新時期基層人民銀行內部審計職能定位研究

李慶偉

(中國人民銀行平頂山市中心支行，河南 平頂山 467000)

一、內部審計的發展演變

1.內部審計概念的演變

內部審計的產生由來已久，但內部審計作為一種獨立的職業卻始于1941年，其標志就是美國率先成立內部審計師協會，也即國際內部審計師協會(IIA)的前身。1947年，IIA正式發布內部審計概念，即內部審計是建立在審查財務、會計和其他經營活動基礎上的獨立評價活動。隨著經濟社會的發展，時代不斷賦予內部審計新的使命，IIA也隨之對內部審計的概念進行了六次適應性調節，如表1所示。

表1 內部審計概念的演變

從內部審計概念的演變來看，不同的歷史時期，內部審計擔負著不同的歷史使命，其職能也由最初的財務審計、經營審計，逐步發展到管理審計，以及當前的風險導向審計。值得注意的是無論內部審計定義怎么變，監督和評價始終是內部審計的兩大核心職能，變化的只是監督評價的范圍、目標以及服務層次等。

2.我國內部審計的發展演變

(1)新中國成立之初至20世紀80年代末，我國內部審計處于起步階段。1983年，國務院成立了國家審計署，同年國務院批轉了審計署《關于開展審計工作幾個問題的請示》，首次提到內部審計應具有監督職能。1985年8月，審計署頒布了《內部審計暫行規定》，為內部審計提供了法律依據，《內部審計暫行規定》要求政府部門和大中型企事業單位實行內部審計監督制度，并明確內部審計要發揮經濟監督的職能。1985年12月，審計署頒布了《審計署關于內部審計的若干規定》，這是審計署成立后第一個關于內部審計的法規文件。1989年12月，審計署發布了《關于內部審計工作的規定》，廢止1985年的規定，這是我國第一部關于內部審計的部門規章。在這些制度文件的指引下，內部審計實踐表現出以下特點：一是在少數大型國營企業和銀行系統中出現了類似于內部審計的部門，銀行系統中一般稱為稽核；二是這一階段的內部審計圍繞財務會計資料開展以保護財產、查錯防弊為主要目的的監督業務，也即賬項基礎審計出現。

(2)20世紀90年代至今，內部審計步入職業化發展道路。1995年7月，頒布中華人民共和國審計署1號令《審計署關于內部審計工作的規定》，取代1989年的規定，其中進一步明確了內部審計應當包含監督與評價職能。2000年，中國內部審計師協會正式成立，揭開了中國內部審計發展新的里程碑。2013年，中國內部審計師協會發布了《中國內部審計準則》，該準則采納了IIA1999年對內部審計的定義，明確確認和咨詢為內部審計的基本職能。2018年，審計署發布《關于內部審計工作的規定》的11號令，進一步修訂內部審計概念，將內部審計定義為“對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動”，在原有的“監督、評價”職能基礎上新增了“建議”職能。建議職能的出現進一步從制度層面上明確了內部審計要前移監督關口的要求，強調不僅要堅持事后監督與評價，還要把控制重心前移到事前、事中。這一階段的內部審計將原來的賬項基礎審計，逐步延伸到經營審計，并向以評價建議為主的管理審計、風險導向方向擴展。

總之，從內部審計概念的演變和我國內部審計發展過程來看，我國內部審計發展起步較晚，但卻緊隨現代內部審計發展理念與工作實務，其發展路徑與國際內部審計表現出明顯的趨同，即從檢查過去到著眼未來、從評價過去到預測未來、從單一的財務視角到多維度管理評價、從供給驅動到需求驅動。

二、人民銀行內部審計發展演變及現狀

1.人民銀行內部審計發展演變

1997年年底，全國第一次金融工作會議后，人民銀行的職責定位進一步清晰，1998年機構改革，人民銀行內部審計也應運而生。人民銀行內部審計的發展大致可以分為三個階段：

(1)1998年至2007年的賬項基礎審計階段。1999年，《中國人民銀行內部審計工作制度》明確了內審對財務收支的監督、檢查職責。2005年新《中國人民銀行內審工作制度》提出了風險管理監督內容。2006年《中國人民銀行分支機構內部控制指引》標志著內審職能由單純的監督轉身對風險、組織目標等的分析評估?？傮w來說，此階段內審還是以財務審計為主，在查錯糾弊、堵塞漏洞方面發揮了重要作用。

