社會治理創新視域下社區工作人才隊伍建設的困境及對策建議
——基于F市的實證調查研究

■張瀟穎

(閩江師范高等專科學校,福建 福州 350108)

一、社會治理創新視域下的F市城區社區治理背景

黨的十八屆三中全會明確提出了“創新社會治理體制”,用“社會治理”代替“社會管理”,表明黨和政府在執政理念上的重大轉變,強調多元主體的參與打造共建共治共享的社會治理創新格局[1]。黨的十九大報告指出“加強社區治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移”,進一步指出社區是社會治理重心的基本單元。

為健全城鄉社區治理服務體系,F市逐步規范社區機構設置,按照“一委一居一站”的組織框架(見圖1),形成黨組織引領下的“三位一體”、交叉任職、合署辦公的社區組織架構,實現基層群眾自治和政府管理服務有效銜接,確保社區各項工作順暢運行[2]。

圖1 F市社區治理工作組織架構

二、研究方法

本文通過問卷調查法、文獻法和訪談法等方法展開研究工作,采用SPSS統計工具分析數據,于2020年在市五城區隨機抽取其中有代表性的社區作為研究對象,向社區工作者發放和回收問卷376份,有效問卷369分,有效回收率98.1%。調查問卷內容效度高,量表Cronbachα系數為0.947(＞0.8)、分析項的CITC值均大于0.4,分析項間具有良好相關關系且研究數據信度質量高。經分析,調查問卷樣本特征與總體特征相近,故本次調研結果具有一定代表性。

三、社區工作人才隊伍建設現狀

(一)組織架構設置符合社會治理創新趨勢

社會治理關鍵在體制創新,核心是人。F市現有社區組織框架創設,理論上能夠在黨組織引領下起到發揮社會組織效能、實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動的作用。在此基礎上,社區工作人才隊伍便是加強基層治理創新的重要組成部分,是構建和諧社會的有效力量。組織框架與人才隊伍并進趨勢能進一步促進社區多元參與。

(二)人才吸納通道豐富

F市現逐步建設好依托“三個渠道”的人才需求通道,一是在公開招聘“外引”人才基礎上通過考聘有計劃有質量地選拔高校畢業生進入社區；二是推行“公推直選”,民主化選拔配置人才；三是“內造”人才,考量實際工作熱情和能力將臨聘人員吸納進正式社區工作隊伍[3]。

(三)隊伍結構趨于合理

根據抽樣數據,社區工作者男女性別比為1∶4,女性在性別結構上占有數量優勢。社區大部分工作以勝任力為衡量標準,在特定工作中男女均有性別優勢,只要科學部署任務,性別結構失衡并不影響工作開展。

人才隊伍年齡結構從早年的“倒三角形”逐漸趨于“橄欖型”結構,年齡結構較為合理,老中青結合,中青年力量占主要地位,不乏經驗豐富的年長骨干力量,近年逐漸呈現出年輕化的趨勢。

社區呈黨組織領導下的交叉任職現狀,樣本政治面貌為黨員的占比46.34%,大體符合總體實際情況。樣本中勞動合同編制的占比為78.59%,臨聘人員占比為20.05%,5人為事業編制,占比為1.35%,實際社區人才隊伍仍是非公職人員為主體。

(四)隊伍素質逐步優化

根據抽樣數據,社區工作者近九成接受過高等教育,大專學歷占比45.53%,本科占比40.65%,研究生及以上占比1.08%,高中及以下占比僅12.74%。在F市各區的招考要求中,進站的社區工作者學歷要求大專以上,隨著近年來社區人才隊伍的年輕化,退休人員增多,與以往的“社區大媽”相比,整體學歷水平有所提高。入職后每人每年約培訓1.8次,分系統性培訓和會議性培訓兩種,包括市民政統籌的社會工作職業資格水平考試培訓和街道組織的工作學習會。

