淺析后勤服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)采購現(xiàn)狀及對(duì)策

文 | 張嬛閣

作者供職于中國華電科工集團(tuán)有限公司

后勤服務(wù)類采購項(xiàng)目是部分機(jī)關(guān)、事業(yè)及大型企業(yè)優(yōu)化后勤服務(wù)改革、聚焦主體主業(yè)的一項(xiàng)重要措施，是社會(huì)分工發(fā)展精細(xì)化、專業(yè)化的重要象征。

將企業(yè)后勤服務(wù)功能從企業(yè)主業(yè)中剝離出來，實(shí)現(xiàn)后勤服務(wù)社會(huì)化是推動(dòng)企業(yè)發(fā)展主業(yè)化、運(yùn)營專業(yè)化的重要措施。當(dāng)前具有一定規(guī)模的企事業(yè)單位都將后勤服務(wù)工作外包給專業(yè)化的社會(huì)單位承擔(dān)，這種委托服務(wù)模式解放了企業(yè)的生產(chǎn)力，較好地保障了企業(yè)正常經(jīng)營辦公，實(shí)現(xiàn)了后勤服務(wù)工作的提質(zhì)增效。

后勤服務(wù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域眾多，一般包括物業(yè)管理、食堂餐飲、衛(wèi)生保潔、治安保衛(wèi)、消防管理、汽車運(yùn)輸、勞務(wù)派遣、通勤班車、會(huì)務(wù)服務(wù)、房產(chǎn)租賃等。

由于部分后勤服務(wù)采購超過招標(biāo)限額，參照招投標(biāo)法，某企業(yè)將所有達(dá)到招標(biāo)限額的后勤服務(wù)采購項(xiàng)目交由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，通過招標(biāo)環(huán)節(jié)選擇供應(yīng)商。但實(shí)際執(zhí)行一段時(shí)間后，統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)后勤服務(wù)類招標(biāo)項(xiàng)目的流廢標(biāo)較高，多個(gè)項(xiàng)目數(shù)次招標(biāo)后仍不能成功確定合格供應(yīng)商。

本文回顧了某企業(yè)集團(tuán)2020年度后勤服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目的總體執(zhí)行情況，分析了該類項(xiàng)目的采購特點(diǎn)，淺析存在的問題并提出了解決措施。

圖1 各類招標(biāo)內(nèi)容數(shù)量分布

1. 執(zhí)行情況

2020年度，某企業(yè)共執(zhí)行了307個(gè)標(biāo)段的后勤服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目，年度采購估算合計(jì)14.8億，其中流標(biāo)74個(gè)標(biāo)段，廢標(biāo)64個(gè)標(biāo)段，招標(biāo)成功169個(gè)標(biāo)段，流廢標(biāo)率45%，包含的招標(biāo)內(nèi)容有：物業(yè)管理（A類）56項(xiàng)、餐飲服務(wù)（B類）75項(xiàng)、衛(wèi)生保潔（C類）109項(xiàng)、治安保衛(wèi)（D類）88項(xiàng)、消防管理（E類）39項(xiàng)、汽車運(yùn)輸（F類）24項(xiàng)、勞務(wù)派遣（G類）12項(xiàng)、通勤班車（H類）8項(xiàng)、房屋租賃（I類）9項(xiàng)、其他招標(biāo)內(nèi)容（X類）51項(xiàng)，見圖1。

圖1顯示物業(yè)管理、食堂餐飲、衛(wèi)生保潔、治安保衛(wèi)、消防管理是企業(yè)需求量最大的五個(gè)后勤服務(wù)內(nèi)容，而勞務(wù)派遣、通勤班車、房屋租賃招標(biāo)需求不多；圖2顯示1～6月份上半年后勤服務(wù)招標(biāo)169個(gè)標(biāo)段，下半年138個(gè)，表明后勤服務(wù)需求上半年較為集中。

圖2 各類招標(biāo)內(nèi)容數(shù)量分布

2. 采購特點(diǎn)

