孤帆遠航——“后脫歐時代”的英國

三四郎

在“誰人”樂隊發行的搖滾音樂劇專輯《湯米》里，繼父對家人說：“我有種預感，2021一定是個好年。”當下英國政府也試圖給人留下這樣的樂觀印象。在“脫歐”過渡期的最后一刻，英國與歐盟達成貿易協議，避免了脫歐帶來最糟糕的影響。新的一年，英國將在國際舞臺上大出風頭。作為七國集團（G7）今年的輪值主席國，英國既能為G7年度峰會制定議程，又可力邀澳大利亞、印度和韓國加入，以期為組建“民主十國”奠定基礎。今年11月，第26屆聯合國氣候變化大會將在格拉斯哥開幕。此外，英國將正式申請加入由11國簽署的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》。外交大臣多米尼克·拉布竭力推動英國成為東盟的對話伙伴。很快，“伊麗莎白女王”號航空母艦也將進駐亞洲。

英國外交官們從沒完沒了的歐盟會議中抽身，期待未來有更多時間訪問全球。澳大利亞前外交部長亞歷山大·唐納指出，英國外交大臣已經17年沒有訪澳了，但這種“怠慢”應該不會再有。在脫歐的一年里，英國連施巧計，從向香港居民兜售國籍，到制裁白俄羅斯，再到快速批準新冠疫苗，都充分顯露出它想要重回舞臺中央的野心。“看到英國政府在國家安全問題上作出創造性的選擇，我感到振奮人心。”美國企業公共政策研究所的科瑞·斯卡克說，“這是個非常重要的信號，說明英國要依照自己的價值觀行事，并樂意承擔由此產生的風險和后果。”

盡管這顯示出了英國的潛力，但打造或者說再現一個“全球英國”——許多脫歐派深深為之癡迷的愿景——卻是困難重重。脫歐削弱了英國經濟的增長前景。脫歐伊始，新冠疫情給英國帶來了沉重的打擊。從長期來看，英國經濟也存在弊病。自2005年以來，英國企業占全球市值總額的比例從超過7%跌至3%，比歐洲其他大型經濟體都下滑得更厲害。同一時期，總部位于英國的跨國公司在全球跨境投資存量中所占份額從10%降至6%，跌幅比其他任何主要經濟體都大。

與此同時，世界重新迎來大國競爭時代。除中美日益加劇的競爭之外，還有俄羅斯的機會主義外交和歐盟至少在經濟政策上的過度自信。“翻開國際事務的下一章，你將看到中美歐在政治、經濟、監管、技術和軍事方面的較量。”英國前高級外交官西蒙·弗雷澤說，“英國的任務就是在其中找到自己的一席之地。”

要做到這一點，就需要戰略性眼光和清晰的思路。但根據英國下議院外交事務委員會最近的一份報告，這些正是英國外交目前缺失的部分。它只有竭盡全力補上這些“必需品”，才能趕上好年頭。

| 別太樂觀 |

20世紀上半葉的英國是世界的“領頭羊”，盡管昔日輝煌今不在，但它的重要性依然令人無法忽視。國際貨幣基金組織的數據顯示，英國是世界第五大經濟體。它是聯合國安理會五大常任理事國和五大“有核國家”的其中一員，也是北約的重要成員。英國憑借其信號情報機構“英國政府通訊總部”成為了“五眼聯盟”的骨干力量，與美國、加拿大、澳大利亞和新西蘭共享情報。

“日不落帝國”的過往讓英國成為了少數幾個坐擁大量海外領地的國家之一，這既延伸了它的觸手，相應地也增加了它的義務。英國君主是英國14塊海外領土的元首，亦是54國組成的英聯邦的領袖。得益于英超聯賽遍布全球的足球鐵粉，英國在體育界頗負盛名。它廣受境外游客喜愛，擁有世界上最古老的新聞媒體BBC和多所世界一流大學。

然而問題的關鍵在于，這些優勢都并非什么新鮮事。英國國際發展事務大臣羅里·斯圖爾特說，迄今為止，英國仍缺少必要的自我反省，“我們忙這忙那，但至于為何而忙，我們并沒有明確的想法。”

二月底，首相鮑里斯·約翰遜正式啟動全政府范圍內的政策評估，從外交政策、防務、安全和國際開發的視角重新檢視英國的優先方向和目標。約翰遜聲稱，這是英國自冷戰結束以來規模最大的自我反思，或許能為日后的政策提供一些必要的基礎。