四、社區工作人才隊伍建設困境分析

(一)社區“三位一體”組織架構和隊伍配給結構失衡雙重擠壓下的角色困境

在F市“三位一體”組織框架下,社區工作者的角色困境由政府、黨組織、社區居民以及自身不同崗位不同角色要求導致的。社區不僅僅要用一套人馬承擔三個班子的日常工作任務,還匯總了大量上級下派的任務。一方面是黨組織引領下的社區工作在實際開展中成為了“領導與被領導的關系”,另一方面社區居委會又是社區居民自我管理自我服務的群眾自治組織[4]。此外,社區工作站還是行政任務承接和社區服務主體,必要時刻還要承擔突發性事件基層管理工作如抗擊臺風工作、新冠肺炎疫情防控工作等,可謂“上面千根線,下面一根針”。角色沖突和超額工作致使行政性仍是主要扮演角色,偏離了多元治理的初衷,影響了社區在基層社會治理創新中發揮的作用。

根據樣本數據共統計崗位數708崗,有效統計人數為369人,人均承擔2個崗位任務,居委會、計生、綜治、社區工作站等崗位兼任居多,在職人員大多有“雙肩挑”甚至“三肩挑”的情況。據調查,68.83%的社區工作者認為影響工作順利開展正是工作本身,73.44%的社區工作者認為隊伍存在最大的問題是人員配給不足。不合理的工作量擠壓了常規化的工作流程和工作時間,在工作多用人急的情況下,工作更無法按照崗位做明確的職責區分。長期在此工作狀態下,社區工作者的工作消耗導致工作成就感降低,進一步導致職業倦怠。

(二)專業化職業化程度低,未能滿足社會治理創新需求

隨著社會的發展,居民需求多樣化要求社區工作隊伍提供的服務與管理能夠更專業化職業化,期望其能正確理解執行社區治理創新的政策理念[5]。目前,社區社會組織參與社會治理作用較弱、共治體制機制隊伍配給失衡、社區治理主體之間缺乏有效整合等現狀都需要專業人才的參與治理。

樣本中社區工作者畢業于相關專業(社會工作、社區管理、心理咨詢、民政相關、社會學)的僅占17.34%。此外,樣本推測F市社區工作者中持有社工職業水平資格證的占比僅22.5%,有社工專業知識培訓需求的人占83.2%,僅有4.88%的人認為社工證考試對社區工作和社區服務開展沒有幫助。

專業出身者在學校期間已積累了一定的職業能力,而其他專業者則更多是在工作實踐中摸索學習。綜合數據得出隊伍中存在大量的非專業人士,這就會影響到“三位一體”架構在實際運行中的效率,阻礙社區在社會治理創新中作用的發揮。說明推動社區工作人才專業化職業化水平仍然是將來的主要工作重點,應進一步開展相應有效措施。

(三)薪酬待遇和職業性質致使人才流失率高,隊伍結構缺乏穩固性

從調查現狀看,近年來社區人才隊伍年齡上有所優化,趨近于“橄欖型”結構,利于新老人員更替和隊伍新陳代謝。然而從隊伍工作年限和人員流動上看并不樂觀,樣本數據中得出人均工作年限為5.7年,中位數為3年,工作不超過五年的占比64.5%,僅有13.55%的人表示社區人員基本不變或無變動,面臨后備人才流失嚴重的極大風險。薪酬待遇低、工作量大、職業認同低是三個主要的流失原因,分別占比85.65%、81.03%、55.82%。

根據對擇業理由的調查發現,在職社區工作者主要擇業理由竟是工作地點方便,占比60.7%,因專業對口和薪酬待遇而選擇在社區就業的僅占4.34%和2.71%。進一步對專業結構和擇業理由進行了卡方分析,檢驗結果發現專業出身的工作者在“專業對口”和“薪酬待遇”選擇占比上均高于其他專業且差異顯著(p＜0.01),在“工作地點方便”的擇業理由中非專業出身選擇占比明顯高于專業出身(P＜0.05)。