(1）招標(biāo)失敗率高

2020年度，共計(jì)138個(gè)標(biāo)段招標(biāo)失敗，流廢標(biāo)率45%，明顯高于其他標(biāo)的物招標(biāo)項(xiàng)目失敗率，將近一半的招標(biāo)項(xiàng)目都不能正常完成采購流程選定合格供應(yīng)商。

(2）標(biāo)段設(shè)置組合隨機(jī)

2020年度執(zhí)行的標(biāo)段采購內(nèi)容按組合情況可分為2類，一種是一類采購需求按一個(gè)標(biāo)段招標(biāo)，一種是2類及以上采購需求組合為一個(gè)標(biāo)段實(shí)施采購。2020年度有94個(gè)標(biāo)段將多類采購需求融合在一個(gè)標(biāo)段中采購，其中19個(gè)標(biāo)段包含5個(gè)及以上類型的采購需求，12個(gè)標(biāo)段包含4個(gè)類型的采購需求，22個(gè)標(biāo)段包含了3個(gè)類型的采購需求，41個(gè)標(biāo)段包含了2個(gè)類型的采購需求。其中以A～E類采購需求相互組合構(gòu)成單一標(biāo)段的情況較為頻繁。

(3）采購需求發(fā)散

2020 年度執(zhí)行的后勤服務(wù)采購項(xiàng)目涉及常見的物業(yè)管理（A類）、餐飲服務(wù)（B類）等9個(gè)類別，而X類屬于需求不統(tǒng)一、難以歸類的情形，包括傳統(tǒng)意義具有后勤服務(wù)性質(zhì)的采購內(nèi)容，如車輛租賃或駕駛、綠化、會(huì)服、醫(yī)療、洗衣、印刷等內(nèi)容，以及有一定主業(yè)性質(zhì)、圍繞核心業(yè)務(wù)開展的采購內(nèi)容，如部分輔助系統(tǒng)、輔機(jī)的運(yùn)行、檢修以及檔案管理、計(jì)劃統(tǒng)計(jì)、倉儲(chǔ)管理等部分日常辦公管理。還有一些服務(wù)是將構(gòu)成服務(wù)的人、器、材相分離，只采購其中一部分要素，如有的餐飲服務(wù)采購采取甲方供應(yīng)食材，乙方提供人員服務(wù)，提供餐飲器具的形式。整體來看需求類型較為多樣、分散；此外有個(gè)別采購較為特殊，供應(yīng)商選擇范圍有限，市場呈現(xiàn)賣方特征。

（4）區(qū)域性市場特征明顯

后勤服務(wù)市場具有一定區(qū)域性特點(diǎn)，往往都是本省、本市供應(yīng)商參與，外域同類、同質(zhì)供應(yīng)商參與較少。其原因可大致歸納為：1）經(jīng)濟(jì)性因素，如對(duì)于運(yùn)輸類后勤服務(wù)，考慮到運(yùn)距對(duì)成本的影響，綜合考慮人員安排、車輛調(diào)度等問題，本地運(yùn)輸企業(yè)綜合競爭力往往更強(qiáng)；2）后勤服務(wù)市場發(fā)展水平以及供應(yīng)商的發(fā)展歷程、來源決定了當(dāng)?shù)睾笄诜?wù)企業(yè)為當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位提供相關(guān)服務(wù)的基礎(chǔ)、經(jīng)驗(yàn)更為豐富，地方資源的調(diào)配、協(xié)調(diào)更為順暢，因此在當(dāng)前階段相較于跨區(qū)域的供需形勢，這種本地供需的格局也更為常見。

