新發展階段煤制油氣產業發展趨勢和對策建議

文 | 朱彬彬

煤制油氣是國家能源資源安全戰略的重要組成部分，是國家經濟安全保障的重要支撐。

2021年3月12日，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下稱《規劃綱要》）正式發布。《規劃綱要》闡明了國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導規范市場主體行為，是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領。與此同時，《規劃綱要》對新發展階段煤制油氣產業發展提出了新的要求。

《規劃綱要》的相關要求

《規劃綱要》對新發展階段我國煤制油氣產業發展進一步深化了認識，提出了新的措施和要求，將進一步促進我國煤制油氣產業發展。主要體現在以下幾個方面：

（1）明確能源是重要的外部環境變量之一。

在發展環境一章，《規劃綱要》明確指出，“經濟全球化遭遇逆流，全球能源供需版圖深刻變革，國際經濟政治格局復雜多變，世界進入動蕩變革期”。從供需基本格局判斷，世界能源供需漸趨寬松，但國際能源市場從來不是由“自發的”供需基本面決定的，供需基本面本身就受到金融、科技、戰爭、輿論等的極大影響。在動蕩變革期，構建我國能源安全保障體系必須堅持底線思維、堅持以我為主。

（2）高度重視能源供應安全問題。

《“十四五”時期經濟社會發展主要指標》匯總了“十四五”時期我國經濟社會發展最重要的定量指標，是確定經濟社會發展邊界的核心框架。從“十一五”至“十三五”，《規劃綱要》的目標體系中，均包含“單位國內生產總值能源消耗降低”這一約束性指標，“十四五”規劃綱要目標體系中延續了這一約束性指標。

與此同時，《規劃綱要》新增了“能源綜合生產能力”作為約束性指標（保持國內能源綜合生產能力大于46億噸標準煤）。首次在總體目標體系中增加“能源綜合生產能力”這一指標，顯示“十四五”及今后一段時間內，能源供應安全問題將受到高度重視。值得注意的是，這一新增指標是在“安全保障”這一類中，與“糧食綜合生產能力”指標并列，這是充分落實“六保”中“保糧食能源安全”這一重要戰略的具體措施。能源供應安全問題已經上升到與糧食安全同等重要的位置。

（3）明確提升煤制油氣產業地位。

《規劃綱要》在第五十三章“強化國家經濟安全保障”、第二節“實施能源資源安全戰略”中明確提出：“堅持立足國內、補齊短板、多元保障、強化儲備，完善產供儲銷體系，增強能源持續穩定供應和風險管控能力，實現煤炭供應安全兜底、油氣核心需求依靠自保、電力供應穩定可靠。夯實國內產量基礎，保持原油和天然氣穩產增產，做好煤制油氣戰略基地規劃布局和管控”。

這一內容表述出現的位置值得關注。“十四五”我國能源發展相關的主要內容是在第十一章“建設現代化基礎設施體系”、第三節“構建現代能源體系”部分論述的，但油氣勘探開發、煤制油氣基地、電力安全保障這三部分內容是在“實施能源資源安全戰略”一節論述。規劃文本框架代表了認知框架，認知框架的調整可能將相應的帶來產業發展邏輯和產業管理框架的調整。《規劃綱要》中煤制油氣內容的位置意味著，煤制油氣產業不是一般的能源子領域發展問題，而是國家能源資源安全戰略的重要組成部分，是國家經濟安全保障的重要支撐。

（4）進一步明確煤制油氣產業定位。

《規劃綱要》首次提出“油氣核心需求依靠自保”這一思維底線，對明確煤制油氣產業定位具有重要意義。

長期以來，煤制油氣產業的重要性存在爭議，究其原因，是因為其產業規模在油氣整體消費中占比不大。以煤制油為例，2020年我國煤制油產業生產能力約900萬噸/年，當年生產煤基油品約600萬噸，占當年國內原油消費量的不足1%；《煤炭深加工產業示范“十三五”規劃》中的新建和儲備項目全部建成后，約可2700萬噸/年的煤制油生產能力，這也僅占未來國內原油消費量的5%。

