我國食糖儲備制度的發展概況（二）

藍艷華

（廣東省科學院生物工程研究所/全國甘蔗糖業信息中心，廣東 廣州510316）

5 國儲糖和食糖價格的關系

5.1 國儲糖收放直接影響食糖價格變化

國儲糖收放能影響價格的短期波動，即使市場中存在著諸多利好因素，龐大的國儲糖庫存始終壓制著糖價，但并不能改變食糖市場價格的長期趨勢。1992年我國取消食糖定量供應，食糖生產價格實行國家指導下的市場調節，形成了全國范圍內的食糖自由流通。2000年我國完全取消了食糖的政府指導價，實行食糖流通體制，政府進行間接調控［6］。1999年底，廣西遭遇了幾十年不遇的霜凍天氣，大面積的甘蔗被凍壞，糖價一周之內從1985元/噸暴漲至2800元/噸，最高升至4350元/噸，為平抑糖價國家采取投放國儲糖等措施，下半年糖價開始回落。

5.2 國儲糖拍賣對食糖市場的持續影響

國儲糖拍賣對糖市的影響是持續的、累積的、從量變到質變的過程。2006年國儲糖拍賣價格高，這是由于2004/2005年、2005/2006年制糖期受嚴重干旱天氣影響，糖料種植面積減少，甘蔗和食糖產量大幅減產，市場供給出現較大的缺口；而國際糖價在9～12美分/磅波動，進口食糖無利可圖。糖價從2005年2月的2560元/噸升到3月的2850元/噸，4月上漲到2900～3000元/噸，6月國家拍賣41.8萬噸國儲糖，糖價不僅沒有下跌，反而加速上漲到3200～3400元/噸；進入8月在消費旺季的拉動下，糖價再上一個臺階，很多廠商擔心國家宏觀調控打壓，大量銷售造成超賣，升至3700元/噸；9～10月糖價基本維持在3800～3900元/噸；進入11月由于廠家、商家惜售和囤積，以及8～10月連續拋售58萬噸，國內舊糖庫存銷售基本告磬，加上當年進口糖110萬噸（40萬噸進入國家儲備，70萬噸投放市場），還有新糖開始上市，給市場帶來巨大壓力，糖價在一個月內暴跌600多點；但進入12月，受國際糖價大幅上漲，國內提高甘蔗收購價，南方產區制糖企業推遲開榨，再加上節前備貨提前等多重因素的影響，加劇了國內市場短期供給緊張的局面，糖價又出現大幅度上漲，最高達到4300元/噸。一路飆升到2006年1月的近6000元/噸。針對食糖市場價格大幅上漲，2006年1月5日投放9.2萬噸國儲白糖進行調控，競拍底價為3800元/噸，拍賣均價達4557.9元/噸，最高成交價為4640元/噸，遠低于當時鄭州商品交易所白糖的期貨價格，拍賣當日主要批發市場的價格出現了漲停；1月16日再拍賣9.2萬噸；這2次拍賣交易激烈，高開高走，但對抑制糖價起到的作用不明顯，因為國儲糖被少數的糖商或糖廠囤積并未有效投放到市場。受2006年6月投放國儲糖55.2萬噸的消息影響，當日各地糖價應聲而跌，其中，東莞糖價降至4760元/噸，上海為4800元/噸，昆明為4450元/噸，南寧為4650元/噸，與之前國內糖價5000～5300元/噸的高位相比大都下降了500～600元［7］。在國儲重拳出擊下，糖價最終有所回落。

5.3 國儲糖后期競拍的價格預期被提高

2009/2010年和2010/2011年是投放國儲糖數量和頻率最多的2個制糖期，見表3和圖1，基本上都處于價格調整的拐點，食糖價格漲勢得到遏制，之后進入新一輪的下調或盤整中；在大趨勢下看，國儲糖投放后并未影響價格，仍保持了相對較長時間的上漲趨勢，但是小范圍周期看，國儲糖投放能改變價格原有的短期上漲下跌方向。回顧2009/2010年制糖期的5次拍賣，拍賣的均價依次為4915、4672、4798、5438、4946元。第一次拍賣導致廣西南寧現貨價格下調了50～70元/噸；第三次拍賣則帶動了現貨報價大幅上漲100～180元不等；第二次拍賣與第四次、第五次拍賣一樣，對現貨報價基本沒有影響，糖市保持了平穩運行，2010年3月5日進行第四批次26萬噸國儲糖投放（前3次拋儲總量為86萬噸），當天，白糖期貨主力合約1009收盤5635元/噸，較3日結算價下跌48元/噸；現貨市場上，批發市場行情振蕩走弱，主產區多數地方中間商的現貨報價繼續下調，制糖集團報價則以持穩為主，成交一般偏淡［8］。

