多種方法測算2035年我國公共衛生人員需求

姚德明,黨媛,武寧

(1.北京醫院/國家老年醫學中心/中國醫學科學院老年醫學研究院,北京市 100730;2.首都醫科大學公共衛生學院,北京市 100069; 3.國家衛生健康委衛生發展研究中心,北京市 100044)

公共衛生是關系到一國或一個地區人民大眾健康的公共事業。公共衛生的具體內容包括對重大疾病尤其是傳染病(如結核、艾滋病)等的預防、監控和醫治，對食品、藥品、公共環境衛生的監督管制，以及相關的衛生宣傳、健康教育、免疫接種等。對文獻進行分析發現，針對公共衛生人員測算分析的文獻有兩類。

一是針對專業公共衛生機構的人員公平性、特征和需求進行測算。如王媛媛等[1]對中國專業公共衛生機構人員現狀及配置公平性進行研究，發現專業公共衛生機構各省級行政區間配置水平存在差異，按地理面積配置基尼系數均超過0.6，配置不均衡；張悅等[2]對2015年山東省專業公共衛生機構人力資源配置的公平性進行研究，文獻從山東省專業公共衛生機構人力資源基本情況入手，采用洛倫茨曲線、基尼系數、泰爾指數，從人口、地理面積、經濟發展水平三個維度分析了山東省專業衛生機構人力資源配置的公平性；彭小東等[3]對深圳市“十二五”期間疾病預防控制、衛生監督、慢性病防治、職業病預防、精神衛生等專業公共衛生機構的人力資源現狀進行分析，并選用綜合評分法評價專業公共衛生機構的人力素質、洛倫茲曲線和基尼系數等公平性指標進行分析，結果表明深圳市公共衛生人員配置不均衡，有必要加強寶安、龍崗和龍華等西部區域的人員配置。

二是針對基層醫療衛生機構從事公共衛生服務人員的現狀進行分析，對需求進行測算。廖曉蘭[4]對咸寧市基層醫療衛生機構公共衛生人力資源現狀進行分析，得出應進一步加強基層醫療機構公共衛生人員尤其是公共衛生專業人才的培養和引進力度，爭取一些保護性政策，完善收入分配激勵機制以穩定基層公共衛生人才隊伍；樓潔云等[5]對2016年義烏市基層公共衛生服務人力資源現狀進行分析，發現義烏市從事公共衛生服務的醫務人員學歷普遍偏低，高級職稱人員稀少，人才短缺問題突出，應加大財政資金投入、提高工資待遇、擴大定向培養、建立系統的培訓深造體系；丁燁等[6]對浙江省基層醫療衛生機構公共衛生人才的現狀及需求進行分析，得出浙江省基層醫療衛生機構公共衛生人才緊缺，尤其是經濟欠發達地區，應增加應用型基層公共衛生人才的培養與輸入；胡月等[7]對鄉鎮衛生院公共衛生人力資源配置標準進行探討，利用衛生服務需要法對鄉鎮衛生院公共衛生人力需要量進行預測，并結合當地人口密度進行動態調整，得出高郵市鄉鎮衛生院公共衛生人力資源配置標準應為2.71人/萬人口。

但是，從全國范圍內，對所有從事公共衛生服務人員的需求進行測算的文獻還較少。因此，本研究從公共衛生服務角度和目標人群角度出發，建立公共衛生服務法和目標人群法并對公衛人員需求進行測算。同時采用人口比值法，對比美國公共衛生人員配置，對我國公共衛生人員的需求進行測算。值得注意的是，本研究所研究的公共衛生人員指廣義上的公共衛生人員，包括專業公共衛生機構人員及基層從事公共衛生工作的人員。

