論義務教育標準化學校建設中的主要矛盾

史夢婷，吳會會

摘要：義務教育標準化學校建設中的主要矛盾始終是短缺的政府供給與人們日益增長的教育需求之間的矛盾，主要表現為資金、土地和師資供給與辦學需求的矛盾。作為矛盾的主要方面，政府要統籌保障城鄉義務教育學校的辦學經費需求，重點解決城區義務教育學校的辦學空間難題，著力破解農村義務教育學校的師資困局。

關鍵詞：廣東省;欠發達地區;義務教育;標準化學校 ;主要矛盾

中圖分類號：G48文獻標識碼：A文章編號：2095-5995（2021）11-0091-06

義務教育標準化學校（以下簡稱標準化學校）系指達到政府制定標準且經過教育督導部門驗收合格的義務教育學校。20世紀90年代以來，標準化建設一直是推動義務教育學校發展的重要政策舉措。[1]在全國范圍內，標準化學校建設已有超過十五年的歷史。不僅《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》《國家標準化體系建設發展規劃（2016—2020 年）》和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》等文件均明確要求推進義務教育學校標準化建設，而且《教育部國家發展改革委財政部關于深入推進義務教育薄弱環節改善與能力提升工作的意見》也對義務教育學校標準化建設方向與重點提出了間接要求。作為一項國家行動，義務教育標準化學校建設是實現義務教育優質均衡發展的重要基礎，也是深入推進義務教育薄弱環節改善與能力提升的必要依托，地方實踐尤其是欠發達地區的實踐更能檢驗行動的執行成效。

依據2013年9月廣東省教育廳印發的《廣東省義務教育學校標準化標準》，義務教育規范化學校一律改稱為標準化學校。2014年7月廣東省人民政府教育督導室印發《廣東省義務教育標準化學校督導評估實施辦法和評估方案》中規定了標準化學校評鑒的操作細則，規范了標準化學校的認定和驗收。然而欠發達地區建設標準化學校的實際成效并不理想，主要表現為標準化學校建設達標率不高、督導評估主體重心下移、驗收標準把握不準等。要破解欠發達地區義務教育標準化學校建設難題，必須厘清其主要矛盾，明晰矛盾的主要方面。

一、供需矛盾始終是標準化學校建設中的主要矛盾廣東省于2004年開始推進標準化學校建設。從2011年到2019年，全省標準化學校的覆蓋率從41.6%提高至99%，珠三角地區從87.6%上升到100%。[2]相比于經濟發達地區，欠發達地區標準化學校無論在數量還是質量上均存在較大差距。以粵東的A市為例，截至2020年，A市民辦義務教育標準化學校的覆蓋率僅達到64.5%，鄉村標準化學校的比例偏少，尤其是小規模學校的標準化率有待提高。[3]從整體上看，標準化學校建設中始終存在著總需求量與總供給量不匹配的矛盾。

（一）資金供給與需求的矛盾

政府資金投入是標準化學校建設的前提和保障。2006年頒布的新《義務教育法》雖然開啟了“以縣為主，省級統籌”的義務教育經費供給新模式，但由于縣級政府財政總量不足、市級政府財政職能弱化和省級政府統籌力度不夠，欠發達地區標準化學校建設目前依然在較低水平上運行。

其一，縣級政府供給絕對量不足。這不僅折射出欠發達地區縣級政府財力薄弱，反過來也將制約標準化學校的建設進程。以Y縣為例，本應由縣財配齊的校舍改造維修資金缺口依然較大。按學校分，不達標學校建設及改造資金仍需8483.1萬元，其中非完全小學及教學點300.2萬元，小學6205.7萬元，中學1977.2萬元;按項目分，教學輔助用房建設6265萬元，辦公用房建設339.3萬元，生活服務用房建設1581.2萬元，運動場地建設297.6萬元信息化設備資金為1506萬元，實驗室設備經費為197萬元，教學儀器及器材經費159萬元，總裝備經費仍需約1862萬元。粵東、粵北等地義務教育標準化學校建設基本情況（調研資料），2015-2020年。然而，本身就要靠上級財政補貼的Y縣級政府根本無力滿足上述需求，更勿論對義務教育的投入按一定比例保持增長。縣級財力不足注定了義務教育管理的“以縣為主”只能停留于形式。