（5）地方保護(hù)時(shí)有發(fā)生

個(gè)別采購需求在部分區(qū)域有一定的地方保護(hù)現(xiàn)象，如保安、保衛(wèi)服務(wù)，根據(jù)國務(wù)院《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》要求，保安公司須取得當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)管理部門核發(fā)的《保安服務(wù)許可證》，當(dāng)服務(wù)所在地不與保安公司同省、同直轄市、同自治區(qū)時(shí)，保安公司還應(yīng)當(dāng)向服務(wù)所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)備案。因此，雖然理論上保安公司可以不分區(qū)域承接保安保衛(wèi)服務(wù)，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，部分地方管理部門往往限制外地保安公司在本地承接相關(guān)業(yè)務(wù)，有的地方建立了“短名單”，只允許采購人在指定名單中選擇服務(wù)方，限制保安公司跨區(qū)域開展業(yè)務(wù)。

3. 存在的問題

（1）市場發(fā)展還有待完善

后勤服務(wù)范圍較廣，領(lǐng)域眾多，難以建立統(tǒng)一的、可參照的行業(yè)政策、法律法規(guī)及行業(yè)質(zhì)控標(biāo)準(zhǔn)；從已執(zhí)行的項(xiàng)目來看，后勤服務(wù)行業(yè)存在準(zhǔn)入門檻低、市場化程度高，供應(yīng)商數(shù)量眾多，但普遍規(guī)模較小，高度分散的特點(diǎn)，最終形成了魚龍混雜的市場局面。一些小型后勤服務(wù)公司在管理、培訓(xùn)、規(guī)范化等方面投入低，專業(yè)化水平低、綜合服務(wù)能力不足，往往采用低價(jià)競爭的經(jīng)營策略，業(yè)務(wù)范圍只能局限于特定領(lǐng)域、特定區(qū)域、特定項(xiàng)目，而實(shí)力雄厚、集中度高、服務(wù)規(guī)范、專業(yè)化水平高、跨區(qū)域運(yùn)營的供應(yīng)商還很少見。市場發(fā)展還需進(jìn)一步成熟、規(guī)范。

（2）圍標(biāo)、串標(biāo)違法行為時(shí)有發(fā)生

由于后勤服務(wù)項(xiàng)目區(qū)域特征明顯，造成圍標(biāo)、串標(biāo)行為時(shí)有發(fā)生，違法土壤難以根除。2020年度共有15個(gè)招標(biāo)項(xiàng)目存在圍串標(biāo)違法行為，包括物業(yè)、食堂、保潔、安保、消防、運(yùn)輸、綠化等內(nèi)容，一共涉及39家投標(biāo)單位，部分項(xiàng)目的投標(biāo)單位全體參與圍標(biāo)、串標(biāo)。圍串標(biāo)行為包括相互代繳投標(biāo)保證金、投標(biāo)文件存在規(guī)律性一致等情形。

（3）項(xiàng)目資格條件設(shè)置不當(dāng)

部分采購項(xiàng)目設(shè)置的資格條件有明顯意向、傾向，根據(jù)特定投標(biāo)人設(shè)定資格條件，包括特定資質(zhì)和特定業(yè)績，存在排斥潛在投標(biāo)人的嫌疑。比如某鐵路卸煤采購項(xiàng)目要求投標(biāo)人必須為2016年1月1日前注冊(cè)成立且必須具有鐵路行業(yè)相關(guān)業(yè)績。

（4）招標(biāo)信息定向程度低

目前某企業(yè)集團(tuán)招標(biāo)項(xiàng)目的公告、文件通過自有電子商務(wù)平臺(tái)掛網(wǎng)銷售，公告信息同步推送至中國采購與招標(biāo)網(wǎng)，由于電子商務(wù)平臺(tái)和中國采購與招標(biāo)網(wǎng)招標(biāo)公告信息持續(xù)滾動(dòng)更新，容易造成信息“湮沒”，加之部分后勤服務(wù)供應(yīng)商市場跟蹤意識(shí)不強(qiáng)，疊加招標(biāo)文件發(fā)售時(shí)間有限，主客觀原因綜合最終導(dǎo)致供應(yīng)商未能及時(shí)關(guān)注到有價(jià)值信息，錯(cuò)失報(bào)名參與機(jī)會(huì)，增加流標(biāo)可能。

