持政策成為主要的產業成長政策。功能性產業政策是“市場友好型”的產業政策，是政府通過制度設計和安排使市場更好發揮資源配置功能的政策。廣義的功能性產業政策是指有利于產業發展的各種軟硬件基礎設施建設的政策，包括物質性基礎設施（傳統基礎設施和新型基礎設施）、社會性基礎設施和產業發展的制度性環境（見表1）。

（一）產業政策與產業政策法的關聯性分析

⒈聯系和相同點。一是產業政策與產業政策法都屬于上層建筑的范疇，均涉及產業扶持、產業組織、競爭秩序、產業布局等的政策規范和制度安排，為產業發展、結構優化和競爭力提升提供保障。二是產業政策與產業政策法的目標和任務相同，都是為實現產業結構合理化、產業高端化現代化、產業素質和競爭力提升服務。三是產業政策和產業政策法都是由國家權利機關制定，體現了國家意志。對外保障國家的核心利益，建立產業發展和競爭的態勢;對內促進產業結構優化升級，建設現代產業體系。四是產業政策與產業政策法的構成體系具有一致性，即產業結構政策、產業技術政策、產業組織政策和產業布局政策四個方面的內容。五是產業政策與產業政策法都具有約束力和強制力。在產業政策法缺位的情況下，產業政策具有“軟法”的性質，代替了產業政策法。[8][9]

⒉差異性表現。一是制定主體不同，代表的國家意志力存在差異。產業政策是由政府部門按照國家有關權限和程序制定的，產業政策法則是國家立法機關按照法定權限和程序制定或認可的法律規范，法代表的國家意志力、對行為主體和約束力和強制力高于產業政策。二是表現形式和構成要素存在差異。選擇性產業政策與產業政策法在表現形式上具有差異性，功能性產業政策與產業政策法在表現形式上具有一致性。選擇性產業政策多為決定和建議、規劃和行動方案、指導目錄、通知、意見、公告、辦法等，功能性產業政策表現形式多為條例和法律規范;產業政策法的表現形式主要是法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章等規范性文件。三是穩定性和變動性存在差異。產業政策法的規范性、規制性和穩定性較強，而產業政策多是原則性思想、方向性指導、保障性措施等，具有預測性、階段性、誘導性和開放性等特點。[10]四是實施方式存在差異。產業政策是以黨紀、政紀保證實施的，而產業政策法是以國家強制力保證實施的。[11]總之，產業政策與產業政策法之間具有顯著的關聯性（見表2）。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，產業政策與產業政策法之間的合作程度將日益加深。中短期、不成熟的產業政策將退出，中長期、成熟的產業政策將上升為產業政策法。[12]

（二）產業政策法的框架體系

⒈產業政策法的內涵界定。產業政策法是規范和保障產業政策制定和有效實施的法律規范，是調整國家在產業政策制定和實施過程中發生的各種經濟關系的法律規范的總稱。[13]與兩種產業政策類型相對應，產業政策法包括兩種模式，即選擇性產業政策法律制度（狹義的產業政策法）和功能性產業政策法律制度。

⒉產業政策法的框架體系（見表3）。一是選擇性產業政策法。選擇性產業政策法包括基本法和單項法，單項法分為內容單項法和部門單項法。產業政策基本法是關于政府產業政策活動的指導思想、基本原則以及政策制定、實施、評估、退出、損害救濟、法律責任等基本制度的法律規范的總稱，是產業政策法體系構成的一個基本組成部分。[14]內容單項法具體包括產業結構法、產業組織法、產業技術法、產業布局法四個方面，也有學者認為還應包括產業環境保護法和產業國際競爭力法等。[15]產業技術政策可納入到產業結構政策中，而產業布局政策本身屬于國民經濟和社會發展政策范疇，產業政策法體系主要包括產業結構政策法和產業組織政策法。部門單項法主要是特定部門的產業促進法。選擇性產業政策立法模式是注重調整產業結構的經濟法律關系，其通常在法律中規定調動國家可以利用的各種資源，對一些戰略產業實行傾斜性投入和扶持，選擇主導產業加快發展，實現對先進國家的經濟追趕，如日本、韓國是典型代表和成功范例。二是功能性產業政策法。功能性產業政策法包括完善基礎設施的產業法、完善社會功能的政策法和完善產業發展制度的環境法。功能性產業政策法主要是為市場主導的競爭型產業政策立法，這種立法模式傾向于調整產業組織的經濟法律關系，處理規模經濟與競爭活力的關系，防止阻礙創新和公平競爭的壟斷行為，以美國、歐盟為代表。[16]

三、完善產業政策法的邏輯進路

產業政策立法主要有兩個層次：第一個層次是將產業政策上升為法律形式，這涉及產業政策立法的邏輯框架;第二個層次是使制定與實施產業政策的行為得到有效的規范和切實的保障，這涉及產業政策立法的制度保障和實施機制。[17][18]產業政策與產業政策法雖僅一字之差，但產業政策上升為產業政策法并非一步之遙，這涉及政府產業政策治理理念、體制機制的轉型，是新時代提高政府治理體系和治理能力現代化的重要課題。

（一）樹立政府實施產業政策的法治思維

法治化是現代社會政治文明的表現，既要求公民守法也要求政府依法施政。產業政策法治化需要政府從意志到行為的全面變革，這不僅要求政府制定產業政策的制度性轉變，更要在理念層面確立法治意識，如“有限政府”“權利平等”“透明決策”“責任政府”等。成熟的市場經濟本質上是法治經濟，市場經濟發展中的政府干預行為需要貫徹法治思維，經濟領域不是法外之地，漠視法治理念的產業政策，可能會取得一定的短期效應，但從長遠來看，影響的是社會的良性秩序和經濟的法治化運行。在產業政策制定和實施全過程中，強調法治意識，有利于政府依法管理經濟，有利于建立規則和秩序、實現公平和效率的良性互動，也有利于短期目標和長期目標的統一。[19]