其二，市級政府供給相對弱化。在國家立法層面，《義務教育法》確立了義務教育“以縣為主、省級統籌”的財政投入格局，關于市級政府教育經費投入責任的規定語焉不詳。在省級政策層面，不僅《廣東省推動基礎教育高質量發展行動方案》對市縣主體職責未作區分，而且《廣東省教育領域省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革實施方案》對市縣財政責任也是以一句“按屬地管理原則”帶過，這相當于為市級政府在標準化學校建設中“為但又不全為”做了暗示。目前，市所在城區義務教育學校的經費投入已形成“區域塌陷”格局。據X市城區教育局相關負責人反映，市級經費投入常常自動忽略城區學校，省級傾斜性政策對其也難以兼顧，城區所轄義務教育學校的邊緣地位尚未獲得足夠關注。

其三，省級政府供給成效有待檢驗。基于經濟社會發展的復雜性、差異性及不平衡性，欠發達地區建設標準化學校對省級政府加大教育財政轉移支付力度具有迫切需求。在廣東基礎教育“創強”期間的調查發現，學齡人口眾多、教育基礎薄弱、財政收入較低、歷史欠債過多等一系列因素共同導致了省級財政轉移支付并不能有效彌補欠發達地區巨大的教育經費缺口。2021年，廣東省財政下達省級教育發展專項資金、基礎教育高質量發展獎補資金共138795萬元，實行“大專項+任務清單”的管理模式。[4]按照《廣東省省級財政專項資金管理試行辦法》的規定，專項財政的撥付具有“競爭性”“績效化”分配的特點，一般需要基層政府予以相應配套，且限定專款專用，這對欠發達地區政府的財政供給能力與分配使用將是一個較大的挑戰。對粵東西北的各市縣來說，專項資金或獎補資金并不能從根本上緩解當地的財政緊張局面，反而還可能潛藏風險，即立足于供給方而非需求方的財政供給體制，可能會導致欠發達地區標準化學校建設資金因地方政府配套投入的“不能”或“不愿”，或者績效目標難以達成而陷入僵局。

（二）土地供給與需求的矛盾

土地是標準化學校建設的基礎和根本。隨著城鎮化的不斷推進，土地供不應求成為阻礙義務教育學校發展的瓶頸。據調查，當前欠發達地區義務教育學校的用地困境主要表現為

城區學校土地資源緊張，這與農村學校土地供給的相對充足形成鮮明對比。由于人口密度集中、隨遷子女較多以及人們對優質教育的需求不斷增長，城市義務教育學校的土地資源奇缺。雖然《標準》規定了生均占地面積市中心城區小學不低于9.4m2、初中不低于10.1m2，校舍建筑面積小學生均校舍建筑面積（不含宿舍）不低于7m2、初中（不含宿舍）不低于9m2的標準。但據了解，生均占地面積不足5m2、生均建筑面積不足3m2的學校在A市城區不在少數。在廣東省十三屆人大一次會議上，來自A市的人大代表反映“本市最好的一所小學有3100多名學生，學校運動場只有1400平方米，生均才0.4平方米。有的中學一個教研室120位老師，辦公室是由兩間教室打通的，老師下課后盡量不回辦公室，因為沒有能坐的地方，連板凳都不夠”。[5]而與此同時，學校周圍土地大多用于建設商業區或居民區，學校增建、擴建、擴容工作寸步難行。相比于農村學校校舍的大量閑置，大班額已成為困擾城區學校管理和教師教育教學的頭等難題。A市教育局官網發布的《2021年以來全市教育工作情況報告》 [6]顯示，雖然城區義務教育學校在控制大班額方面取得了明顯成效，但要完成國家和省政府確定的全面消除中小學大班額的目標要求，仍然面臨著新改擴建學校和教職工配備的雙重壓力。

