泰州市社區居家養老服務現狀與存在問題及發展對策研究

葉財華

（泰州職業技術學院，江蘇 泰州 225300）

隨著城市規模的不斷擴大和城市人口持續增長，以及人們生活水平和醫療條件的改善，人口老齡化問題日趨嚴重，給城市發展帶來巨大的影響。當今人們生活節奏加快，生活壓力比較大，傳統的居家養老問題逐步顯現，年輕人沒有精力和時間照顧、陪伴老年人，養老問題比較突出。

當前的養老方式，主要有機構養老和居家養老兩種。依據對泰州60 歲以上老人的走訪調查，90%以上老人不愿去養老機構，他們中大多家庭經濟能力一般，對養老機構的價格與服務存在期望上的落差，居民受傳統觀念的影響，更傾向于居家養老。社區居家養老能夠發揮居家和機構養老兩者的優勢，彌補各自的不足，滿足老人心理、生理的需求（表1）。然而由于社區居家養老的概念剛提出不久，存在一系列的問題，對城市社區養老服務提出了新的要求及挑戰。泰州作為蘇中地區大城市，對其社區居家養老現狀進行調查研究，分析其存在問題，提出相應的解決對策，對同類城市社區居家養老的發展具有一定的指導意義。

表1 不同養老方式優缺點比較

1 泰州市社區養老服務現狀

1.1 政策層面

近年來，人口老齡化發展趨勢日益加劇，泰州市出臺了一系列的養老服務指導政策，全力布局社區養老體系的發展及運作，在市委、市政府的關心重視下，老年社會福利和社會救助制度不斷完善，養老服務體系建設扎實推進，全市共建成養老服務機構146家、床位34960張，其中民辦養老服務機構40家、床位5771張，全市建成城鄉社區居家養老服務中心站1455個，城市社區居家養老服務中心實現全覆蓋，農村社區（村）居家養老服務中心覆蓋率達到80%，并探索了各具特色的居家養老服務方式。培訓養老護理員4000 人次，養老服務志愿者25萬人，年服務30萬老年人，占老年人總數近30%。建立了高齡老人“尊老金”福利制度，敬老、愛老、助老的社會氛圍濃厚。

（1）完善養老設施布局。泰州市相繼出臺了《關于加快發展養老服務業的實施意見》、《泰州市養老服務設施專項規劃》、《泰州市“十三五”老齡事業和養老服務業發展規劃》等政策文件，要求到2020年，全市城市和農村標準化社區居家養老服務中心建成率分別達到80%、40%，所有街道建立1所老年人日間照料中心，見表2。

表2 泰州市居家養老服務設施匯總表

（2）鼓勵、規范社會資源參與養老服務。泰州市出臺了《泰州市區政府購買養老服務實施意見（試行）》、《關于全面推進醫養融合發展的實施意見》鼓勵上海“德叔叔”、上海海陽、蘇州樂頤、南通安吉通等養老服務組織承接養老服務。積極培育連鎖化的養老服務組織，集約化運作，提升專業服務水平。讓社會資本看到參與養老事業所得到的經濟、社會效益，提升社會資本的參與度，提高服務質量形成良性循環。

積極引入社會資本的同時也需加強對服務質量的監控，為此泰州市制定發布了《泰州市標準化社區居家養老服務中心指導手冊（試行）》，《泰州市老年人助餐點建設規范》、《泰州市老年人助浴點建設考核細則（試行）》等地方標準，明確了社區助餐、助浴等建設、管理、服務標準，為老年群體提供更加優質的服務。

（3）財政政策支持。泰州市出臺了《關于明確泰州市區養老服務補貼有關事項的通知》，明確了社區居家養老服務中心（站）、老年人日間照料中心、老年人助餐點、老年人助浴點等養老服務組織一次性建設補貼和運營補貼，以及養老護理員職業資格補貼、養老護理員入職獎勵等標準，充分調動社會力量參與養老服務業的積極性。發布《泰州市區政府購買養老服務實施意見（試行）》，將市區年滿70 周歲的特困對象、城鄉低保對象、重點優撫對象、失獨家庭中的低保邊緣老人以及困難空巢獨居老人納入政府購買養老服務范圍，滿足了社區困難老人的養老需求。2018年3 月，泰州市政府發布《泰州市區經濟困難失能老人養老服務券實施辦法》，通過政府購買服務的方式，對特困人員、城鄉低保家庭、城鄉低保邊緣家庭、建檔立卡貧困戶、計劃生育家庭特別扶助對象、無法定贍養撫養扶養義務人的低收入老人等經濟困難的失能老人，根據困難程度和失能狀況，發放“機構托養券”“社區照護券”“鄰里互助券”三類養老服務券，為符合條件的老年人入住養老機構、接受社區居家養老服務或者簽約委托親友、鄰里服務提供支持，不斷滿足經濟困難失能半失能老人的照護需求。