2020年6月，約翰遜宣布英國國際發展部并入外交部。理論上，這可以把外交官的游說能力與國際發展部的技術專長緊密結合起來，促使英國實施更為協調的政策，也能在一定程度上扭轉英國駐外代表人數日益減少的局面。上世紀90年代，英國駐贊比亞的外交官約有25人，幾十年過去，那里只剩下大使、外交官和當地雇員各一名。引入國際發展部大有裨益，但許多人擔心，任何益處都將以動搖英國“援助大國”的根基為代價。“這不是合并，而是對國際發展部的侵蝕。”該部門的前負責人安德魯·米切爾哀嘆道。同年11月，英國將對外援助預算從GDP的0.7%削減至0.5%。

未來四年，英國的軍費開支將比原先計劃的多出65億英鎊，每年的軍費預算則高達470億英鎊。這逆轉了英國過去十年削減軍費的趨勢，更進一步鞏固了它在北約歐洲成員國中的軍費大戶地位。軍費的重點投向是海軍。此外，政府還在技術方面投入資金，設立了人工智能專門機構，并重申要發起更多的網絡攻擊。

| 面對現實 |

增加國防開支，削減對外援助，合并外交部和國際發展部——資源和機構似乎已經就位，但在背后指導這些舉措的戰略仍需進一步闡明。

英國希望最大限度地靠攏美國。阿斯彭研究所的外交政策專家瑪爾塔·達蘇認為，增加防務開支意在對美示好，“向美國表明，英美仍然同坐一條船。”拜登政府強調盟友關系而非“美國優先”的態度讓英國大受鼓舞。但英國也不會忘記，對于特朗普背離美國全球領導地位的肆意妄行，美國人已經縱容到了何種地步。

英國保守黨曾對華大獻殷勤，因為他們認為中國投資將在未來的英國經濟中扮演重要角色。然而，美國強硬且沒有回旋余地的立場，迫使英國重新思考對華政策。英國對待華為的態度曾與美國截然不同，但到了2020年，英國就徹底禁止華為參與本國的5G建設了。部分保守黨人士希望加深同中國的關系，但中國懷疑論者仍占上風。

接著是歐盟。英國熱衷于推動它和德法在E3模式下的安全問題談判。2020年新冠疫情蔓延之際，歐洲三巨頭仍然就伊朗核問題和其他安全問題舉行了五次外長級會晤。但英國堅持將外交政策、外部安全和防務合作排除在去年12月24日達成的英歐協議之外。“目前，英國無法以一種完全理性的方式處理歐洲問題。”法國戰略研究基金會的弗朗索瓦·海斯堡說，“此次英國全面政策評估整合的是歐洲以外的一切問題。”

然而，與歐洲其他國家的關系是英國能否順利施展其對外政策的關鍵一環。無論在地理上還是軍事上，英國都是歐洲的一部分。其次，由于俄羅斯的存在，英國的軍事承諾仍然集中在歐洲范圍，并通過北約兌現。再次，英國的許多全球目標將和歐盟通過伙伴關系的形式共同實現。達蘇說，在對美關系上，英國和歐盟是競爭對手，拜登政府可能會優先考慮德國，其次才是英國。

脫歐最深刻的影響發生在英國人自己身上。倘若離開歐盟導致國內局勢更緊張，那英國不可避免地會被削弱乃至拆散。如果這種分裂演變為蘇格蘭的獨立，那駐守蘇格蘭的英國核潛艇部隊將前景堪憂。外交政策專家索菲婭·加斯頓說，即便沒有分裂，脫歐也讓英國公眾對本國外交政策的態度出現了“巨大轉變”。

| 有心無力 |

以向印度洋–太平洋地區傾斜為例，許多人質疑，這對英國的政策究竟有多重要，以及英國希望在此實現什么樣的目標。他們認為，英國在亞洲安全事務中不應止步于配角的觀點是“異想天開”。公眾對此似乎也沒什么熱情，在他們看來，把軍費花在超出歐洲和大西洋范圍的地區是不合理的。

過去幾年，英國的確不像一個舉足輕重的大國。海外觀察人士不僅對英國執意脫歐的自損行為感到困惑，同時也非常驚訝，面對緊隨脫歐而來的政治混亂，英國竟然沒有相應的計劃。去年九月，英國政府意圖撕毀與歐盟剛達成的部分脫歐協議，此舉讓它作為國際秩序擁護者的聲譽急轉直下。約翰遜處理疫情的辦法也很難讓人對英國的實用主義產生信心。

種種懷疑的核心在于，英國政府是否有認真思忖并盡力執行其領導人所談論的目標。它能否優先考慮幾塊領域并全力以赴取得成果？它又能否找到恰當處理歐洲問題的方法？除非解決這些問題，否則外界依然會認為，英國的外交政策有太多象征意義而缺少實質內容。英國在國際博弈中積攢的財富，也無法彌補它未認真對待這場游戲所造成的損失。

[編譯自英國《經濟學人》]

編輯：要媛