歸根結底，教育資源配置的不均衡不僅造成了人們客觀上不能隨機選擇學校，主觀上也不愿隨機入學。另外需強調的是，在地方政府高度重視經濟發展、日益依賴“土地財政”的現實背景下，城區學校土地供給不足難題單單依靠教育行政部門行使“軟性”權力實在無法解決。換言之，城鎮化背景下城鄉教育差異的現狀如不改變，城區義務教育學校辦學空間不夠的問題將是無解。

（三）師資供給與需求的矛盾

教師是標準化學校建設的主力和核心。 城鎮化在給城區義務教育帶來無限壓力的同時，也在沖擊著農村義務教育的根基。城鄉學校差距一直在拉大，其中師資不均衡問題尤為突出。在“招生難”造成學校設施設備投入浪費的同時，教師的有效供給卻遠遠不能滿足義務教育均衡發展的需要。

首先，就數量而言，教師供給極為短缺。在現行城鄉倒掛教師編制制度的影響下，農村學校往往存在著“新人進不去、能人留不住”的尷尬局面。其中，農村教學點的師資狀況更加岌岌可危，“在編不在崗”的現象也是屢見不鮮。隨著標準化學校的建設，學校維持基本運營成本逐年增大。很多小規模學校6個教學班，一般也只有6-8個教職員工。除老弱病殘和二胎產假，小規模學校“開齊課程，開足課時”更是困難重重。[9]

其次，就結構而言，師資供給結構嚴重失衡。具體表現為符合學歷教師、青年骨干教師及音體美教師供給極其不足。教師年齡偏大、職稱學歷較低、性別男少女多幾乎成了學校的“通病”。但由于受到現行編制制度的制約，教師隊伍結構不合理的局面短時間內又難獲改觀。這不僅于教育教學質量的提高無益，也與素質教育的要義相違背。

總體而言，供需總量的不匹配是標準化學校建設中的主要矛盾。但具體到地區層面，矛盾的側重點又有所不同。如土地供需矛盾主要是針對城區學校而言，師資供求矛盾則在農村學校較為突出。由于“教育的供求問題不單是要求受教育和社會能提供多少的問題，還包括提供什么樣的教育問題”，[10]由此產生的矛盾實則涉及兩個方面：一是數量上，人力、物力、財力資源供給難以滿足人們對基本教育教學條件的需求;二是結構上，質量與數量供給失衡。即質量上的供給小于數量上的供給或是數量上的供給大于質量上供給的狀態。當前，此種狀況在農村義務教育學校普遍存在。值得一提的是，師資作為教育教學中最具能動性和創造力的要素，在其供給不足的前提下，土地與資金即使供應充足也終會因為缺乏轉化手段和途徑而失去意義。由此，農村師資供給與需求矛盾不僅是標準化學校建設中主要矛盾愈加突出和尖銳的主因，也是貫穿在三種供需矛盾表現形式中的主線。此矛盾若是解決，反過來也將釋放城區學校的生源壓力、緩解其用地需求。

二、政府作為義務教育標準化學校建設中的矛盾主要方面近年來，廣東省義務教育人口數量呈持續增長趨勢。2020學年廣東義務教育階段在校學生達到1445萬人，增加基礎教育學位供給是推動義務教育優質均衡發展的重要內容，是擺在廣東面前最刻不容緩的事情。[11]學生數的不斷上升進一步刺激了社會對標準化學校的需求不斷增長。囿于欠發達地區政府的義務教育供給水平有限，社會對高質量義務教育需求的無限性與政府能力有限性之間的矛盾有不斷加劇之勢。[12]根據矛盾論的觀點，“矛盾著的兩方面中，必有一方面是主要的，另一方面是次要的。其主要方面即所謂矛盾起主導作用的方面。事物的性質，主要是由取得支配地位的矛盾的主要方面所決定的”。[13]而在標準化學校建設過程中，政府顯然處在矛盾主要方面的位置。在教育資源有限的狀態下，增加教育有效供給是緩解供求矛盾的關鍵。有效的教育供給應當是與經濟社會發展相適應、最大限度地滿足、適應與引導各種教育需求的教育供給。[14]在厘清標準化學校建設中主要矛盾的前提下，政府應該扮演好教育需求的供給者角色。

