公立醫院政府采購模式優化研究與評價

唐媛媛，柏紅，湯建平

(宿遷市第一人民醫院，江蘇省宿遷市 223800)

醫院采購專業性強、種類多、金額大，是保障醫院良好運行的重要一環，也是醫院監察及管理的重點之一。大多數醫院的采購工作是由不同的職能部門執行，各部門同時行使采購的“調研”權和“執行”權。目前大部分醫院采購業務崗位設置未做到不相容崗位相分離，使得各崗位責任不清、缺乏相互牽制，易發生舞弊、腐敗現象[1]。采購權分散導致采購人員大多是非專業人員組成，其專業水平、談判能力、綜合素質無法滿足醫院采購工作的需要[2]，另外，招標部門分散，整體集中管理難度大[3]。

根據《中華人民共和國政府采購法》的定義，公立醫院作為事業單位，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，屬于政府采購行為，應遵守政府采購相關法規并接受財政、紀檢部門監督。筆者通過對樣本醫院政府采購項目的研究，探討公立醫院政府采購模式如何優化及根據績效評審“3E”標準衡量采購模式優化前后采購結果的經濟性、效率性和效果性，為優化公立醫院政府采購行為及管理提供參考。

1 資料與研究方法

1.1 資料來源

根據便利抽樣原則選取江蘇省南京市兩家公立醫院和宿遷市一家公立醫院，這三家公立醫院傳統的采購模式均為按照物資品類由對應職能部門負責采購，醫學工程處、總務處、信息處有相應醫療設備、后勤物資、信息軟硬件從調研、采購到驗收的全流程采購權，采購不相容崗位不分離，本文稱其為職能科室一貫制采購模式。為優化采購管理降低采購風險，三家公立醫院陸續對醫院采購工作進行了改革，將所有采購品類按照采購階段劃分采購職責，設立院采購管理委員會，下設管理分會，管理各類物資的采購審批，由醫學工程處、總務處、信息處匯總調研相應設備、物資、軟件采購需求，設招標管理辦公室，負責全院采購項目招標執行過程及合同簽訂，采購標的到貨后由需求調研科室主導多科室協同驗收。

本文分別選用三家公立醫院一貫制采購模式及分階段采購模式下12個月內的所有政府采購項目進行統計分析。根據“3E”評審標準計算優化前后兩種采購模式下采購績效，對比各項績效指標的變化。

1.2 數據來源

本文選取三家公立醫院采購模式變更前后12個月內在市政府采購網公示的政府采購項目作為研究對象。

1.3 關鍵研究指標

本研究將采用績效評價中常用的3E標準對兩種采購模式下醫院采購績效進行評估。1995年著名學者特里·芬維克(Terry Fenrick)提出的“3E”評價標準，現已構成了績效評價理論的基本原則，即在績效評審中對兩種采購模式下采購結果的經濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的審核[4]。本研究中采購數據及結果取三家醫院的平均值。

經濟性指標：指達成采購目標所使用的政府財政資金最小，衡量指標為政府采購資金節約率。

采購資金節約率=∑(項目預算資金-實際采購資金)/采購預算資金×100%。

效率性指標：指采購過程使用時間、資金、人員的使用效率，衡量指標為采購履行率、采購規模效率、人員效率。

采購履行率=實際采購項目數/計劃采購項目數×100%。

采購規模效率=采購總額(萬元)/采購次數。

人員效率=采購總額(萬元)/采購人數。

效果性指標，指采購成果達到采購目的和預期結果的程度，衡量指標為采購目標實現率、采購產品用戶滿意率。該研究對貨物或服務到貨后進行問卷調查，請使用者對采購結果進行選擇，結果分為“滿意、合格、不滿意”。