（5）供應(yīng)商應(yīng)標(biāo)能力、水平層次不齊

當(dāng)前我國后勤雖具有一定的市場化水平，各級(jí)各類各種規(guī)模的供應(yīng)商數(shù)量眾多，但不可忽視的是部分供應(yīng)商內(nèi)部管理還需加強(qiáng)，應(yīng)標(biāo)能力、水平還有待提高，對(duì)招標(biāo)文件不能夠認(rèn)真閱讀、理解、響應(yīng)，不按要求提供文件、資料或提供錯(cuò)誤的、無效文件資料，導(dǎo)致非必要的流廢標(biāo)。

（6）估算偏低，吸引力不足

2020年度，共計(jì)103個(gè)標(biāo)段的后勤服務(wù)類招標(biāo)項(xiàng)目估算低于200萬元，占全部標(biāo)段的33.5%，估算偏低，不能合理合并同質(zhì)、同類標(biāo)的物，增大標(biāo)的物采購規(guī)模，導(dǎo)致潛在投標(biāo)人參與投標(biāo)的動(dòng)力不高。

（7）標(biāo)段分拆不當(dāng)

部分標(biāo)段將不同需求的服務(wù)放在一個(gè)標(biāo)段，與市場潛在供應(yīng)商可提供的服務(wù)匹配度不強(qiáng)，潛在投標(biāo)人應(yīng)標(biāo)成本較高。如部分企業(yè)為了工作便利，將物業(yè)與食堂餐飲服務(wù)打包成一個(gè)標(biāo)段混雜采購，并將投標(biāo)人是否具有食品經(jīng)營許可證作為資格條件。我國《食品經(jīng)營許可管理辦法》（2020年，以下簡稱《辦法》）規(guī)定，制作和加工食品的企業(yè)要辦理的食品經(jīng)營許可證，對(duì)于一個(gè)以提供物業(yè)服務(wù)供應(yīng)商來說，若要參與本標(biāo)段的投標(biāo)，在投標(biāo)截止日前該物業(yè)服務(wù)供應(yīng)商必須取得食品經(jīng)營許可證，《辦法》第二章規(guī)定了食品經(jīng)營者的許可證申領(lǐng)條件，第三章第十六條、十七條規(guī)定了許可證申領(lǐng)各環(huán)節(jié)的時(shí)長（從遞交申請(qǐng)材料開始至頒發(fā)許可證，規(guī)定在40個(gè)工作日內(nèi)完成，最長50個(gè)工作日）；結(jié)合以上規(guī)定可以看出，物業(yè)服務(wù)企業(yè)參與本類標(biāo)段投標(biāo)需投入較大精力完成食品經(jīng)營許可申領(lǐng)條件的準(zhǔn)備，內(nèi)容包括但不限于場所、設(shè)備設(shè)施、規(guī)章制度等要素，同時(shí)還要配合當(dāng)?shù)毓芾聿块T的核查，最終在最長40～50個(gè)工作日內(nèi)才能獲得許可證，并且經(jīng)營場所發(fā)生變化時(shí)還需重新申請(qǐng)?jiān)S可證。因此，除非該物業(yè)服務(wù)企業(yè)有意長期開展綜合經(jīng)營，否則對(duì)這一類混合采購招標(biāo)項(xiàng)目的參與度必然不高，若標(biāo)段采購規(guī)模有限、估算偏低，其參與積極性將被進(jìn)一步拉低。同理，對(duì)于食品經(jīng)營類企業(yè)來說，要求其在提供餐飲服務(wù)的同時(shí)也一并提供物業(yè)服務(wù)，也較為勉強(qiáng)。

綜上，不合理的標(biāo)段劃分，不利于投標(biāo)人應(yīng)標(biāo)，客觀上排斥了部分潛在投標(biāo)人的參與。

（8）招標(biāo)內(nèi)容與后勤服務(wù)無關(guān)