“油氣核心需求”這一概念的提出直接帶來的將是對煤制油氣產業重要性認識的深化。目前對我國油氣核心需求的定量研究少見報道，由于油氣核心需求可有較大壓縮空間，在國內維持一定常規油氣產量的基礎上，油氣核心需求缺口占油氣總需求的比例不高。若《煤炭深加工產業示范“十三五”規劃》項目全部實施、形成2700萬噸/年煤制油產能，意味著煤制油產能將在很大程度上補充我國石油核心需求缺口，這對我國經濟安全保障具有重要意義。

（5）調整煤制油氣產業發展思路。

《規劃綱要》的專欄20中，明確將煤制油氣基地作為“經濟安全保障工程”之一。提出“穩妥推進內蒙古鄂爾多斯、陜西榆林、山西晉北、新疆準東、新疆哈密等煤制油氣戰略基地建設，建立產能和技術儲備”。

這是國家層面首次提出建設煤制油氣戰略基地，并明確了內蒙古鄂爾多斯、陜西榆林、山西晉北、新疆準東、新疆哈密五大基地初步選址。從《規劃綱要》披露的情況看，煤制油氣基地的選址以煤炭資源為基本前提，主要集中在鄂爾多斯盆地和新疆兩個大區域，這也是未來我國煤炭產能進一步集中的區域。煤制油氣戰略基地的提出也意味著產業發展模式將由“項目示范”升級為“基地布局”。

與此同時，“建立產能和技術儲備”這一表述與《煤炭深加工產業示范“十三五”規劃》中的“技術儲備和產能儲備”表述相比有了微妙的調整，將“產能”的位置調整到了“技術”之前，更加突出“產能”。這可能意味著，在我國煤制油氣技術示范已經基本成功的基礎上，可以探索進行有限產業化，形成一定規模的產能，對國家經濟安全保障形成有力支撐。

（6）增加配套保障有利條件。

煤制油氣產業發展過程中，受到功能區劃、土地、資金、環境容量、能耗、碳排放等的約束明顯。《規劃綱要》的非直接相關章節也有相關配套措施的重要變化。

第三十章“優化國土空間開發保護格局”提出，要“細化主體功能區劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發地區、生態脆弱地區、能源資源富集地區等制定差異化政策，分類精準施策”。“以農產品主產區、重點生態功能區、能源資源富集地區和邊境地區等承擔戰略功能的區域為支撐，切實維護國家糧食安全、生態安全、能源安全和邊疆安全，與動力源地區共同打造高質量發展的動力系統”。國土空間中首次提出“能源資源富集地區”這一概念，并明確了要以維護國家能源安全為導向，進行分類精準施策，這將極大加強空間發展統籌協調，保障國家重大發展戰略落地實施。

第二十一章“建立現代財稅金融體制”部分提出，要“完善跨年度預算平衡機制，加強中期財政規劃管理，增強國家重大戰略任務財力保障”。這為對煤制油氣這一經濟安全保障工程加大財力保障提出了新的要求。

第十九章“激發各類市場主體活力”部分提出，要“推動國有經濟進一步聚焦戰略安全、產業引領、國計民生、公共服務等功能，調整盤活存量資產，優化增量資本配置，向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業集中，向提供公共服務、應急能力建設和公益性等關系國計民生的重要行業集中”。這為能源央企在煤制油氣這一經濟安全保障工程做出新的擔當提出了新的要求。