采購目標實現率=實現采購目標的采購金額(滿意+合格項目)/集中采購金額×100%。

采購產品用戶滿意率=用戶滿意產品(滿意項目)/產品總數×100%。

2 結果

2.1 采購資金節約率

兩種采購模式下三家公立醫院政府采購項目的資金節約率見表1。

2014年四川省采購物資類資金節約率為4.39%，工程類項目資金節約率為8.76%[5]，同年內蒙古自治區政府采購資金節約率為11.14%[6]，醫院集中采購在不同的國家可以節約10%～15%不等的資金[7]。一貫制采購模式及分階段采購模式下該院采購資金節約率均符合國際國內平均水平，分階段采購模式資金節約率略有上升，可能與采購隊伍更加專業、采購管理手段更加先進有關，同時分階段采購模式形成了有效的前后監督閉環，也促使各采購部門更注重采購資金的節約率。

表1 兩種采購模式下采購資金節約率比較

2.2 采購效率

兩種采購模式下三家公立醫院政府采購項目的效率見表2。

表2 兩種采購模式下采購效率比較

分階段采購模式100%的完成了采購任務，一貫制采購模式下采購履行率未達到100%可能因為采購權限集中于一個部門導致采購履行率缺乏監督，采購人員對采購任務的時效性缺乏重視，使得年度內采購計劃不能按時完成。分階段采購模式下采購人員效率大幅提高，人均平均操作項目數是原模式下的1.69倍，采購金額是原模式的1.33倍。但是采購規模效率下降16.05%，可能與分階段采購模式下調研部分僅負責前段調研，對后期招標采購的整合性欠缺考慮，移交招標部門采購項目較分散。也可能原本可以由各管理科室利用網上商城采購的零散項目由于考慮到職能分離也移交招標采購部門進行了招標，導致規模效率下降。

2.3 采購目標實現率及用戶滿意率

醫院的政府采購工作是政府采購體系中比較特殊的一部分，對產品質量有著較高的要求[8]，因此采購目標實現率十分重要。本研究對三家醫院兩種采購模式下的采購項目各隨機抽取20項，采用遠程或當面訪談的方式對采購結果進行調查。結果顯示，分階段采購模式下采購目標實現率由98%提高到100%，用戶滿意率也從95%提高到98%。模式改變后采購調研科室與采購執行科室一同為臨床需求科室服務，互相提醒及監督，有利于提高采購目標實現率及用戶滿意率。

3 討論

3.1 分階段采購模式提高醫院采購透明度，利于廉政建設

醫院政府采購專業性強、種類繁雜，采購監管難度大。采購監督應包括對采購需求審核、招標評審、合同簽訂、物品驗收等各個環節的監督管理，僅僅依靠評審現場的監督無法實現對采購的全過程監督[9]，因此，采購業務應主要把握的原則之一是牽制，體現在不相容崗位相互分離[10]，采購的關鍵環節:“決策”與“執行”應分別由不同的部門負責[11]。

一貫制采購模式由一個采購部門承擔某項采購任務從調研到驗收全流程的采購工作導致權利過于集中，監管難度大；分階段采購模式將采購需求制定歸于醫學工程處、總務處、信息處三個采購管理部門負責，開評標過程及簽訂合同歸于招標管理辦公室操作，將采購調研與執行過程區分開來，驗收又回到采購管理部門主導，多部門協同執行。分階段采購模式讓采購部門之間形成齒輪式工作鏈，采購部門互相前后監督，形成監督閉環，在完善的制度體系保證下，各項采購工作公開透明，整個采購活動中不同部門之間形成有效制衡。

3.2 分階段采購模式有利于提高醫院采購效率及優化采購效果

新醫改后公立醫院面臨的經濟壓力明顯加大，巨大的經濟壓力勢必對醫院采購的效益期望和性價比提出更高的要求，這也對醫院采購管理創新提出了新的要求[12]。

分階段采購模式有利于采購管理統一標準。一貫制采購模式下不同的采購管理科室需要編寫各自的采購規章制度，各部門之間難以做到有效統一，各部門對法規理解也不相同，不同科室采購執行的細則甚至相互沖突。分階段采購模式打破采購物資分類造成的工作壁壘，使全院采購工作成為一個整體，由院采購管理委員會編制相關規章制度，減少了不同科室的重復編制工作，統一規范了全院采購準則及行為，有利于采購工作管理及效率的提升。醫院采購的規范有序，也是醫院治理能力和服務提升的表現。