（一）政府供給體現了義務教育的基本性質

義務教育作為一項國家的教育制度和法律制度，具有強迫性、公共性、免費性及基礎性等特點。[15]其公共性反映在政府提供相對均等的辦學條件和統一的學校教育之中，免費性體現在政府依靠國家公共財政舉辦義務教育、開辦義務教育學校、免除學生學費的行為之中;強制性具體表現為政府采取必要手段強制要求父母或監護人送子女入學，否則課以不利法律后果的命令之中;而基礎性則蘊含在政府向所有兒童提供基本的教育條件和均等的教育機會以促進教育公平的辦學宗旨里。正如我國《義務教育法》第2條規定，“義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。”在此，“國家統一實施”之規定明確了政府的義務教育責任，“義務”之涵義則意味著政府“應當、必須做出一定行為或不得做出一定行為”。[16]因此，標準化學校作為實施義務教育的基本組織形式和有效載體，其建設過程中的政府供給不僅體現了義務教育的基本性質，而且也將避免義務教育淪為精英教育。

（二）政府供給能夠滿足標準化學校建設的基本需求

當前，教育不均衡現實與教育公平理想的差距仍然較大，教育資源有限性與教育需求無限性的矛盾依然突出，這必然會阻礙標準化學校的建設步伐。“市場確實是了不起的，但市場不能給予我們安全的街道、清潔的環境、平等的教育機會、貧窮嬰孩的健康孕育以及健康而可靠的晚年”。[17]可以說，維護好標準化學校建設這一義務教育的“最低保障線”是政府應盡的社會責任。這在《義務教育法》第六條之“政府合理配置教育資源”和“促進義務教育均衡發展”的規定中亦可得到明確體現。具體來看，政府滿足標準化學校建設基本需求的途徑有二：一是行政途徑。即憑借法律賦予的政策制定與管理規劃權力，充分發揮政府在義務教育管理中相對于公民個人和社會組織的支配力與控制力，[18]關注并優先滿足弱勢群體的基本教育需求;二是經濟途徑。即通過調整現行經費撥付機制和實施辦法，優先滿足欠發達地區義務教育學校的剛性需求，逐步消除財力、物力不足對其發展造成的限制。

（三）政府供給決定了標準化學校建設的基本狀態

它反映了政府在供需矛盾統一體中具有主導性地位和決定性作用。標準化學校建設作為一項政府的法定行為，主要包括入學機會平等、辦學條件相當、師資優質均衡等基本要素。其中，每一要素的實現都離不開政府的積極有效供給。政府供給對標準化學校建設基本狀態的作用與影響是無可替代的。首先，政府經費供給不僅是保障義務教育穩定發展的必要因素，更是決定標準化學校建設品質的重要條件;其次，政府關于教育資源配置的政策供給不但決定了經費投入能否以及如何在義務教育事業中發揮作用，而且也將成為標準化學校建設穩步推進的導向和依據;再次，政府還可以通過行使行政管理權，實現對標準化學校建設的規劃與監督，充分保障標準化學校建設中其供給內容的有效。需要指出的是，盡管欠發達地區公辦義務教育學校已基本完成標準化建設，但是民辦學校在標準化學校建設中的受惠面和受惠力度并不盡如人意，距離全省在2017年全部完成民辦義務教育學校標準化建設的目標尚有距離。如何保持義務教育標準化學校的持續性、落實好對民辦義務教育學校的供給責任，政府現階段推進標準化學校建設應當予以考量。

三、義務教育標準化學校建設中的政策重點政府作為標準化學校建設的責任主體，其地位毋庸置疑。為切實履行好該項職責，政府從未停止過相關政策的制定。在教育供需矛盾日益嚴峻的大背景下，政府究竟該如何通過制定相關政策來實踐標準化學校建設的政策目標，則是今后必須考慮的重點。

