適應高品質生活的公共服務保障策略研究
——以柘榮縣為例

陳弼成

(福州城建設計研究院有限公司 福建福州 350108)

1 研究背景

新時期我國社會主要矛盾已經發生轉變，人民日益增長的美好生活需要與社會發展不平衡不充分之間的矛盾已經成為新時期我國走向高品質、高質量發展的邏輯出發點。提升公共服務水平成為新時代人民的核心需求和社會關切的重要利益問題。本文從影響高質量發展的“效率”和“品質”兩個方面思考，試圖探索新時期公共服務設施規劃高質量和高品質發展之路。

1.1 我國社會矛盾轉變

立足新階段、新實際,我國社會主要矛盾發生變化，經濟社會發展從關注體量和速度轉變為聚焦質量和效益；從關注 “有沒有”的數量問題轉變為關注 “好不好”的質量問題；追求的是“品質優勢”和“效益優勢”。

1.2 面向高質量發展的公共服務設施成為規劃新趨勢

新時期面向高質量發展的公共服務設施規劃本質上是要從 “控總量的公共服務設施用地規劃”向“追求高品質的人的公共服務設施規劃”轉化。差異化的配置、多元復合利用以及多樣功能的生活圈等逐步成為高品質公共服務設施規劃需要關注的重點內容。

1.2.1 應對不同區域空間的差異化設施配置

存量時代，面對城鄉之間及新老城區之間等不同的社區構成，公共服務設施布局在“均衡化”配置的基礎上更加側重對于“差異化”的分類分區的公共服務配套布局，發掘不同區域之間服務設施需求的問題及特征，確定差異化空間之間的設施布局配置標準。

1.2.2 設施集中化復合開發及開放共享

面對用地緊張的高密度建設空間，構建社區服務中心，探索集中復合開發的公共服務設施建設已經成為該區域解決設施配套短板的重點研究內容；通過設施的復合共享，最大限度提高設施的利用效率。鼓勵養老設施、幼兒園及社區醫療衛生設施共享復合利用；鼓勵中小學設施和體育設施的開放共享使用，補足體育設施的短板問題；實現設施高效共享利用和人文關懷緊密結合。

1.2.3 多樣社區公共服務供給，滿足社區多元、特色化服務新需求

根據《雄安新區社區生活圈規劃建設指南(2020)》的要求，社區生活圈內必須為社區居民提供必備的10項基礎保障類設施和X項品質提升型配套設施供給，為社區居民新的生活需求提供多元化、特色化的設施保障[1]。

2 研究重點

2.1 設施門類

在現階段，政府為保障整個社會成員的基本社會權利和基礎性社會福利，必須向其提供均等化的社會公共服務，主要包括教育、衛生、文化、體育、社會福利等領域。

2.2 空間范圍

包括整個柘榮縣行政區域范圍，轄2鎮7鄉116個建制村(社區)，總面積為554 km2。

2.3 規劃技術路線

規劃主要確定柘榮縣域范圍內公共服務設施規劃目標，根據柘榮縣的實際情況，確定縣城及各鄉鎮公共服務設施的配建標準；同時根據標準優化各公共服務設施的規劃布局，如圖1所示。

圖1 技術路線圖

3 現狀公共服務設施實施評估

3.1 配置指標分析

縣域及中心城區的人均公共設施面積高于《城市公共服務設施規劃標準(GB50442-2018)》(下文簡稱公共服務設施國標)的要求。

縣域范圍內公共服務設施用地總面積約54.9 hm2，人均公共服務設施用地面積約為為5.18 m2/人；中心城區人均公共服務設施用地約為6.98 m2/人；均高于公共服務設施國標要求的公共服務設施人均規劃建設用地指標4 m2/人(20萬人以下、20～50萬人的城市)。很好地體現柘榮城市建設“小縣城、大城關”的現狀。