2009/2010年累計拋儲172萬噸，均價為5136.03元/噸；而2010/2011年累計拋儲186萬噸，均價高達7026.79元/噸，成交均價差別大，這與現貨市場的均價漲幅基本相當，進一步表明了拋儲均價對現貨和期貨市場的指導作用。2011年2月28日第四批15萬噸國儲糖投放后，白糖期貨和現貨價格均在7200元/噸上下波動，此后又向下跌。2011年8月5日和8月22日分別投放第七批和第八批國儲糖，競拍數量均為20萬噸，競賣底價為4000元/噸（倉庫提貨價），共40萬噸白砂糖全部成交，刺激現貨價格扶搖直上，廣西主產區報價甚至接近7800元/噸，最高成交價分別是7860元/噸和7930元/噸，最低成交價7610元/噸和7500元/噸，平均價格7730.57元/噸和7672.03元/噸，總成交金額15.46億元和15.32億元。2011年9月16日投放第九批國儲糖，成交數量20萬噸，競賣底價為4000元/噸（倉庫提貨價），最高價7370元/噸，最低價6230元/噸，平均價7021.83元/噸，成交金額14.42億元。

表3 2009/2010～2010/2011年制糖期歷批次國儲糖競賣結果

圖1 2009/2010～2010/2011年制糖期歷批次國儲糖競賣情況

5.4 階段性供給緊張是導致國儲糖拍賣價上漲的根本動力

綜合來看，直接拋售國儲糖調控效果不明顯，國內各大型批發市場以及鄭州期貨市場糖價紛紛上調，很多國儲糖拍賣不僅沒有壓制住現貨價格，反而讓市場預期需求強烈、供求緊張程度加重，并進一步推高了現貨市場價格。糖價高企給制糖和用糖企業帶來風險，使得制糖企業更加惜售，而用糖企業增加采購。另外，國內糖價的大幅上漲也使得國內糖價與國際市場接軌，改變了國內、國際市場糖價倒掛的現象。拍賣的糖源、數量和布局合理是國儲糖拍賣價上漲的原因之一。2016/2017年制糖期，正式進入國儲糖去庫存階段，廣西主產區甘蔗收購價上調至480元/噸，平均制糖成本上漲至5800元/噸，生產成本將成為糖價最堅實的底部支撐，這是第一道防線。第二道防線是國儲糖的拋售底價。拋售底價高于2016年的6000元/噸，國內糖價底部就會相應抬高。以目前國內產需情況估算，不考慮進口補充，供給缺口將超過400萬噸，700多萬噸的國儲糖去庫存目標很容易實現［9］。

6 國儲糖和食糖進口的關系

6.1 食糖進口政策影響國儲糖收放

我國進口糖主要以原糖為主，一部分為政府間貿易，這部分進口原糖直接進入國家儲備庫形成“國儲糖”，再以競賣形式投放市場；另一部分為一般貿易進口糖，即獲得進口配額的食糖加工企業在國際食糖市場進口原糖，這兩部分都經精煉廠加工為成品糖后進入國內市場自由流通。另外，我國一般貿易進口糖中還有一部分成品糖，這部分成品糖直接進入國內市場自由流通。

國家對符合配額管理政策的進口糖進入國內流通沒有政策限制，即可按照市場化原則進行流通。配額外進口糖的關稅率為50%，屬自由貿易，企業按照市場化原則進口和銷售。從近年的情況來看，我國盡管每年發放了100多萬噸的食糖進口配額，但除古巴糖外，真正進口的食糖并不多，配額沒有被完全使用，這說明進口糖受國內市場價格影響較大，只有當國內價格高出國際價格，并有合理利潤時一般貿易進口才會發生。