分階段采購模式有利于形成專業的采購隊伍。醫院采購涉及人員多，工作冗雜，從前期市場調研、產品分析到后期招標采購、簽訂合同、驗收入庫時間跨度大，多科室一貫制采購模式下采購人員分散導致培訓成本大、專業考核難。而且各科室采購人員調動頻繁，不便于形成采購專業隊伍。同時采購各階段對專業性要求的側重點不同，采購工作人員不可能在每一階段都是專家。分階段采購模式下招標管理辦公室專門負責招標工作，經過系統專業化的培訓及大量工作實踐，能夠較專業地開展招標采購工作；而醫學工程處、總務處、信息處擺脫了開評標、合同簽訂、檔案歸集等繁瑣工作，能夠專注于采購技術參數的研究，各科室集中專業優勢完成采購階段性的工作，使采購隊伍更加專業化，采購專業度及效率性均得到大幅提高。

3.3 分階段采購模式的不足之處

分階段采購模式將采購業務切割成不同的階段容易使醫院的采購業務缺乏整體規劃性，各部門的采購業務如不能做到有效的統一管理，則醫院采購工作在分散采購權利的同時也分散了采購責任，容易導致各部門機械執行某一階段的采購任務而不注重采購資源的統一歸集和調配，造成采購人力、物力資源的浪費。

3.4 分階段采購模式需要落實采購責任人及績效考核制度

分階段采購模式需要配合積極的責任制和績效考核制度才能更好地發揮政府采購節約職能。分階段采購模式需要積極發揮醫院采購管理委員會的組織管理監督作用，由采購管理委員會對年度采購工作成果及下一年度采購工作計劃進行審核。采購管理委員會委派監督人員聯合審計處、計財處、紀委監察室對日常采購工作進行指導及監督，保證醫院采購工作統一部署。我國醫院政府采購工作還可以借鑒美國政府采購的“合同官”制度，合同官在采購方面有充分的自主決策權，與其權力相對等的是合同官對采購的全權負責，一旦采購被發現問題，即使合同官已經轉崗或退休，也會被追究法律責任[13]。采購管理委員會統一管轄、“合同官”對項目全權負責的制度可以彌補分階段采購模式下各科室僅對采購某一環節負責而忽視整體醫院利益的弊端，而“權責對等”的追責制度能夠極大程度上震懾預防腐敗行為的發生，督促“合同官”盡職盡責采購。

醫院政府采購需制定更加細化、更加貼合實際工作的評估方法和績效指標，建立更加完善的績效考核體系[14]。采購管理評價指標不僅有利于全面地對醫院采購管理進行評估，動態了解醫院的采購現狀，同時還有助于不斷完善采購制度與流程，提高醫院整體管理水平[15]。有效的績效考核制度可以彌補人為管理的疏漏，提高采購工作積極性及責任心。不同采購任務科室內部需要制定細化的考核制度，同時醫院需加強采購全流程的績效考核制度。由“合同官”或類似職能的審計部門對采購相關各部門工作進行考核，對不同采購科室之間的工作銜接及最終的采購結果進行考核，并定期組織召開采購管理會議，對發現的問題進行梳理，形成有效的循環改進。

綜上，筆者通過實證研究，對江蘇省三家公立醫院的政府采購模式優化進行了探討，并對優化前后采購結果進行比較，發現分階段采購模式下資金節約率、采購人員效率、采購滿意度及采購透明度均有所提高，但是采購規模效率下降。建議醫院進一步建立明確的責任人制度及細化可行的績效考核制度，提高醫院政府采購管理水平。