《規劃綱要》要求與現實差距

（1）煤制油氣產業發展成就顯著。

我國煤制油氣產業發展始于2002年，以神華煤直接液化項目一期工程批復（計基礎〔2002〕1587號）為標志。此后的發展大致可分為三個階段。

第一階段（2002－2010年）是產業起步階段。第一批示范項目開展前期工作、開工建設和投產，主要特征是產業核心技術得到工業化應用，項目建設規模較小。

第二階段（2011－2015年）是產業加速階段。產業核心技術經工業化驗證初步成熟；煤炭資源地尋求就地轉化項目，在資源驅動、市場吸引、技術支撐作用下，大規模現代煤化工項目加速策劃，醞釀、啟動第二批示范項目建設。

“十三五”期間，我國煤制油產能和產量的年均復合增長率分別達到35.8%和46.2%，煤制天然氣產能和產量的年均復合增長率分別為13.2%、14.4%。

截至目前，煤制油氣領域形成了具有自主知識產權的煤氣化、煤直接液化、煤間接液化等成套工藝技術，裝備國產化率達到98%以上。煤間接液化、煤直接液化百萬噸級示范項目均已實現平穩運行，煤制天然氣項目逐步實現高負荷運行。在示范項目建設、運營過程中，培育和積累了相應的技術研發、工程設計、建設管理、裝備制造、工廠運行等經驗和成果，為產業后續發展積蓄了雄厚的力量，產業體系綜合能力達到世界領先水平。

（2）對照《規劃綱要》的差距。

《規劃綱要》對新發展階段的煤制油氣產業發展提出了新的要求，即建立產能和技術儲備，服務我國能源資源安全戰略，強化國家經濟安全保障。要落實這一要求，勢必要進一步開展一定規模的產能建設，并持續進行技術升級。

2016年以來，煤制油氣相關升級示范項目進入猶豫觀望階段。第二批示范項目陸續投產，部分初建工廠運行情況不理想，虧損嚴重。受地方政府配煤政策調整、市場動蕩競爭加劇影響，第三批升級示范項目投資意愿不足，猶豫觀望，項目推進幾乎停滯。

（3）問題的分析。

總體看，前兩批示范項目的前期工作和項目決策都是在國際油價相對高位、且具有上行預期時完成的。由于煤制油氣產業經濟效益與國際油價密切相關，較高油價預期是項目能夠在完全市場化條件下決策的前提條件。在國際能源動蕩變革期，煤制油氣項目難以形成穩定的效益預期，導致項目投資決策的動力下降；同時，由于煤制油氣體量巨大，外部性顯著，對相應配套容量條件要求高、指標獲取難度大，導致項目投資決策的阻力上升。動力和阻力的一消一長，使產業發展面臨困境。總結產業發展的種種問題，最核心的有三個：

一是要解決產業正外部性內部化問題。煤制油氣產業是國家經濟安全需要。《規劃綱要》對外部環境的判斷極為重要且準確，“全球能源供需版圖深刻變革，國際經濟政治格局復雜多變，世界進入動蕩變革期”，實際上可以說世界也進入了一個能源的動蕩變革期。在能源的動蕩變革期，一方面國家的能源安全需求高度凸顯，另一方面由于動蕩將導致國際能源市場大幅波動、油價難以穩定，煤制油氣項目難以形成穩定的效益預期從而難以持續推進項目決策和實施。這就導致了，國際能源形勢越動蕩、國家經濟安全就越需要煤制油氣而煤制油氣產業就越難以推進的矛盾。

二是要解決產業的銜接融合問題。煤制油氣的產品是油和氣，由于煤制油氣的體量規模與常規油氣相比很小，就必然存在煤制油氣產品如何進入以常規油氣為主市場的問題。從現狀看，從上游勘探開發、到中游油氣輸配、到下游油氣銷售，市場化程度逐漸提高。煤制油產業規模小，建立獨立的銷售系統并不合算，但要共用常規油氣下游銷售系統，又難以獲得平等的市場地位。