6.2 進口糖量影響國儲糖收放量

國內食糖產不足需，供給缺口才需進口糖來彌補。據專家分析，進口糖內外價差之大的原因，主要是由于國內甘蔗種植勞動生產力低下、土地利用率低，同時還受到良種缺乏、水利基礎設施滯后等條件限制，使得我國甘蔗種植成本遠高于國際水平。如受1995年以“加工貿易”為名變相走私進口食糖的沖擊，國內食糖市場出現了供過于求，糖價下跌，糖廠虧損增加，大量拖欠農民糖料款的現象。從2010/2011年制糖期起，國際食糖市場扭轉了供不應求的狀態，逐漸呈現出過剩格局，也加劇了食糖國內外價差的擴大。國家相繼采取嚴控走私，運用政策調控手段減少“低價”糖進口等一系列措施，為國內糖料種植提升生產力創造機會，緩解糖廠困難，取得了一定的成效。

6.3 國際市場糖價屢創新高是國儲糖拍賣價上漲的直接誘因

國內糖價雖有其運行的自身特征，但與國際糖價的漲跌也是有關聯的。如2006年國儲糖拍賣價格居高不下，原因是盡管根據美國農業部（USDA）和國際糖業組織（ISO）預測2005/2006年制糖期全球供給不存在缺口，但由于歐盟將削減糖業36%的價格補貼、國際原油期貨價格高位運行以及國際投機基金的炒作，國際原糖期貨價格一路狂飆并屢創新高，紐約期貨交易所3月原糖創下了9年來的新高，這直接帶動我國糖價強勁上漲。

國儲糖被視作是進口糖量猛增的罪魁禍首，收儲國產糖意味著國內價格高于國際市場價格，從而促使進口增加。糖價大跌，主要是進口糖價格比國產糖低1000多元/噸，這讓國產糖“價格漲不起來”［10］。據海關統計，2013年7月我國進口食糖50萬噸，同比增加10.2萬噸，增長25.58%；環比增加45.9萬噸，與上個月4萬噸的進口量相比更是激增1122%。2013年1～7月我國累計進口食糖量已達176.8萬噸，占全年進口配額的90.9%，而2013年全年食糖進口關稅配額總量僅為194.5萬噸。國內食糖現貨價格指數（CSI）由2011年8月最高的7932.58元/噸，直落到2013年8月的5496.62元/噸，降幅大約三分之一。

7 國儲糖的主要成效、問題和展望

7.1 國儲糖管理的成效

國儲糖對彌補供給缺口，滿足市場需求，調控市場價格，防止盲目投機和哄抬價格，以及保護糖業起到了重要的作用。

一是食糖調控發揮了積極作用。白糖是價格波動率始終較大的品種，在國內商品期貨領域參與期貨市場保值除金屬外，白糖企業參與的積極性最高，說明涉糖企業金融意識強烈。國儲糖調控數量創新高，投放規模相當于缺口的三分之二，為保證食糖市場供應、穩定價格起到了積極作用。

二是有效地抑制了食糖價格過快上漲。如2000年霜凍和2006年干旱，當年產糖量均銳減20%以上，國家分別放儲124萬噸和120萬噸，達到了預定的遏制高價、補充供應、穩定市場的效果。又如食糖連續3年減產，2010/2011年制糖期食糖價格較上年同期上漲4成以上，儲備糖調控取得了效果，糖價持續回落。

三是國儲糖宏觀調控為行業穩定發展提供了保障。特別是在國內外宏觀形勢不確定性較大的情況下，國儲糖調控力度加大，使得投機資金不敢過度炒作，食糖市場平穩運行。根據市場運行情況，掌握相當規模的國儲糖靈活投放，在食糖需求高峰時期加大投放，在消費淡季相應減少投放。

四是國儲糖加工項目提升了我國制糖企業的原糖加工能力和質量。如2011年2月，國儲糖加工項目的實施使林西冷山糖業公司投資近3000萬元新建年產10萬噸原糖生產線一條，計劃全年加工原糖6萬噸。

7.2 國儲糖的問題

第一，調控措施存在爭議。儲備調控的最終目的是保障食糖價格的相對平穩，糖價大起大落對整個產業的發展不利，對制糖企業、中間商和終端消費者及蔗農都不利。但市場上對國儲糖調控措施頗有微辭，認為收儲制度是治標不治本，連續頻繁拋售國儲糖打壓價格沒有必要，市場可自行調節糖源分配不均的情況。但實際是對管理部門穩定糖價的誤讀。