1 公共衛生服務法測算公共衛生人員需求

1.1 理論基礎

1988年，美國醫學研究所在其美國公共衛生研究報告《公共衛生的未來》中提出公共衛生的定義。該定義強調各種影響健康的環境因素，明確公共衛生領域的無所不包，以及公共衛生與社會、經濟、政治和醫療服務不可分割的關系。同時，《公共衛生的未來》一書中還界定了公共衛生的范圍，確定了公共衛生的3個核心功能，分別是評價、政策研究制定和保障。從某種意義上說，公共衛生的3大核心功能與醫學診斷和治療的核心功能相類似。如果將人群或社區看成一個人，評價就類似于診斷、保障就類似于治療、政策研究制定則是介于評價和保障之間的一個中間步驟，類似于診斷之后的治療計劃制定過程。這三大核心功能全面地明確了公共衛生該做什么。根據定義，將公共衛生服務和醫療衛生服務對比(如圖1)。圖1即是公共衛生服務需求法測算公共衛生人員需求的理論基礎，公共衛生人員的工作內容可分為三類，一類是監測、評估和立法；第二類是政策研究制定；第三類是預防及保障。前兩類可看作是政策研究制定，后一類可看作是具體的公共衛生服務。類似于醫療衛生，可分為診斷、治療計劃制定和治療，前兩類可看作是門診服務，治療可看作是住院。因此，從公共衛生服務需求法角度，公共衛生人員的工作可分為兩大類，一類是政策研究制定，另一類是具體的公共衛生服務。而對于公共衛生服務，我國公共衛生服務多以項目形式提供給人民群眾，可分為基本公共衛生服務、重大公共衛生服務和其他公共衛生服務。其中，基本公共衛生服務項目是面向全體城鄉居民免費提供的公共衛生服務項目，重大公共衛生服務項目是面向特定人群或針對特殊公共衛生問題提供的公共衛生服務項目。

因此，使用公共衛生服務需求法測算公共衛生人員需求時，首先測算完成各項公共衛生服務所需衛生人力，再加上政策研究制定的人員，便可得出公共衛生人員配置。

1.2 測算過程

如圖1所示，公共衛生人員可分為從事政策研究制定和公共衛生服務的人員。因此，分別對這兩類人員的需求進行測算。公共衛生服務可分為基本公共衛生服務、重大公共衛生服務和其他公共衛生服務。

圖1 公共衛生服務需求法測算公共衛生人員需求的理論基礎

1.2.1 對基本公共衛生服務所需的人員配置進行測算。根據陳家應對高郵市21個鄉鎮衛生院的152名公共衛生人員(包括專職和兼職)進行詢問調查，掌握每項基本公共衛生服務規范化流程每一步驟所需要的工時，推算出高郵市完成10大類基本公共衛生服務所需要的公共衛生服務人力為2.71人/萬人口。目前我國實施的是14大類公共衛生服務，推算完成14大類公共衛生服務所需衛生人力為3.79人/萬人口。

1.2.2 對重大公共衛生服務所需的人員配置進行測算。目前我國重大公共衛生服務也是以項目的形式開展，主要服務對象為婦女、兒童、老年人和貧困人口。我國實施的重大公共衛生服務項目主要包括：15歲以下人群補種乙肝疫苗、消除燃煤型氟中毒危害、農村婦女乳腺癌、宮頸癌檢查項目、增補葉酸預防神經管缺陷項目、貧困白內障患者復明以及農村改水改廁等6項重大公共衛生服務項目。假設實施每項重大公共衛生服務需要的人力和基本公共衛生服務一樣多，由于重大公共衛生服務多針對于孕產婦、兒童、慢性病患者等，因此將其換算，得到實施重大公共衛生服務的人員需求為2.97人/萬人口(2016年60歲以上人口比例+女性人口比例+0至15歲人口比例=78.3%)。這里有一部分人員重復，如0～15歲和60歲以上的女性重復計算，但是在實際提供重大公共衛生服務時，服務的對象本身也是重復的。

