亟需全面準確理解習近平生態文明思想、科學整治小水電

王亦楠

（國務院發展研究中心，北京市 100010）

0 序言

小水電是國際公認的清潔可再生能源、中小村鎮防洪灌溉供水的重要基礎設施、中小河流水資源綜合利用設施、偏遠山區重要的經濟和電力來源。小水電技術簡單成熟，適用于各種地理環境，聯合國一直呼吁發展中國家應充分認識到小水電的好處、充分開發小水電的潛力。[1]

小水電在我國歷史上和現實中，都發揮著不可替代的重要作用。但由于小水電行業曾出現過無序開發的情況，近幾年來國家相關部委一直在推進小水電的清理整治。其中，數量約占全國一半的長江經濟帶小水電整治已于2020年底完成，從實踐看，絕大部分小水電的問題都是能消除的，需要拆除的比例僅在14%左右（拆除比例最高的四川省為20%）[2]。但是，湖南張家界、貴州赤水河及陜西秦嶺等部分地區，卻出現了“為修復生態”將小水電不加區分“一刀切拆除”的態勢，給生態環境保護和經濟社會發展均造成很多不良后果。[3]因此，當前亟需全面準確理解習近平生態文明思想，讓小水電清理整治工作回歸到科學理性、實事求是的軌道上。

1 習近平生態文明思想的根本宗旨是“以人民為中心”

“保護生態”在國內已成共識，但現實社會人類的具體活動到底何為保護、何為破壞，卻常常出現很大分歧，尤其是在水電工程評價上。根本原因就在于一個核心問題——“保護生態，到底該以誰為本”常常被模糊。因為，“生態”本身是一個多層次、多物種的復雜系統，且不同層次、不同種群之間的需求往往存在矛盾和沖突。比如，臟臭垃圾場讓人無法忍受，卻是老鼠、蒼蠅的理想生態環境，若“以老鼠、蒼蠅為本”，那這個垃圾場就不該清除。再如，今天切爾諾貝利周邊3000km2范圍內，已成森林植被繁茂、野生動物自由生長的樂園，但因充滿了核輻射，至少3000年內人類都無法再居住，這樣的“綠水青山”也絕不能說是“生態文明”。

一直將水電工程視為“生態之禍”的極端環保理念，其主張的“人類啥也別干、保持江河原貌”，實質則是豐水期讓洪水自由泛濫、枯水期讓江河自由干涸，讓人類回到靠天吃飯、聽天由命的原始狀態。他們可以不遺余力、不惜代價地去關心某種魚、某種樹、某種鳥的存在，唯獨不考慮人的生存發展需求。

然而，習近平生態文明思想不僅強調“人與自然和諧共生，綠水青山就是金山銀山”，同時明確回答了兩大關鍵問題：

1.1 “保護生態”要“以人為本”

自黨的十八大以來，習近平總書記在各種場合不斷強調：“治國有常，利民為本。……黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標準……堅持以人民為中心的發展思想，就要把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點。”“以人民為中心的發展思想，不是一個抽象的、玄奧的概念，不能只停留在口頭上、止步于思想環節，而要體現在經濟社會發展各個環節。”

2018年5月，習近平總書記在全國生態環境保護大會上，在將生態文明建設提到“關系到中華民族永續發展的根本大計、關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題”高度的同時，特別強調 “良好生態環境是最普惠的民生福祉，堅持生態惠民、生態利民、生態為民。”

1.2 “保護生態不等于人類啥也別干”

2018年習近平總書記再次考察長江經濟帶時，特別強調：“不搞大開發不是不要開發，而是不搞破壞性開發，要走生態優先、綠色發展之路”“要正確把握生態環境保護和經濟發展的關系，不能把生態環境保護和經濟發展割裂開來，更不能對立起來。”

2020年烏東德水電站投產時，習近平總書記特別祝賀并強調：“烏東德水電站是實施‘西電東送’的國家重大工程。希望同志們再接再厲，堅持新發展理念，勇攀科技新高峰……要堅持生態優先、綠色發展，科學有序推進金沙江水能資源開發，推動金沙江流域在保護中發展、在發展中保護，更好造福人民。”