第二，調控任重道遠。國儲糖拍賣對現貨和期貨市場的走勢影響不大，儲備結構不合理問題。如2009/2010年制糖期以來國儲糖競拍大多沒有阻擋糖價的上漲，2012/2013年制糖期國家雖已分2批收儲食糖180萬噸，但效果并不明顯。

第三，托市收購最大的問題在于扭曲市場價格。自食糖收儲制度運行以來，陷入大量從國外進口、國內又大量收儲的“怪圈”，由于缺乏有效的市場供需調節機制，導致糖業一直難以走出三年一次的“豐歉循環”。在制定具體的食糖儲備政策時，以前一直存在高端市場缺位、缺少統一參照物的問題，但鄭州商品交易所上市白糖期貨解決了參照物不清晰的問題。當前食糖市場仍處于發育不完全階段，市場信息不對稱，亟需政府參與協調、引導和服務，確保良好的生產秩序，促進流通渠道的規范有序。

第四，國儲糖決策機制落后制約實施效果。國儲糖政策的基本決策制度是聯席會議制度，由多個部門組成的聯席會議來決定國儲糖政策和操作細節，這會拖延決策時間，影響決策的最佳時機，另外，還存在部門利益的問題。故有必要進行改革，提高決策。

第五，增強市場對糖價繼續走高的預期。國儲糖競拍糖料收購價格上漲，不僅沒能夠壓制住現貨市場價格，反而讓人感覺到了巨大的市場需求。糖價急劇大幅上漲，使得制糖企業惜售、用糖企業搶購的心理將會增加，市場供給得不到有效抑制，企業運營風險也將加大，既加劇了蔗區治理難度，影響制糖企業的正常生產；又抑制了消費，不利于市場物價穩定，進而造成糖料生產的大起大落，損害糖農的利益，影響糖業的健康發展。

7.3 國儲糖管理的展望

一是完善國儲糖的管理體制和運行機制并完善食糖市場體系和價格機制。進一步深化食糖產銷體制改革，解決體制和機制障礙，充分發揮產業政策的引導作用，規范食糖市場經營秩序，理順食糖產銷體制，促進食糖批發市場和期貨市場共同發展。

二是發揮政府引導、協調和服務作用，規范食糖市場運作，引導糖價回歸合理水平。應重點做好下列工作：第一，協調好利益分配。現在政策和法律還不健全，市場發育還不完善，要充分考慮蔗農、制糖企業、協會中介和流通企業之間利益的合理分配，必須保護好各方面的積極性。第二，引導糖價回歸合理水平。方向應朝著市場化回歸，更好地發揮市場的基礎作用，政府不能強行規定價格，但可通過糖協來協調企業并引導，形成價格長效、合理機制。第三，采取行政、經濟手段確保實效。加大對制糖企業的信貸支持，保證企業有足夠資金維持運轉，不低價競銷，不拖欠農民蔗款；并在食糖銷售上確定最低指導價，做到均衡銷售；財政貼息支持企業按政府指導價實施地方收儲［11］。

三是增強國儲糖的宏觀調控能力。信息調控成為國家宏觀調控的重要手段，根據國際市場行情的變化提前進行調控。從長期來看，消費需求增長比產量增長速度要快，產銷缺口長期存在，通過國內產量來滿足市場需求有難度。具體是提高儲備規模水平，保證食糖市場安全；提高國儲糖儲備庫的存放條件、物流和加工各方面的水平；尋求戰略性國儲糖來源，建立國儲糖穩定來源的長期規劃。

四是完善中央和地方兩級食糖儲備制度，加強對市場的調控。國家食糖儲備和商業經營要嚴格分開，不得混淆。

五是進一步完善儲備食糖管理制度和更新輪換制度。做到儲備布局合理、管理規范、保管安全。未經國務院批準，任何地方、部門和企事業單位不得擅自動銷和輪換儲備糖，有關部門要加強監督檢查。

六是進一步加強對食糖進口的管理。各種貿易方式進口食糖均納入國家進口總量進行管理，食糖進口總量根據年度食糖生產和消費情況有關部門會同研究提出。具體為加強對食糖進口配額和許可證的管理；加強對加工貿易食糖進口的管理，如加工貿易進口食糖必須在3個月內返銷出口，不得轉為內銷；擅自內銷者，按走私論處；加強監管，嚴厲打擊食糖走私活動，嚴禁外商以食糖作為投資物品進口。