1.2 實施情況

（1）硬件建設情況。近年來，泰州市以改善民生項目建設為抓手，不斷提升社區養老服務水平和質量，大力推進老年人日間照料場所建設，建成了一批居家養老服務中心。據不完全統計，截止2019年底，全市80%以上的城市社區和40%以上的農村社區都已建立標準化社區居家養老服務中心，所有街道建立1所老年人日間照料中心。老年人助餐點超過767 家、老年人助浴點14 個，有效解決了空巢獨居老人、高齡失能老人的就餐洗浴等方面的困難。

（2）服務考核與評價。泰州市對社區居家養老服務中心的后續運營加強了監督管理，對設施管理、資金運用、服務質量等重點督查，建立健全相關管理制度，實行標準化管理。聘請第三方評估機構進行不定期檢查，對存在違規行為的取消年度運營補貼，同時通過對老年人的走訪、滿意度調查等手段，確保對社區居家養老中心進行有效監督管理。

2 泰州市社區養老服務存在的問題

2.1 政府扶持力度亟待加強

（1）相關配套政策及政策支持需要持續完善。在對老年人的走訪調查中發現，老年人普遍希望社區居家養老中心能提供對于疾病的護理、治療和恢復等服務，而目前能提供這些服務的都是社區衛生服務中心，且不能提供上門服務，不能進行醫保刷卡。社區衛生服務中心的醫療水平也相對較低，去大醫院就醫對于空巢老人、高齡失能老人都是不現實的。這樣的矛盾使很多老年人不認可社區居家養老服務的有效性。因此打通醫保報銷制度，推行家庭醫生制度等政策通道，使得老年人足不出戶就可以安心就醫、放心就醫是目前急需解決的問題。

（2）政府財政資金扶持力度需繼續加大落實到位。在我國社區養老服務的發展過程當中，最主要的資金來源便是財政性撥款。由于泰州市各區經濟發展水平不一樣，各社區居家養老服務中心水平也參差不齊，經濟發展水平較低的地區，財政投入明顯不足，社區居家養老服務質量也難以得到有效提升，由此可見財政資金投入的比重，是影響社區居家養老服務中心發展的關鍵因素之一[1]。

2.2 社區居家養老供需矛盾突出

（1）基礎設施有待完善。在泰州市一些老舊小區中，社區居家養老服務中心往往是利用現有物業用房改造而來的，基礎設施不完備，很多情況是一室多用，臨時兼用。而租用社會用房又存在資金問題。條件稍好的社區所配設的居家養老服務中心通常還停留在休閑娛樂、棋牌健身等單一的老年活動場所。健身設施適合老年人使用的并不多，空置浪費現象比較嚴重。新建商住小區，由于相關規范并未強制要求匹配一定面積的社區居家養老服務中心用房面積，開發商從商業利益出發，能不建就不建，能挪用就挪用，配置率不高，管理沒有跟上，后期通常落入一室多用的情況。

（2）社區居家養老服務內容有待拓展。泰州市社區居家養老服務中心、日間照料點雖然開展相對較早，但是受資金、場地、人員素質等多方面的制約，所提供的服務依然比較單一，主要提供諸如棋牌健身、讀書閱覽、助餐服務等，助浴依然相對較少。棋牌健身、讀書閱覽等休閑娛樂并非每個老年人都愛好，對娛樂活動方面，老人們普遍希望開展豐富、可操作性強的活動，定期舉辦老年課堂、曲藝歌唱等，能滿足更多老年人的愛好需求。醫療保健也是大家一致關心的，小病小痛可以足不出戶，在社區就能解決。社區保健醫生、醫療水平、社保報銷等等在社區居家養老服務中心就能解決。隨著年齡的增大，精神慰藉、心理輔導等功能也是老年人所需要的[2]。只有服務多樣才能最大化發揮居家養老服務中心的作用，使更多的老人被吸引過來，發揮中心的最大價值。