綜上，只有全面準確理解了習近平生態文明思想，才能在社會實踐中明辨什么是發展和保護、什么是倒退和破壞，避免走入“生態愚昧”的歧途。

2 “一刀切拆除”小水電會造成嚴重的生態環境破壞

水電站無論大小，都是利用水流落差發電，既不消耗水，也不會污染水。國內外無數實踐證明：科學的水電開發就是最重要的、不可替代的生態工程，是“綠水青山和金山銀山兼得”的前提保障。讓江河自由奔涌、人類啥也不做，往往是洪旱災難不斷、社會貧窮落后，用梯級水電開發將反復無常、破壞性的河流束縛住，卻都是國富民強、人水和諧。[4]因為，所有自然災害中，洪水和干旱是發生次數最多和致死人數最多的災害，而目前除了筑壩建庫，人類還沒有其他手段從根本上解決天然水資源時空分布不均的矛盾，水電只是水庫大壩的副產品（通過泄水消能來保障大壩和下游岸坡的安全）。正因為水電開發直接關系著防洪、抗旱、供水、灌溉等水資源的安全保障，發達國家早于中國半個多世紀就完成了江河水能的充分開發，習近平總書記“兩山理論”的誕生地——浙江，也正是因為建立了強大的水資源調控能力（開發程度超過發達國家的平均水平），才使經濟社會發展和生態環境保護從根本上擺脫了洪旱災害頻發的制約。

由于我國小水電發展成就舉世矚目，聯合國工業發展組織將其法定分支機構“國際小水電中心”放在中國，并依據中國小水電標準制定了國際標準。然而最近幾年，我國小水電卻被國內輿論“一刀切”地打上“破壞生態”標簽，成了國際上絕無僅有的怪象。對于輿論關注的“引水式小水電造成部分河道減水脫水”問題，并非是小水電先天固有的“缺陷”，而是因為電站立項建設年代較早，當時并沒有“生態流量下泄”的意識和要求，屬于歷史遺留問題，且這種電站只占一小部分，通過技術改造完全可以解決。自2016年水利部對此提出明確要求后，陜西秦嶺、貴州赤水河、湖南張家界等地區的小水電都完成了確保生態流量下泄的工程改造，且建設了與之配套的監測終端和監管平臺體系。

小水電本質上并非“生態之禍”，但如果因為一小部分電站的歷史遺留問題，就將該地區的所有小水電“一刀切拆除”，則注定是“生態之禍”。以陜西秦嶺為例，“一刀切拆除”小水電的生態負面影響不容忽視：

一是影響防洪、供水和灌溉。陜西人均和耕地畝均水資源量僅為全國平均值的50%，汛期暴雨災害多，尤需做好水資源調控。秦嶺400多座小水電的總庫容占整個陜西的8%，保障水安全作用不能忽視。[5]

二是無法保障河道連通。秦嶺80%河流的徑流量都是年內分配嚴重不均，比如陜西安康子午河近56年來水文統計顯示（見表1），最豐月和最枯月可相差近20倍。水庫蓄豐補枯，反而是避免河道斷流、干涸的有效措施。

表1 秦嶺子午河兩河口水文站多年平均徑流量的年內分配表Table 1 Annual distribution table of annual average runoff volume of lianghekou hydrologic station in Qinling Ziwu River

三是破壞自然景觀和濕地。很多水電站庫區已成為4A、3A級風景區，并形成了大片濕地公園，有的還成了朱 等珍稀鳥類聚集的棲息地。小水電本身就是和環境融為一體的景區組成部分，拆了水電站，濕地公園將不復存在。

四是影響森林水土保持。水電開發有效減輕薪炭需求對森林的壓力，鞏固退耕還林成效。此外，水電站將河流動能轉化為電能，大大緩解了河流對溝谷的沖刷侵蝕，有效減少滑坡、泥石流等地質災害。

3 “一刀切拆除”小水電會造成嚴重的經濟社會問題

3.1 違反了現行的法律法規和國家政策

小水電開發一直受到國家法律法規和相關政策的支持和保護。《中華人民共和國水法》規定“國家鼓勵開發、利用水能資源。在水能豐富的河流，應當有計劃地進行多目標梯級開發。”《中華人民共和國電力法》規定“國家提倡農村開發水能資源，建設中、小型水電站，促進農村電氣化。”《中華人民共和國可再生能源法》明確“水電是可再生能源”，規定“可再生能源的開發利用是能源發展的優先領域”。

此外，黨中央國務院近年來發布的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《“十三五”脫貧攻堅規劃》《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》《新時代的中國能源發展》等諸多文件，都明確提出“大力扶持貧困地區農村水電開發，支持革命老區發展農村小水電，全面實施農村小水電扶貧工程、推進小水電綠色發展”等要求，水電在國家《產業結構調整指導目錄》中一直屬于“鼓勵類”，2012年以來財政部、水利部一直在實施“農村水電增效擴容及小水電代燃料”等項目并給予資金上大力支持，等等。

3.2 阻礙“碳達峰、碳中和”的貫徹落實

大力發展可再生能源、加快構建適應高比例可再生能源發展的新型電力系統，是當前國際能源大轉型的共識和行動，也是我國實現“2030年碳達峰、2060年碳中和”目標的戰略選擇。能否充分開發水能資源（包括抽水蓄能）直接決定著可再生能源整體發展的快慢與成敗。當前發達國家正積極推進的“2050年實現電力100%可再生能源化”的大轉型，正是建立在優先和充分開發水能的基礎上。