部分招標(biāo)人將生產(chǎn)過程中一些非后勤服務(wù)類的招標(biāo)項(xiàng)目也按照后勤項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)采購，比如部分企業(yè)考慮到輔助管理人員不足，或未能通過合適途徑解決相關(guān)需求，因此將諸如檔案管理、文秘管理、信息化、物資管理、倉儲(chǔ)管理、計(jì)劃統(tǒng)計(jì)、安全監(jiān)察以及輔助系統(tǒng)或設(shè)備運(yùn)行、檢修、維護(hù)的服務(wù)項(xiàng)目也作為后勤服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)。由于后勤招標(biāo)項(xiàng)目在公告名稱上會(huì)附加“后勤服務(wù)”字樣，容易造成部分采購信息錯(cuò)亂，給供應(yīng)商造成信息誤導(dǎo)。

4. 解決措施

如上所述，為解決后勤服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目供應(yīng)商不想?yún)⑴c、不愿參與、不敢參與、不會(huì)參與、不能參與的問題，有必要從項(xiàng)目整合、資格條件設(shè)置、投標(biāo)服務(wù)等方面提出系列化優(yōu)化措施，具體建議有：

（1) 合理設(shè)置標(biāo)段

一是整合、融合同質(zhì)、同類標(biāo)的物，增大標(biāo)的吸引力，提高供應(yīng)商參與積極性，提高采購效率。具體思路是在一定區(qū)域內(nèi)，將不同招標(biāo)人的同質(zhì)、同類需求進(jìn)行整合、融合，按照一個(gè)標(biāo)段、一個(gè)（套）招標(biāo)文件進(jìn)行設(shè)置，做大采購規(guī)模和估算。投標(biāo)人可以分別報(bào)價(jià)，也可根據(jù)報(bào)價(jià)表設(shè)置分項(xiàng)報(bào)價(jià)，中標(biāo)通知書發(fā)出后，中標(biāo)人與招標(biāo)人逐個(gè)簽訂服務(wù)合同，也可簽訂一攬子合同。通過標(biāo)的物的有效整合、融合，可減少投標(biāo)人應(yīng)標(biāo)時(shí)間成本、機(jī)會(huì)成本和金錢成本，減少投標(biāo)人整個(gè)投標(biāo)流程的各項(xiàng)精力。

二是合理設(shè)置采購標(biāo)段，按照有利于擴(kuò)大競爭、有利于優(yōu)中選優(yōu)的原則，細(xì)分采購需求、要求，不同的采購需求、要求單獨(dú)設(shè)置成標(biāo)段，逐個(gè)設(shè)置、精準(zhǔn)設(shè)置資格條件、評(píng)標(biāo)辦法、評(píng)標(biāo)因素，避免因不同需求混雜而產(chǎn)生的資格條件設(shè)置混合多樣，造成潛在投標(biāo)人無法響應(yīng)或應(yīng)標(biāo)代價(jià)過大。

（2)一站式服務(wù)

考慮到部分后勤服務(wù)潛在投標(biāo)人內(nèi)部管理水平不高、應(yīng)標(biāo)能力不強(qiáng)，在投標(biāo)全流程提供一站式服務(wù)，具體包括會(huì)員管理、招標(biāo)項(xiàng)目報(bào)名、招標(biāo)文件獲取、標(biāo)書費(fèi)及保證金匯寄、投標(biāo)文件制作及遞交等方面指定專人負(fù)責(zé)，提供一站式咨詢、幫助、服務(wù)，協(xié)助潛在投標(biāo)人完成投標(biāo)事宜。