實際參與工作后,在均有多重崗位任務情況下樣本薪酬數據平均數和中位數都為3000元,大部分社區工作者為勞務派遣編制。根據對人才隊伍建設機制滿意度量表調查(李克特量表),薪酬福利、工作任務量、職業政策體制滿意度顯著低于均值,均值差為-0.63、-0.61、-0.32,薪酬福利和工作量趨向于不滿意。有事業編制的社區工作者對于人才建設機制的滿意度更高,勞動合同編制的滿意度普遍最低。

綜上,首先說明專業出身的人才更認可本專業,主動擇業因素更強。而實際在職隊伍中非專業人士占8成以上,擇業理由主要為被動因素。一方面就近擇業特征明顯,另一方面對社區工作職業性質有錯誤預設導致工作效率低、滿意度低。其次,不盡人意的薪酬待遇和福利制度在高壓高強度的工作下顯得杯水車薪。加之隊伍結構不穩定人員流動大,老同事在頻繁培養新同事基礎上還可能遭遇居民群眾的不理解、不支持。這些困境進一步導致人才隊伍奉獻意愿消退和低職業認同感,最終影響人才流失率。僅在數據上追求年齡、學歷結構優化并不能改變青年隊伍儲備,青年大學生素質好、心氣高、選擇多,不能滿足于需要實踐沉淀的社區工作。在保證新鮮血液前提下,留住人才建立實質性意義的“橄欖型”穩固的后備隊伍是當前要解決的議題。

(四)人才隊伍建設機制實施現狀有落差

根據赫茲伯格雙因素激勵理論分析,本研究將人才隊伍建設機制分為保障因素和激勵因素[6]。通過對人才隊伍建設機制滿意度與重要性的配對T檢驗(見附表1),可發現除了工作環境外,人才隊伍建設機制滿意度和重要性差異顯著(p＜0.01),均值差均為負值。差異從大到小分別為薪酬福利、工作量、職業政策體制、職業發展路徑、培訓機會、工作價值、職責分工、績效考核、工作認可度、領導關懷、同事關系?？傮w來說,隊伍內人際關系滿意度相對高,而薪酬福利和職業保障做得不夠到位,激勵機制和職業規劃也需要進一步優化。

附表1 人才隊伍建設機制滿意度與重要性因素配對t檢驗分析

五、社會治理創新視域下F市社區工作人才隊伍建設對策建議

(一)堅定社會治理創新路線,調整隊伍減負增能,促進多元主體治理

F市社區“一委一居一站”規范化建設理論上能夠保證社區治理的多元主體參與,但存在組織架構和隊伍配給結構失衡雙重擠壓下的角色困境。建議在原有框架不動搖的基礎上,基于社會治理創新的社區建設實踐,改變隊伍配給結構,讓社區輕裝自治。

一是重構崗位配置,為隊伍減負,實現“萬能”服務。要進一步明確社區工作的崗位構成,對社區崗位職責進行精細分解以達到工作量的科學配置,調整人員配比增設編制。以增加人手為手段,以分工明確為目的,厘清權責邊界,照行政類、專業技術類、代理代辦類、社區服務類等對社區事務進行科學分類,保證社區角色有所區分,脫離工作模式行政化,建立基層減負長效機制,讓專業的人做專業的事才能深化推進“放管服”,提高服務專業化,真正實現“包羅萬象、萬能服務”的社區。

二是增能隊伍社區治理水平。深入學習貫徹國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》,增強專門人才統籌發揮社會力量協同作用[7],切實推進“三社聯動”試點項目,提升社區的居民參與、服務供給、文化引領、矛盾解決預防等方面能力,才能真正發揮“三位一體”組織架構優勢,將社區逐步建設為社區基層黨組織、社會工作服務站、社區服務站、社區居委會、社會組織、社區企業等通力協作多元參與的自治綜合服務體。