發達國家小水電開發程度平均為80%，其中瑞士、法國等國家小水電開發程度甚至高達近100%。然而截至2019年底，我國小水電開發程度僅為59%左右，與發達國家還有較大差距①數據來源：中國水力發電工程學會。。尤需強調的是，風電、太陽能的大規模發展，電網必須有足夠的調峰調頻能力，而這正是水電的優勢所在。很多小水電都可改造成小型抽水蓄能電站，若“一刀切拆除”，給風電、太陽能調峰的任務只能靠煤電機組來承擔，與二氧化碳減排的要求背道而馳。

此外，小水電主要滿足偏遠山區的供電，是電網末端的重要支撐。“一刀切拆除”后，電力缺口只能由大電網長距離輸送，效率低、不經濟，且須對當前電網進行難度很大、費時費力的改造。

3.3 可能產生大量訴訟、債務并危及社會穩定

小水電多為民營企業，資金涉及千家萬戶。“一刀切拆除”將產生四大風險：

一是行政訴訟風險。水電基本都是地方政府按照國家相關鼓勵政策、招商引資的重點項目。履行了審批（核準）環評等手續、通過了環保竣工驗收、符合國家《民法典》《行政許可法》《環境影響評價法》《環保法》等各項法律法規的水電站，被強制拆除退出的法律依據不足，各級政府將面臨大量行政訴訟。

二是社會穩定風險。大部分小水電投資還未收回、行政許可也未到期，拆除退出需大量補償資金，而電站所在的區縣多是剛摘帽的國家級貧困縣，若補償不能及時到位，將導致大量借貸違約，很多家庭淪為赤貧，數萬人從此失業。已率先拆除50座小水電的西安市，目前就已出現較大社會矛盾和上訪維權事件。

三是審計追責風險。很多小水電是財政部、發改委、水利部等部委大力扶持的農村電氣化縣、小水電代燃料項目、小水電扶貧工程、增效擴容改造項目、聯合國環境基金項目、貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點項目。大范圍拆除退出將使國家扶持小水電的資金和成果全部打了水漂。

4 科學整治小水電的三點建議

小水電對中小河流的水資源調控作用、對農村和偏遠地區經濟社會發展的全面帶動作用，是任何其他工程都無法替代的。地方政府和相關環保督察機構亟需糾正偏見、尊重科學，正確處理好生態環境保護、經濟發展、社會穩定之間的關系，理性認識小水電的重要生態價值。為避免矯枉過正、影響大局，提出三點建議。

4.1 停止將小水電“一刀切拆除”的錯誤做法

長江經濟帶的實踐表明，小水電清理整治工作的正確方向和出發點應該是整改，而不是強制拆除退出，因為絕大多數小水電存在的問題是完全可以通過整改消除的。陜西秦嶺、貴州赤水河等地區應遵循國家四部委文件《關于開展長江經濟帶小水電清理整改工作的意見》（水電〔2018〕312號）中“退出、保留和整改”的分類處置要求，詳細研究、審慎決定每座電站的去留，使最終的解決方案更合理、更有可操作性。需要特別強調的是，僅拆除發電機組而保留大壩的做法更不可取，既無法保障河道連通，又給水庫安全管理埋下了重大隱患，影響下游山體和河道穩定。

4.2 盡快建立小水電可持續發展的生態電價制度

目前安裝脫硫脫硝設施的火電廠，都能因投資和運行成本增加，得到比普通火電廠更高的上網電價。但是，小水電增設生態流量下泄設施導致發電量減少、單位發電成本升高，卻一直未能享受到電價補償。在當前小水電電價普遍低于火電、風電、太陽能發電的情況下，泄放生態流量使小水電企業普遍生存困難，亟需盡快落實國家四部委文件“研究制定充分反映生態保護和修復治理成本的小水電優先上網及電價政策”的要求，實現“誰開發誰保護、誰受益誰補償”“發電收益和生態效益兼得”的良性循環。

4.3 應尊重歷史、切實保護小水電的合法權益

很多風景名勝區都依附小水電庫區而形成，拆除小水電反而是打破了多年形成的生態平衡，景區也不復存在，這樣的小水電應盡量保留；國家公園、濕地公園、水源保護區等保護區域的劃定，以及對區域內現有水電設施的處置，應與中央關于自然保護地的劃定和處置原則相一致（落實自然資函〔2020〕71號文件的規定）；對于在《中華人民共和國環境影響評價法》出臺前建設的小水電站，應采用“核定電站下泄生態流量”的措施替代環評；對于經過研究論證后確需退出的小水電，應明確退出的補償標準，并確保補償及時足額到位，以減少不必要的法律糾紛和社會矛盾。