(2)2008年至2018年的監督與服務并重階段。從2008年正式提出內審工作轉型以來，各級內審部門在查錯糾弊的基礎上，從原來的“對不對”逐步向“好不好”“能不能更好”轉變，并對內部控制審計、績效審計、風險導向審計等新型審計領域作出了更多有益探索，在規范管理、防范風險、促進規范有效履職方面發揮了積極作用。

(3)2019年至今。黨的十九大以來，特別是中央成立審計委員會之后，對內審工作提出了更高的政治要求和工作標準。2019年4月，為適應新形勢新變化，國家下發了《中共中國人民銀行關于深化人民銀行內審工作的指導意見》，對內部審計的職責予以了擴展和明確，將內部審計的職能定位為監督、評價和建議，要求人民銀行內部審計既要提供客觀的評價、鑒證等確認服務，又要為同樣的系統提供咨詢建議，并嘗試在兩者之間找到不同組合的平衡點，以更好地促進人民銀行風險防范和規范高效履職。

人民銀行內部審計起步較晚，但在成立以來的二十多年的時間里，結合國際內部審計發展理論與實務和人民銀行系統履職要求，快速地經歷了由賬項基礎審計向經營審計和管理審計并重方向發展。

2.基層央行內審發展的任務與面臨問題

從IIA對內部審計概念的屢次修訂和內部審計的發展歷程來看，今后一段時期內，基層央行內審面臨的主要任務是：廣泛吸收和借鑒先進審計實務，在審計監督與評價建議并重的原則，緊緊圍繞基層央行履職，聚焦重大政策措施貫徹落實情況審計，促進各項政策措施的有效落地；圍繞全面從嚴治黨要求，實現對風險突出和問題高發的重點領域、重點單位、重點人員的審計全覆蓋；以問題為導向，對“底線”“紅線”事項、對“花錢”“用權”情況開展重點監督與評價；以績效的視角，評價資源使用、監管與服務效率；發揮建議職能作用，及時分析總結風險防控情況，發出風險提示與預警，運用審計成果。

2019年以來，基層央行內審部門應時而動，主動適應新形勢、迎接新挑戰，駛入全面深化發展的快車道。但基層央行內審部門在履職過程中仍面臨一些問題，影響著內審監督、評價與建議職能作用的發揮。主要表現在以下幾個方面。

(1)監督評價中的績效與風險理念樹立不夠。人民銀行內審部門發展二十多年來，合規性審計是人民銀行內部審計的基礎，也是主要的審計模式，因此合規性審計理念已牢牢根植于內審人員的思想觀念中。部分內審人員習慣于對照制度開展監督與評價，習慣于在“行不行”“對不對”上下功夫，而“好不好”“如何更好”的審計思維明顯缺乏，風險引導審計、審計關注風險的思維模式還不能熟練運用于審計實務中。

(2)獨立性不足的問題長期影響監督評價職能作用發揮。從IIA對內部審計概念的屢次修訂還可以看出，獨立性的要求始終如一，獨立性不足很大程度上影響著監督評價的質量和效果?；鶎友胄袃葘彧毩⑿詥栴}值得關注。一方面，內審部門雖然獨立于被審計單位，但又同時隸屬本級單位，在本行黨委的領導下開展工作，因此基層央行內審的獨立是相對的獨立，監督評價不可避免地會受到影響；另一方面，內審部門作為基層行的一分子，承擔了發行庫檢查、預算管理監督委員會、重要空白憑證銷毀、工會經審、集中采購等十余內審職責以外的工作，導致內審無法獨立于他們所要審查的活動，對業務工作的直接參與，很大程度上影響著后續監督評價的客觀性。