（一）分類供給，統籌保障城鄉義務教育學校的辦學經費需求

城鄉義務教育學校發展面臨的需求不同，標準化學校建設中的政府供給指向也應有所區別。不僅不同層級政府的職能重點不同，而且同一層級政府對城鎮與鄉村、城鎮不同區域的義務教育發展的經費投入方向與比例、軟硬件投入比重也要予以側重。根據激勵相容原則，只有政府的資源投入與人們的利益訴求相匹配時，才能產生最高的教育效益。從教育公平的角度，不斷加大的經費投入也必須體現出“同種情況同等對待、不同情況差異對待”的原則。雖同在財力艱難的欠發達地區，但市域、縣域、鄉鎮乃至村落范圍內各學校面臨的“待遇”各異，而若“為不同地區提供數量相同的資金，最終帶來的是服務量（units of services）必定不相等”。[19]在此意義上，加大經費投入并優化配置結構直至滿足所需是對政府的一項基本要求。省級政府要不斷加大對欠發達地區政府的轉移支付，并逐步提高一般性轉移支付的比例，以減少專項轉移支付需要基層政府配套資金產生的反向制約。市、縣級政府要明確協調管理責任，清晰劃分各自的主體責任。市級政府在發揮其“上傳下達”的橋梁功能的同時，也要對市城區義務教育學校予以重點關注。縣級政府不能總以“吃飯財政”為由逃避責任，不能一味地等著上級政府“救窮救急”，而應該提升分配、使用省級和市級財政投入的精準度，并根據標準化學校建設狀態與需要動態地投入資金。各級政府尤其要注意處理好增量與存量的關系，嚴格按照各地義務教育發展的均衡程度，“將存量資源重新調配，將增量資源按照一定規則分配”。[20]在考慮教師工資待遇與福利、學校新建與改擴建、“麻雀學校”處理等不同事項輕重緩急的基礎上，既統籌推進資金供給、又有所側重地規劃資金類目并分類細化資金去向，避免再走“重硬件、輕軟件”“重標準、輕特色”“重配置、輕使用”“重手段、輕目的”等義務教育學校“淺層”標準化建設的老路。

（二）形成聯動，重點解決城區義務教育學校的辦學空間難題

學位緊張、空間不足的現狀不僅折射出城區義務教育學校用地難，而且也將嚴重影響其教育教學及管理。因此，有必要充分調動并發揮各級政府土地管理部門的職能，使其與教育主管部門形成聯動，共同為城區義務教育學校創設、開拓辦學空間。一是省級規劃建設及土地管理部門要突出統籌引導職能。由于未占有學校所需土地的實際信息，在省域地區差異顯著的情況下，省級規劃建設及土地管理部門要合理行使規劃管理和土地審批權，主動平衡發達與欠發達地區、城鎮與農村學校的用地需求。除給予欠發達地區城鎮義務教育學校用地充分關注外，也要向未滿足學校實際用地需求的地方政府部門提出指導意見與整改要求。二是市級規劃建設及土地管理部門要發揮監督協調職能。從管理層次上看，市級土地規劃管理部門聯結城鄉并接受省級部門的指導監督，向下可以指導教育用地規劃，向上亦能反饋學校土地需求。其根本職責即在于有效溝通政府、學校之間的土地利用信息，著力保障標準化學校建設土地資源及時供應。此外，縣（鄉鎮）級土地規劃管理部門可基于對所在區域學校用地需求信息的掌握，制定具體可操的土地規劃方案交上級審批。基于教育用地的特殊性，各級土地規劃管理部門在編制標準化學校建設用地專項規劃時要綜合考慮城鎮化進程、人口出生率等因素，積極聽取教育行政和戶籍管理部門的意見與建議，以加強土地供應的計劃性、針對性及前瞻性。具體地說，教育行政部門作為義務教育學校的業務主管部門，應以縣（市、區）為單位科學編制城鄉義務教育學校布局規劃，科學測算學位需求，建立入學矛盾突出地區的分區分級預警機制，積極向土地管理部門、住建部門爭取資源，減輕擴大城區學位增量的現實阻力。其中，城市周邊和新建小區配套義務教育學校應該成為標準化學校建設中的一個明確政策點。而對于那些雖已建成但用地面積低于標準、在原有基礎上又擴容無望的學校，各部門可積極探索用學校重組、土地置換等方式創造性地解決其用地難題。