1.2.3 根據專家訪談結果，隨著我國公共衛生投入的增多。從2020年起，每五年增加2項基本公共衛生服務和1項重大公共衛生服務，則基本公共衛生服務和重大公共衛生服務人員需求如表1所示。根據專家訪談結果，其他公共衛生服務占基本公共衛生服務和重大公共衛生服務的10%較為適合。根據醫療機構管理人員的配置要求，管理人員應占到人員比例的8%，因此按8%來計算從事公共衛生服務政策研究的人員比例，則得出2020—2035年我國公共衛生服務人員需求如表1所示。

表1 基本公共衛生服務和重大公共衛生服務人員需求(人/萬人口)

2 目標人群法測算公共衛生服務需求

2.1 理論基礎

目前，提供公共衛生服務的人群主要是專業公共衛生機構人員和基層從事基本公共衛生服務的人員。因此，從事公共衛生服務的人群可分為兩類，一類是各類專業公共衛生機構的人員，第二類是基層從事基本公共衛生服務的人員。因此，目標人群法主要是分別測算這兩類人員的配置，進而相加得到最終配置。

2.2 測算過程

2013—2016年，我國專業公共衛生機構人員數量基本不變，為6.30人/萬人口。根據專家訪談結果以及目前專業公共衛生機構的財政補助模式，未來很長一段時間內，我國專業公共衛生機構人員數量很可能會保持不變。因此，截至2035年，預計我國專業公共衛生機構人員數量都保持在6.30人/萬人口。

基層從事基本公共衛生服務人員需求根據原衛生部疾控局加強疾病預防控制體系建設工作中對基層疾病預防控制所需人力的測算，當時的疾病預防控制只能涵蓋目前職能中的建立居民健康檔案、健康教育、預防接種、傳染病防治、重型精神疾病管理、高血壓糖尿病等慢性病管理6項。按照標準工作時法，以千人口為標準，完成上述6項職能每一個工作周內需要13.33 h，按一個工作周每人40 h工作量計算，所需人力為3.33人/萬人口。以完成上述6項任務所需的平均工作量為依據，對完成0～6歲兒童健康管理、孕產婦健康管理、老年人健康管理、避孕器具發放、衛生監督協管、中醫藥健康管理服務、結核病患者健康管理、健康素養促進行動共8項任務所需人力進行測算，8項任務所需人力=(3.33/6× 8)/40=4.44人/萬人口。綜上，完成14項基本公共衛生服務需配置公共衛生人員7.77人/萬人口。

從全人群全生命周期的角度考慮。公共衛生服務的內容不會一成不變，而會隨著生活水平的提高逐步增多。隨著公共衛生服務的完善，開展的公共衛生服務項目日趨增多。根據專家調研結果，從2020年起，每5年增加2項基本公共衛生服務比較合理，算得公共衛生人員需求如表2所示。

表2 公共衛生人員需求(人/萬人口)

3 人口比值法測算公共衛生人員需求

由于美國公共衛生發展完善，相關數據切實可得。到2035年，我國要實現基本現代化，因此可假設2035年我國公共衛生人員要達到美國水平。根據《當代美國公共衛生——原理、實踐與政策》一書，美國公共衛生人員數量為15.80人/萬人口，推出我國2035年公共衛生人員應達到15.80人/萬人口。