3.2 空間分布分析

低層級公共服務設施空間分布不均衡現象明顯。文化、醫療、基礎教育設施等公共服務設施高度聚集于中心城區、外圍鄉鎮極缺，尤其是高品質設施資源仍然集中在城區的雙城組團和東源(南部新城)組團等核心區域。外圍鄉鎮的公共設施配套不足，且設施品質偏低，廣大鄉村地區公共設施還未實現覆蓋。

中心城區公共設施仍然集中在雙城組團。如：規劃區內現狀綜合醫院和專科醫院全部位于雙城組團，東源(南部新城)組團的公共設施還在建設，城郊鄉(東部新城)組團公共設施配套不足，且設施品質偏低，不利于老城人口向南部新城、東部新城組團疏解。

4 規劃策略研究

4.1 分級分類的公共服務設施體系構建

縣域建立“縣級-街道(鄉鎮)級-社區(中心村)級”三級的公共服務設施體系。

縣級：在中心城區規劃1處縣(市)級公共服務中心，形成完善的文教、醫療、體育、養老等公共服務設施，輻射周邊鄉鎮及鄉村地區，完善便捷的公共服務設施網絡。

街道(鄉鎮)級：每個街道(鄉鎮)規劃1處街道(鄉鎮)級公共服務中心，配備生活所需的文教、醫療、體育、養老等公共服務設施，形成可達、適宜的公共設施服務圈，輻射整個街道和鄉鎮，提升公共服務設施使用的便捷性。

社區(中心村)級：社區、中心村(農村新型社區)布局按照0.8～1萬人配置社區、中心村(農村新型社區)級公共服務設施。優化社區公共服務設施的空間布局，依托日漸成熟的信息化技術，方便社區居民生活。結合村莊規劃補充村莊公共服務設施配置，提高基層村莊區域的服務水平。

4.2 高效精準的公共服務設施配置

策略一：不同類型社區差異化設施供給與布局如表1所示。

針對“城市、鄉鎮、鄉村”等多類型社區居民屬性特點，因地制宜采取不同設施供給策略與空間配置模式。

城市社區：建設密度相對較高，老城社區存在設施老化、運營成本較高的供給不足問題，鼓勵利用針灸式插花處理，設置社區綜合體，豐富設施功能。

城郊結合的城鎮(鄉鎮)社區：快速擴張導致公共服務設施配套滯后和缺漏問題，以構建社區服務中心的形式進行設施補短板，解決供給不足的問題。

鄉村社區：重點以中心村為核心完善衛生、養老等基層單位的基本公共服務功能。

表1 中心城區不同類型社區設施差異化供給與布局

策略二：鼓勵設施分類分級集中設置，復合開發如表2所示。

規劃鼓勵性質可兼容，同時彼此互不干擾的公共服務設施集中設置，形成分類集中布局模式，如構建醫養結合的醫療和福利設施組合以及文體設施組合等。在老城用地資源緊張的條件下，鼓勵形成街道級、社區級服務設各自聯合設置模式，提高設施的利用效率，同時補充設施短板問題。

表2 社區公共服務設施分配集中設置指引

4.3 高品質的公共服務供給

策略一：依托居住區標準構建“15min”“5min”社區生活圈。

規劃構建以 “15min生活圈”“5min生活圈”為基礎的社區級生活服務設施配置模式。為社區居民生活提供便利，實現基層醫療、文化、體育等設施生活圈的全覆蓋。

策略二：完善以全齡友好社區導向的品質提升設施指引。

在滿足社區居民基礎保障類設施基礎上，增加品質提升型設施的相關規劃指引，指導社區公共服務設施的品質規劃布局，社區居民新的生活需求提供品質化、特色化的設施保障。

表3 品質提升型設施指引表

5 柘榮縣公共服務設施布局規劃

5.1 分類型公共服務設施高標準配置

參照《城市公共設施規劃規范》(GB 50442-2008)中對人口在20～50萬人的中等城市的公共服務設施[2]要求，對接寧德市公共服務設施專項規劃對于周邊區縣的指標要求，結合柘榮縣山城，人口少，建設用地少的特征，制定適合柘榮縣發展的各類公共服務設施的配置標準，如表4所示。