（3)延長標(biāo)書發(fā)售、投標(biāo)文件制作時(shí)間

我國招投標(biāo)相關(guān)法律規(guī)定，招標(biāo)文件發(fā)售時(shí)間不少于5日，開標(biāo)時(shí)間自招標(biāo)文件發(fā)售之日不少于20日。由于部分后勤服務(wù)潛在投標(biāo)人關(guān)于招標(biāo)項(xiàng)目的信息獲取意識(shí)、手段還有欠缺，投標(biāo)文件制作水平不高，因此對(duì)于后勤服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目，在不影響進(jìn)度的前提下可適當(dāng)延長標(biāo)書發(fā)售時(shí)長和投標(biāo)文件制作時(shí)長（即延遲開標(biāo)時(shí)間），便于潛在投標(biāo)人有充足的時(shí)間獲取招標(biāo)項(xiàng)目公告信息、制作和遞交投標(biāo)文件。

（4)創(chuàng)新信息推送模式

考慮到招標(biāo)文件發(fā)售信息容易“湮沒”，創(chuàng)新信息推送模式，在通過規(guī)定渠道公開招標(biāo)文件發(fā)售信息前提下，向潛在投標(biāo)人同步推送同等信息。基本思路為建立后勤服務(wù)潛在投標(biāo)人目錄庫，由供應(yīng)商按照分類分區(qū)的原則進(jìn)行自主登記，當(dāng)有后勤服務(wù)類招標(biāo)項(xiàng)目公告掛網(wǎng)、文件發(fā)售時(shí)，按照招標(biāo)項(xiàng)目所處區(qū)域、項(xiàng)目采購內(nèi)容及其他相關(guān)要求，采取短信等方式定向推送潛在投標(biāo)人相關(guān)信息。需注意的是推送內(nèi)容與規(guī)定渠道發(fā)布的信息應(yīng)保持一致，且應(yīng)無差別向所有潛在供應(yīng)商發(fā)送。

（5)免收相關(guān)費(fèi)用

考慮到部分后勤服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目估算偏低，對(duì)潛在投標(biāo)人吸引力不足，可對(duì)前述后勤服務(wù)潛在投標(biāo)人目錄庫所列名單，免除所有供應(yīng)商的入會(huì)會(huì)員費(fèi)（限制其余招標(biāo)項(xiàng)目的參與權(quán)的前提下），還可視采購規(guī)模大小、標(biāo)的物金額高低，選擇對(duì)部分招標(biāo)項(xiàng)目采取標(biāo)書費(fèi)免收的措施，個(gè)別特殊項(xiàng)目還可以免收投標(biāo)保證金（或用投標(biāo)保函代替），或在定標(biāo)結(jié)果確定后第一時(shí)間將除中標(biāo)人之外的投標(biāo)保證金及時(shí)退還，盡量減少對(duì)投標(biāo)人資金的占用。

（6)合理設(shè)置資格條件

嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，在充分開展市場調(diào)研的前提下，本著擴(kuò)大有效競爭的原則，合理設(shè)置資格條件，不設(shè)置排斥性條件。如《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)），資格條件中應(yīng)不對(duì)注冊(cè)資本金、經(jīng)營年限等提出要求；國家發(fā)展改革委辦公廳、市場監(jiān)管總局辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)過程中企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)資格審查工作的通知》（發(fā)改辦法規(guī)〔2020〕727號(hào)），不以營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍作為評(píng)標(biāo)依據(jù)。將注冊(cè)資本金、經(jīng)營年限、營業(yè)執(zhí)照相關(guān)要求從資格條件中剝離出來，允許各種規(guī)模的供應(yīng)商參與，通過評(píng)審因素的合理設(shè)置，按照公平、公正的原則，評(píng)審出預(yù)中標(biāo)人。

5. 結(jié)論

我國后勤服務(wù)市場發(fā)展至今已具有相當(dāng)規(guī)模，且仍在快速發(fā)展階段，相信隨著市場化進(jìn)程的逐步深入，各類服務(wù)供應(yīng)商將逐步向?qū)I(yè)化、規(guī)模化、綜合化的方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。為適應(yīng)現(xiàn)階段市場現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，在標(biāo)段設(shè)置、資格設(shè)置、招投標(biāo)組織等各環(huán)節(jié)進(jìn)行針對(duì)性優(yōu)化、完善具有重要意義。