4 討論與思考

4.1 采用趨勢預測法無法測算公共衛生人員需求

采用趨勢預測法無法測算公共衛生人員需求的原因有兩個：一是公共衛生人員歷史數據難以獲取。根據《衛生健康統計年鑒》，衛生人員指在醫院、基層醫療衛生機構、專業公共衛生機構以及其他醫療衛生機構工作的職工，包括衛生技術人員、鄉村醫生和衛生員、其他技術人員、管理人員和工勤人員。年鑒上對衛生人員的分類中，不包括公共衛生人員。本研究的公共衛生人員指的是從事公共衛生服務的相關人員，包括專業公共衛生機構人員和基層醫療衛生機構從事公共衛生服務的人員，其中包括醫生、護士、藥師、管理等各類人員。而且，部分人員除了從事公共衛生服務相關工作外，還要從事醫療等相關工作，因此數量難以統計；二是專業公共衛生機構人員數量發展變化無規律。對2010—2016年我國專業公共衛生機構(包括總數和各類機構人數)人員數量進行梳理分析如表3所示。2010—2013年，公共衛生機構人員總量保持穩定，2014—2016年公共衛生人員數量保持穩定；2013年公共衛生人員數量突然增多，這可能是由于機構改革統計口徑改變造成的。進一步對各類公共衛生機構人員數量進行分析可發現：除健康教育所(站、中心)、婦幼保健院(所、站)、急救中心(站)、采供血機構四類機構人員發展穩重有升外，其余公共衛生機構，如疾病預防控制中心、專科疾病防治院(所、站)、衛生監督所、計劃生育服務機構人員數量都呈現出不規律的變化：疾病預防控制中心2010—2015年人員數量持續降低，2013年人數數量反常，2016年人數增多；專科疾病防治院(所、站)2013年人員數量較高；衛生監督所2010—2016年人數呈現非線性下降趨勢；計劃生育服務機構人數呈現先增后減的情況。因此，基于專業公共衛生機構的人員歷史數據進行趨勢外推也不科學。

表3 2010—2016年我國專業公共衛生機構人員數量(人)

綜上，無法應用趨勢預測法對公共衛生人員數量進行預測。基于歷史數據預測2020—2035年公共衛生人員不切實際。因此，本研究創新了公共衛生人員預測的方法，從公共衛生人員的定義和服務內容入手，對公共衛生人員的數量進行預測。

4.2 公共衛生人員內涵繁雜，分別對各類人員測算不現實

根據《當代美國公共衛生——原理、實踐與政策》一書，公共衛生人才的定義是：接受了公共衛生及相關學科教育并專門從事提高人口健康水平相關工作的人。美國衛生資源和服務管理局在美國勞工統計局的基礎上，將公共衛生人才的職業進行分類，大概可分為專業類、技術類、文職/協助者和志愿者4大類58小類人員。其中專業類包括行政管理、酒精和藥物濫用顧問、生物統計學專家、臨床顧問、環境工程師、環境衛生科學家和專家、流行病學專家、衛生經濟學專家、健康教育學專家、衛生信息系統/計算機專家、公共衛生牙醫、公共衛生教育家、公共衛生護士等39類人員；技術類包括社區外展、電腦專家、環境工程技術員和技師、環境科學與保護技術人員、調查專家、職業安全與衛生技術人員和技師等11類人員；文職/協助者包括行政業務人員、行政支持人員、患者服務人員、飲食服務/家政服務人員和其他服務人員5類人員；志愿者包括衛生行政人員志愿者、公共衛生教育工作志愿者和其他的輔助專業志愿者3類人員。因此，對每類人員的配置分別進行測算過于繁雜。本研究在目標人群法中，對從事公共衛生人員進行組合，分別對專業公共衛生機構人員和基層從事基本公共衛生服務的人員數量進行測算。

4.3 缺陷是未從全人群全生命周期角度考慮

公共衛生服務與醫療服務的區別在于，公共衛生服務是全人群、全生命周期的，側重于疾病的預防。而醫療衛生服務則是針對患者所提供的，側重于疾病的治療。但是，綜合考慮目前的文獻，并沒有一種測算方式能夠體現出這種全人群全生命周期的概念。并且，目前公共衛生服務的開展以項目為主，而項目多集中在一定的年齡段，如圖2所示：目前的公共衛生服務項目多集中在0～14歲，65歲以上，而對其他人群關注較少。因此，理想的公共衛生服務應考慮全人群全生命周期，而不應基于項目來測算。但是，從全人群全生命周期角度測算非常困難，首先需要知道每個人需要享受的公共衛生服務所需的人力，進而根據人口數對公共衛生人員需求進行預測。而目前，公共衛生服務包括哪些內容也不是非常清晰，公共衛生服務的提供也多以項目形式開展。因此，這是本研究的缺憾，希望在后續研究中可以得到解決。

圖2 全人群全生命周期公共衛生服務目標