(3)信息技術手段運用不足。大數據時代，內審在審計監督評價和建議過程中依靠信息技術手段篩選數據、分析提取、發現線索、提前預警等方面均有明顯的優勢，可以大大地提高審計監督評價效率效果，提升風險感知程度。而在審計操作實務中，基層央行內審人員運用信息技術手段仍然不足，總體上還是以手工翻閱資料為主，出現這種狀況的主要原因在于，現有的審計輔助工具的使用界面不夠友好，操作的專業性強，數據抓取與分析需要具有科技背景的人員才能完成，一般內審人員使用起來非常困難。

(4)建議職能運用不夠。根據IIA對內部審計的定義，咨詢職能是內審拓展職業邊界、達到為組織增值目標的重要手段，當前人民銀行內審的建議職能包括但不限于咨詢職能，建議職能有了更加豐富的外延和內涵。當前基層央行內審建議職能關注的點多過于面，系統性不足，大多數審計分析僅是對審計發現問題的簡單羅列、概括整理，對全轄性、跨部門、多專業的綜合性、全局性整體性分析較少，導致對苗頭性、傾向性問題的預測預判不夠；就事論事地分析建議較多，深層次挖掘分析不夠，對問題成因的剖析不到位，審計建議針對性差、可操作性不強，導致內審的風險防控第三道防線作用不突出；對監督評價成果的運用方式和手段偏少，力度不夠。

三、內部審計發展演變對當前工作的啟示

1.持續加強績效理念、風險理念的樹立與強化

加大對國內外績效審計理論、優秀審計案例或操作實務的學習與借鑒，指導基層央行內審人員全面樹立績效評價觀，持續推動審計觀念向“好不好”“如何更好”轉變。積極推進風險評估工作，運用風險評估系統、審計信息共享平臺等工具，在實踐中探索運用“風險引導審計、審計關注風險”理念，指導審計計劃、審計方案制定。建立和完善風險管理機制，提升風險感知水平與敏感度，強化風險導向理念。

2.獨立客觀與協調配合相結合

針對內審部門獨立性較差和機構設置原因導致履職效果欠佳問題，建議改進審計報告關系，從現在的以同級監督為主、向本級黨委匯報，改進為以上級行內審部門主導審計項目為主，盡可能多地采取跨區域的交叉審計方式，直接向上級行主管部門匯報，減少同級監督頻次，增強監督評價效果。同時建議開展一次針對內審部門承擔其他職能的清理和規范，對標IIA和《中共中國人民銀行關于深化人民銀行內審工作的指導意見》對于內審監督、評價、建議職責的詮釋，進一步理清內審部門職能定位，建立履職責任清單，以確保內審部門能夠獨立客觀地開展監督、評價和建議，不參與可能影響獨立、客觀履行審計職責的工作。當前，內審部門還要加強與本單位紀檢監察、組織人事等相關部門的溝通協作，積極參與大監督體系建設，加強信息共享和協調配合，提升履職效能。

3.加大信息技術使用力度

內審工作要實現從查錯糾弊的合規性審計向提供決策咨詢的管理審計方向轉變，借助信息技術手段，規范化程式化基礎性審計數據分析勢在必行。因此，建議上級行進一步加大審計輔助技術的開發力度，開發出使用便捷、操作方便、界面友好的審計輔助軟件，借助信息技術手段綜合分析對比數據，通過篩選篩查、函數計算、圖表繪制等功能提高現場審計效率，并通過信息技術的應用進一步加強非現場審計的開展?？蓢L試建立與業務系統的數據接口，前移監督評價關口，實現對業務系統數據、工作日志等的日常篩選、統計與分析，排查數據異常，對觸發“底線”“紅線”事項及時發出風險提示與預警，實現對業務數據的事中全覆蓋，實時監控業務數據，分析風險。

4.發揮好內審建議職能

基層央行要落實好《2019年度內部審計工作指導意見》關于內審建議的相關要求，須繼續完善“一把手”主導、分管領導主管、具體部門實施的成果運用責任機制，構建出各層級共抓、各部門聯動的整體格局。對標IIA對內審咨詢職能的界定，進一步強化對基層央行內審建議職能的履行，通過提供專項咨詢、部門聯動整改排查、為決策提供參考、開展內控分析、完善事前事中預警提示等方式，加工運用好監督、評價成果，增強數據綜合分析能力，多層次、全方位、多角度地做好數據挖掘，凸顯第三道防線作用。