（二）以功能性產業政策立法為主、選擇性產業政策立法為輔的組合模式

長期以來，我國實行的是以政府為主導的選擇性產業政策模式，這種模式對于我國的工業化推進和經濟追趕、結構優化升級、產業素質和競爭力提升起到了重要的作用。但這種政策之治的問題是政策主體的主觀性、隨意性、缺乏約束和歸責帶來許多政策負效應，如有些產業的“一哄而上”和伴隨的“一哄而下”、政府官員的尋租行為、部分領域的產能過剩等。選擇性產業政策模式也要走向立法模式。為此，我國產業政策立法模式選擇應重視功能型產業政策立法，實現選擇性產業政策立法與功能型產業政策立法的有效組合。選擇性產業政策立法要優先制定產業政策基本法，及時推出產業政策單項法。要注重功能性產業政策立法，形成以功能性產業政策法為主、選擇性產業政策法為輔的組合模式，減少政府對產業的直接干預。對于一般競爭性領域，利用功能性產業政策法規制市場行為，對于戰略性產業的重點扶持、傳統產業的調整援助、特殊時期的產業援助等，有選擇性產業政策法作為依據。[20]

（三）構建產業政策法律框架

⒈優先完善產業政策基本法。在產業政策法體系中，產業政策基本法具有基礎性、核心性地位和統籌性特點。通過產業政策基本法立法，明確產業政策的原則、制度、程序、主體、行為、手段、責任等。目前，我國還沒有相應的產業政策基本法法律文件，也缺少相應的法律規范。[21]1989年3月，《國務院關于當前產業政策要點的決定》頒布，這是我國第一個正式的關于產業政策的規范性文件。1994年的《綱要》起到了類似基本法的作用，成為各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構制定各項產業政策的主要依據。顯然，《綱要》的原則和產業發展重點早已不適應新時代產業發展的要求，需要從法律上規范政府產業政策活動的指導思想、基本原則以及基本制度。雖然目前我國已制定了部分有關產政策的法律、法規，但仍存在基本法缺位、制定產業政策的主體多、數量多、管的過寬過細、政策變化隨意性大、政策工具創新不足、選擇性政策為主、對功能性政策重視不夠、政策程序和管理機制不完善等問題，導致政策效應不足、后遺癥較多。產業政策基本法的主要目標是規范政府產業政策制定和實施行為，產業政策基本法的基本原則包括輔助性原則、整體利益原則、公平無歧視原則、民主參與原則。產業政策基本法的主要制度應包括產業政策制定權限制度、產業政策制定程序制度、產業政策實施保障制度、產業政策評估制度、產業政策退出制度以及產業政策法律責任制度。有了產業政策基本法，政府在產業政策中的角色、行為、制定產業政策應遵循的基本原則以及基本制度就有了法律依據。

⒉逐步完善產業政策單項法。產業政策單項法由產業政策內容單項法和產業部門單項法構成。在產業政策單項法中，要規范產業干預的時期、產業領域、產業鏈環節、技術環節、特殊區域等，使產業政策干預行為有法可依。關于完善產業政策單項法，理論界有一種觀點，即產業政策內容法律化路徑。[22]關于部門單項法或產業促進法包括戰略性產業的扶持與促進、基礎性產業進退和加強鞏固、衰退或夕陽產業的調整與援助、新興或幼稚產業的扶持與推動四個方面的法律規定。[23]需要說明的是，部門單項法與產業結構法的內容有交叉，產業結構法中有關基礎產業、支柱產業、先導產業發展促進法就是部門單項法（見表4）。對于產業政策內容法律化路徑應一分為二地分析，一些產業政策之所以會失效，原因不是政策本身沒有足夠的約束力和強制力，而是行政干預過于強烈和隨意。筆者認為，我國主要依靠行政力量推行的產業政策并不缺乏約束力和強制力，但缺乏規范性，因此，應將政府的產業政策上升為法律，借助于法律責任制度作保障，增強規范性、約束力和強制力，使市場競爭機制發揮決定性作用，切實解決政策失效的問題。

（四）提升產業政策法律化程度和層次

在完善產業政策法框架、補齊有關產業政策法短板的同時，還需完善產業政策立法的相關制度，提升產業政策法律化程度和層次。既要補充產業政策法的缺位，更要強調提升產業政策法的質量，將一些必須執行的行政法規、部門規章和指導意見，通過人大上升為法律，使其具有較高的法律效力，加大執行力度，提升調整的效果。完善產業政策立法的相關制度，實現制定主體行為權利和義務的法律化，政策制定程序的法治化，產業政策實施手段的合法化，產業政策評估制度、產業政策退出制度以及產業政策法律責任制度等的法律化。[24]

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（責任編輯：苗政軍）

The Logical Approach of Industrial Policy Legislation

Ma Xiuzhen

Abstract：To promote the legislation of industrial policy，we need to explore the legislative basis and source of law.Industrial policy has a relatively mature theory and policy system. It is in line with the theoretical and practical logic to study the legislation of industrial policy from the perspective of industrial policy.To promote the legislation of industrial policy，the government should establish the legal thinking of industrial policy，realize the effective combination of functional industrial policy law and selective industrial policy law，construct the legal framework of industrial policy，and enhance the legalization degree and level of industrial policy.

Key words：industrial policy law;industrial policy;industrial structure;legal thinking; legal system