表4 柘榮縣各類型公共服務設施配置標準

5.2 分類型公共服務設施配置規模

5.2.1 人口規模預測

根據《柘榮縣國土空間總體規劃(2018-2035)》(在編)，規劃至2035年，柘榮縣常住人口14.98萬人，城鎮人口9.16萬人。本規劃以柘榮縣國土空間規劃2035年人口規模為基礎測算的容量人口，作為測定各類公共設施長遠需求和分期建設布局依據，實現柘榮縣公共服務設施測算的全覆蓋。

5.2.2 設施規模預測

(1)醫療設施規模預測：至2035年，柘榮縣床位千人指標約為5床。預測柘榮縣“床位”需求為：14.98萬人×5床/千人=749張。

(2)教育設施規模預測：2035年，柘榮縣適齡學生數小學為1.26萬人，初中為0.63萬人，普通高中為0.30萬人。共需小學280班，初級中學126班，高中及中等職業教育72班。

(3)文化設施規模預測：到 2035 年，預測柘榮縣文化設施用地需求約14.98萬人×0.5 m2/人=74 900 m2，即約7.49 hm2。

(4)體育設施規模預測：到 2035 年，預測柘榮縣體育設施用地需求為：14.98萬人×0.6-0.7 m2/人=9.0 hm2-10.49 hm2。

(5)社會福利設施規模預測：到 2035 年，預測柘榮縣福利設施用地需14.98萬人×0.4 m2/人=60 000 m2，即 6.0 hm2。

5.3 分類型公共服務設施布點規劃

5.3.1 構建全方位、有內涵的公共文化服務體系

根據縣域空間結構體系規劃，柘榮縣縣域文化設施建立“區、縣(市)級-街道、鎮(鄉)級-社區(中心村)級” 的三級公共文化設施配套體系。

(1)縣級：縣集中布局1～2處符合國家標準的圖書館、文化館、美術館、科技館、活動中心，配套建設一個中心文化廣場，形成輻射周邊的縣(市)級文化中心。

(2)街道、鎮(鄉)級：街道或中心鎮至少建設1個文化站和1個圖書館，一般鎮和鄉配建1個文化室和圖書室。

(3)社區(中心村)級：在社區或中心村設置綜合文化活動室。

本次共規劃6處縣級文化活動設施，9處街道、鎮(鄉)級文化設施及116處社區(中心村)級文化活動中心，融入社區生活圈構建引導性策略內容。

5.3.2 構建全齡段、全周期的公共教育設施體系

各鄉鎮中小學用地規劃統一采用千人指標，通過結合各區(縣)城市發展、用地情況等現實，采用差異化的學生平均用地標準，實現對中小學用地的差異化引導。按照“區、縣(市)級-街道、鎮(鄉)級-社區(中心村)級”體系合理布局教育設施用地。

(1)區、縣(市)級及街道、鎮(鄉)級主要對應中小學布局，在街道或中心鎮至少按照中小學布局的最小標準進行中學和小學用地布局，一般鎮和鄉可考慮僅配置小學用地。

(2)社區(中心村)級主要對應村辦小學及幼兒園用地，按照常住人口千人指標進行標準配置，可考慮聯合共設。

共規劃教育科研設施71處，其中中心城區43座，其他鄉鎮28座,總用地面積約82.1 hm2，同時規劃約69所幼兒園，為遠期發展預留充足教育資源。

5.3.3 構建高質量、精服務的醫療衛生服務體系

縣域建立“縣級-街道(鄉鎮)級-社區(中心村)級” 三級公共醫療公共衛生服務體系。縣域范圍內，醫療服務重點是健全三級醫療衛生服務體系，即建設以市級衛生機構為龍頭，片區級衛生機構為樞紐，社區衛生服務中心為基礎的醫療衛生服務三級網絡。