(二)構建有效的隊伍建設激勵與保障機制,穩固青年儲備隊伍

人才隊伍建設的激勵和保障雙因素直接影響社區人才隊伍的穩定性。根據上述困境,針對不同人才以入編選聘為崗位吸引力,以職級制度為職業發展保障,以提升薪酬為留人手段,以榮譽表彰為價值肯定,多維度干預降低人才流失率,構建實質性穩固的青年儲備隊伍。

一是惜人才。在現有入編選聘、定向考錄基礎上,可參考先進地區的做法,開通社區“人才培養鏈”,逐步擴大編制范圍,優先將工作實績突出、群眾認可的、有職業資格和工作經驗的優秀社區工作者引入事業編制崗位,部分人才享受與事業單位人員同等的工資、社保和醫保等待遇。

二是重激勵。要研究制定更加合理的人才福利保障,提高薪酬待遇水平,在現有學歷津貼、崗位津貼、資格證獎勵、綜治獎文明獎的基礎上擴大社區工作者工資收入來源渠道,應對特殊突發事件適當發放工作補助和關愛慰問。

三是保發展。建立社區工作者職級制度,為不同軌道社區人才的職業發展提供制度保障,可立足于技術等級體系、以能力評價為核心建立綜合職級評價體系,設立階梯式的職業上升平臺,逐步提高他們的薪酬福利待遇和職業發展前景,完善社區工作者晉升通道。

四是賦價值。職業成就感和工作認可對專業認同度高的人才有強大的推動效果。要重視賦予職業價值和提高職業認同,對表現突出的社區工作者要加大表彰獎勵力度,增強隊伍職業獲得感、榮譽感、團隊凝聚力,激發工作動力。

(三)黨建引領人才培育,優化培訓方式與內容

黨建引領人才培育在意識形態和價值認同上有制度和方法的優越性。在此基礎上,一是優化培訓的專業性,針對“一委一局一站”不同工作領域增加對應的培訓板塊,加強人才專業知識和崗位技能。二是強調培訓的務實性,按照社區工作實際需要針對性地制定培訓計劃,堅持培訓教育“接地氣,有實效”。三是注重培訓的差異性,針對不同學歷層次、不同專業背景的社區工作者推行按需補缺培訓,推進社區工作者職業化專業化隊伍建設。四是善用培訓方式,以在職線下培訓為工作能力提升主要手段,輔以在職線上培訓方式,并與遴選后備人才進修培養相結合。五是注重職業精神塑造,提升職業感和認同感,建立“關懷+價值”的培養體系。打造一支讓黨和政府放心、讓人民群眾滿意的專業人才隊伍。

(四)拓寬人才選拔通道,校地社聯合培養孵化專業人才,加快職業化進程

基于本調查發現相關專業出身者不僅專業技術能力強,在職業認同上與非專業出身者也有顯著區別。為穩固儲備隊伍結構,應在“三個渠道”基礎之上拓寬人才選拔通道,和注重職業技能及認同教育的應用型高校建立“校地社聯合”人才培養模式,是“產教研”融合的途徑之一。

一是孵化培養專業化社區工作人才。可采用訂單班聯合培養模式,由高校負責學生職業能力培養,地方政府提供制度保障,社區提供實訓支持。通過長周期、多實踐、強技能、高認同的高等教育階段共同培養符合地方需求的社區人才。學生在校持續實習畢業即可就業,既解決社區工作人才短缺問題,又將社區人才隊伍建設帶入專業化軌道。

二是反哺社區工作人才隊伍職業素養。通過現代學徒制項目合作,建立社區老同志與大學生的師徒關系,利用三年學徒制聯結培養學生社區實務工作經驗,同時高校和社區通過互動交流將社會工作、社區管理專業理論知識反哺基層,提高社區人才隊伍職業化水平。

三是促進社區治理服務水平。鏈接高校資源,創新運用三社聯動機制,可充分發揮政府和社會服務組織的優勢,將優質的資源引進來,鼓勵志愿者共建、黨建共建,補齊社區治理短板,提升社會服務效益。