（3）從業人員質、量有待提高。養老服務人員的數量、專業素質、綜合能力與養老服務質量直接相關。目前泰州市多數社區居家養老服務中心的服務人員普遍存在人員不足、年齡偏大、素質不高、技能不強等問題。鑒于當前社會風氣，一些從事養老服務業的人員通常都是進城務工、下崗失業人員，這部分人員文化程度不高，年齡偏大，雖經過簡單培訓，但依然難以滿足類似護理、保健、康復等養老方面的技能要求。同時由于相應的報酬偏低，要求又較高，工作強度大和工作環境偏差，難以吸納年輕的、專業的、素質較高的人員到社區養老這一層級的機構[3]。相反由于上述原因還會導致現有工作人員不斷流失，諸多因素導致現有的居家養老服務中心常常處于人員短缺的狀態。

3 泰州市社區養老服務未來發展建議

3.1 加大政策支持力度，加強執行監督機制

進一步完善相關法律法規，為社區居家養老提供法律保障。結合江蘇省出臺的《江蘇省養老服務條例》、《江蘇省“十三五”養老服務業發展規劃》、《江蘇省“十三五”老齡事業發展規劃》等政策，泰州市政府也需要借鑒周邊城市在養老事業上先進的做法，結合自身實際情況，不斷探索、試錯，出臺相關政策或者指定地方法規，將一些好的經驗做法、可實施的方案以法規的形式明確下來，及時推廣。

加強組織領導，將養老事業納入績效考核內容，有效推進落實各項養老政策的落實實施。健全保障機制，探索建立一套完善、科學、可操作性強的評價考核體系。及時引進第三方評估機構對社區居家養老服務中心進行客觀公正的考核評價。建立健全長期護理保險制度，為高齡、失能老人的基本生活照料、醫療護理和保健康復提供社會保險制度，制定相關政策鼓勵商業保險機構參與開發對應的保險產品和服務，為老人和服務機構雙方保駕護航，解除后顧之憂[4]。

3.2 拓寬資金籌措渠道，引入社會資本

養老事業是一項公益性的事業，需要政府財政的完全投入，以上所分析的種種現實中存在的問題往往到最后都能歸結到資金的問題，因此加強財政投入是解決問題的有效辦法。為此，政府需要進一步加大對社會保障事業的財政支持力度，特別是延伸到社會底層的社區居家養老中心的投入，從硬件設施，人員配備，擴大補貼對象等全方位投入。建立專項基金，采取多種途徑進行社會募捐，福彩、體彩公益金支出要優先向養老服務項目傾斜。

養老服務行業是民生行業，投資大回報慢，服務過程較為辛苦，這也是社會資本參與度不高的重要原因。作為一項涉及社會福利的事業，政府可以綜合運用稅收、財政等政策手段，鼓勵和引導社會力量積極參與到養老事業中去。養老不光是福利事業，還可以引領培育成養老產業，將養老事業和養老產業融合發展，有利于滿足多元化，差異化的養老服務需求。積極引領社會資本參與養老服務產業，能有效解決當前資金不足，服務內容單一等問題。

3.3 提高服務人員素質，拓展服務內容

在積極的財政政策支持下，大力開展養老服務從業人員的素質、技能培訓。實行績效等級考核，提高從業人員的收入水平，讓他們安心就業、放心就業，激發其工作熱情。鼓勵、促進高等職業院校和培訓機構設置養老、護理、保健等相關專業技能培訓。大力宣傳，結合泰州地區各級醫療機構、本專科院校等建立長效的專業志愿者隊伍，開展醫療保健、心理慰藉、法律援助等項目，對有需要的老年人進行結對幫扶。

進入社區居家養老服務中心的老人多是空巢獨居老人、高齡失能老人，子女不在身邊，則必然導致老年人對于養老服務需求增多。社區居家養老服務中心應主動根據本社區實際情況制定多樣化的服務內容，從細處落實，盡可能解決老人的“醫、食、住、娛、行”，利用大數據平臺、5G技術等新技術手段，建成集數據信息處理、業務綜合管理、服務運行管理“三位一體”的“互聯網+”平臺，整合養老資源，優化服務配置，為老年人提供更加便捷、多元、優質的養老服務，讓老年人足不出戶就可以享受更多的優質“點單式”養老服務，促進全市養老服務業創新發展。

4 結語

隨著泰州市人口老齡化問題日益突出，社區居家養老作為當前泰州市居民養老的一種重要方式，對其進行研究是非常有必要的。近幾年泰州市政府在養老事業方面大力推進，各項有關社區居家養老的政策和法規都得以落實，有效解決了人口老齡化的問題，促進了城市的和諧發展。但細究其發展現狀，仍然存在諸如政府扶持力度不夠、居家養老服務內容單一、服務人員素質偏低等問題。只有在政府引導下，通過制定相關法律法規、加強扶持力度、拓寬服務內容、提升從業人員素質、拓寬資金來源，才能提高養老服務質量。