(1)縣級：縣內設立至少1所三甲綜合醫院、1所二甲中醫院、1所二甲專科醫院、1所婦幼保健院及相對應規模的專業公共衛生機構。

(2)街道(鄉鎮)級：在街道(鄉鎮)設立至少1所社區衛生服務中心或衛生院等基層衛生服務機構。

(3)社區(中心村)級：在社區(中心村)至少設置一個社區衛生站或村衛生室。

本次規劃共規劃縣級醫療衛生設施 5處，總用地面積5.78 hm2，床位600張；規劃街道、鎮(鄉)級醫療衛生設施7處，總用地面積5.11 hm2，床位150張；融入社區生活圈構建引導性策略內容。

5.3.4 構建有特色、有亮點的體育服務體系

縣域體育設施布局按照縣級-街道、鎮(鄉)級-社區(中心村)級的三級布局體系。

(1)縣級：布局1處縣級公共體育中心，體育設施達到國家體育總局提出的“五個一”標準，即一個田徑場、一個綜合體育館、一個中型全民健身活動中心、一個室內游泳池、一個體育公園(或健身廣場)。其中，綜合體育館、全民健身活動中心、游泳池可合建為一體。

(2)街道、鎮(鄉)級：在每個街道、鎮(鄉)布局1處街道、鎮(鄉)級的全民健身活動中心，配置籃球場、健身器材等基本體育設施。

(3)社區(中心村)級：在每個社區、中心村布局1處體育健身點，配置健身器材、健身步道和健身路徑。

本次共規劃縣級體育設施1處，總用地面積4.03 hm2；規劃街道、鎮(鄉)級體育設施 11處，總用地面積5.24 hm2；同時結合社區(村)中心設置體育健身點，融入社區生活圈構建引導性策略內容。

5.3.5 構建親民型、貼身式的社會福利服務體系

縣域建立“縣級-街道、鎮(鄉)級-社區、中心村(農村新型社區)級”三級社會福利設施規劃體系。

對于縣級社會福利服務設施，原則上綜合布局，形成區、縣(市)級福利設施服務中心。對于規模較大的縣市區，可以采用分開單獨布局的形式。

對于街道、鎮(鄉)級的社會福利服務設施，原則上綜合布局，形成街道、鎮(鄉)級公共服務中心。

對于社區(中心村)級的社會福利服務設施，充分利用現有閑置資源與養老設施進行綜合設置。

本次規劃共規劃縣級及鎮(鄉)級社會福利設施約12處，600個床位，總面積約6.8 hm2；融入社區生活圈構建的引導性策略內容。

6 規劃管控與實施保障

(1)加強規劃管控，建議劃定公共服務設施“強制管控線”，嚴格控制公共設施用地規模，保障其落地實施。

將公共服務設施納入規劃管控系統，作為強制性管控內容進行管控，設施強制性管控線一經批準，不得擅自調整。確需調整強制性管控線的，應按照法定程序進行論證與報批。調整后的規劃用地面積不得少于原有面積，并經規劃、國土、相關設施管理部門與行政部門審查同意后報市、區政府批準。

(2)適度進行超前規劃，增加公共服務設施建設總量。

公共服務設施容量預測及配置標準應適度超前，留有余量，以應對未來的不確定性。公共服務設施用地落實應該滿足相關規范基本要求，有條件的情況下，公共服務設施用地可適當多預留，以應對未來的不確定性。

(3)統籌安排公共服務設施，優化公共服務設施用地布局。

定期對公共服務設施進行實施評估，全面了解公共服務設施供給總量及空間分配均衡性。同時建立“以需定供、先急后緩”的建設安排，制定公共服務設施建設項目庫和項目實施年度計劃，落實公共服務設施建設的需求。

(4)加強政府部門對于公共服務設施項目的建設投資力度，同時鼓勵社會資本投入到公共服務設施建設。

準確區分公益性和非公益性的公共服務設施項目，堅持政府財政投入為主導，政府與社會資本相互合作為原則。加強政策的支持和補貼優惠，借助市場的手段，加快項目建設投資力度，激發公共服務設施建設投資活力，推動公共服務設施建設進程。