三是要解決產業的配套容量問題。由于煤制油氣體量巨大，外部性顯著，對相應配套容量條件要求高。以能耗指標、用水指標、污染物排放指標為例，這三項指標的總體管理是按行政區域分解、參照歷史值分配的方式進行的。這一方式對與農業、服務業和一般工業是適用的，因為這些產業的指標分別與耕地面積、人口、工業產值相關，其變化總體是連續的。但煤制油氣項目的指標需求高度集中，建設一個項目將帶來區域內指標需求的跳躍式增長，這就使得在按行政區域分解這一管理框架內解決指標增量極為困難。

落實《規劃綱要》的政策建議

（1）用好逆周期調節工具。

綜合運用財稅政策、產業支持政策，做好能源動蕩期的逆周期調節，實現煤制油氣項目效益與國際油價解耦合。對比光伏和煤制油氣產業發展政策可以看到，光伏產業政策設計是對不同產業發展時期的項目制定相應的產業政策、保障產業項目有穩定的收益預期，使得產業相關者的主要精力集中在項目方案論證、全產業鏈技術進步和優化上；煤制油氣產業缺少相關產業政策支持，產業相關者的大量精力被外部風險的論證和控制所分散，不利于將產業的精力聚焦到技術進步上。

《規劃綱要》將煤制油氣產業與糧食保障、油氣勘探開發等并列，具體政策措施上可考慮參照糧食保障性收購價格這一機制制定煤制油氣產品保障性收購價格，也可考慮參照油氣勘探開發的激勵政策措施。通過更好發揮政府作用，熨平能源動蕩期國際油價波動對煤制油氣項目效益預期的影響，可有效保證煤制油氣項目決策和實施過程的穩定性。

（2）做好產業銜接融合。

煤制油氣的產業融合問題，最關鍵的是與常規油氣產業的融合問題，這是產業生死存亡的事情。建議采取上下游多渠道銜接方式，除了煤制油項目生產成品油這一模式，也可增加煤制原油送現有煉廠價格這一模式，充分結合現有煉廠規模經濟、油源豐富、調和空間大、銷售渠道穩定等優勢，更好發揮煤基油品性能特點及價值潛力。目前西部煉廠普遍煉量不足，新增上產原油邊際成本高，煤制油與現有煉廠融合發展符合雙方利益。政府在融合發展機制中要著重做好定價機制的設計。煤制油氣和現代煤化工產業高度關聯，大量裝置可以共用，《規劃綱要》提出的五大煤制油氣戰略基地有三個與我國現代煤化工產業示范區在地理區域上重合，應充分考慮煤制油氣和煤制化學品的產業方案融合和外部條件協調。

（3）提升頂層設計效力。

《規劃綱要》明確提出，“中央財政性資金優先投向本規劃確定的重大任務和重大工程項目。堅持項目跟著規劃走、資金和要素跟著項目走，依據本規劃制定重大工程項目清單，對清單內工程項目簡化審批核準程序，優先保障規劃選址、土地供應和資金需求，單體重大工程項目用地需求由國家統一保障。”后續應按照《規劃綱要》的要求，做好煤制油氣戰略基地規劃，并以規劃明確的建設任務為依據配套相應的要素條件。按照習近平總書記在中央財經委員會第九次會議上提出的“要加強風險識別和管控，處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系”的要求，做好煤制油氣產業發展和減污降碳工作的頂層設計銜接。

（4）完善央企激勵政策。

能源央企是煤制油氣領域的重要參與者。應建立相應保障機制，鼓勵能源央企勇于擔當，將承擔煤制油氣產能建設、支撐國家經濟安全作為部分企業的考核內容之一。適當降低煤制油氣行業的基準收益率要求，可參照能源基礎設施等將基準收益率設定為6-8%，降低企業決策難度。

（5）改進項目管理機制。

探索基地加項目的項目管理模式。對于重大單體項目，仍采取國家核準模式。對于國家確定的煤制油氣戰略基地，可探索采取國家批復基地總體規劃、規劃內小型產能建設項目省級核準的模式，下放審批權限，釋放政策紅利，降低產業資金門檻，形成開放、良性競爭的產業發展局面，增進產業活力，促進產業健康發展。