（三）強師留師，著力破解農村義務教育學校的師資困局

《廣東省“強師工程”實施方案（2017-2020年）》針對粵東西北等欠發達地區義務教育學校的師資困局，尤其是農村學校合格教師培養不足、補充困難的情況提出明確要求。要真正破解欠發達地區農村教師“補充難、穩定難、提升難”的窘局，還有賴于政府在以下方面積極作為。

一是多維核定編制，補足教師數量。基于現行編制管理機制下欠發達地區缺編缺資源的現狀，建議廣東省按照“總量控制、統籌城鄉、結構調整、有增有減”的原則多維度核定教師編制，[21]針對不同類型學校的實際需求采取差異化核編規則。比如可適當放寬經濟欠發達地區和農村地區的教師編制，積極采用“班師比”或“生師比”與“班師比”相結合的方式進行動態編制核定與管理。或采取強制性政策將由財政保障的教師編制首先撥付給農村學校，并兼顧滿足城鎮薄弱學校的師資需求。換言之，師資配置的順序要逐步實現從重點學校優先向非重點學校優先、城市學校優先到農村學校優先的轉變。而針對藝體學科教師的結構性缺編矛盾，可考慮在固定區域內采取學生集中上課或教師走教的方式予以緩解。此外，可利用與珠三角地區學校“結對子”的機會，著手區縣教師發展中心建設，探索教師本土化培養路徑，為本地本校骨干教師的成長搭建平臺。

二是著力優化激勵政策，穩定教師隊伍。良好的激勵政策與機制不僅是調動教師工作積極性的有效手段，更是穩定教師隊伍的重要保障。2015年，廣東省開始針對山區和農村邊遠地區義務教育學校教師發放每人每月700元的崗位津貼。但補助標準低、補助方式沒有差異性，教師津貼難免會因過于形式化而缺乏實效。可考慮在教師工資保障機制、社會保障制度、職稱制度及激勵制度等方面向農村地區做出必要的調整與傾斜。如根據農村地區的邊遠程度、人文環境、經濟及財政狀況設定教師特殊津貼系數，[22]規定教師享受的崗位津貼補助與工作條件的艱苦程度成正比，以真正產生激勵實效，吸引更多人到欠發達地區農村義務教育學校從教。而在此過程中關鍵要把握三點，一是注意把握物質激勵與精神激勵的關系，重點突出物質激勵;二是能夠平衡津貼補助普惠性與針對性的關系，主要突出針對性;三是可以協調激勵本身與教師利益訴求的關系，關注教師利益訴求。

三是重點開展培訓交流，提升教師質量。培訓交流不僅是幫助教師個體提升素質的有效途徑，也是優化欠發達地區薄弱學校師資隊伍的重要渠道。為此，市縣級教育行政部門一方面要積極組織新教師入職培訓，逐步建立科學合理的評價體系以保障培訓效果，奠定教師專業發展基礎;另一方面要大力開展在職教師業務培訓，不斷發揮市（縣）域優秀教育資源的輻射和帶動作用，豐富教師專業發展內容;此外，要積極調整教師輪崗交流機制，重點給予農村教師更多交流機會，創新教師專業發展形式。在此，人事部門要積極進行人事制度改革，為教師的合理流動掃除障礙。

總之，標準化學校建設是均衡發展義務教育的重要抓手，也是提升欠發達地區義務教育發展水平的根本舉措。政府作為標準化學校建設中矛盾的主要方面，應當立足于學生和家長的基本教育訴求，在兼顧城區和農村學校不同特點的基礎上，無條件地增加供給總量，有針對性地從“為供給而供給”向“為需求而供給”轉變，早日解決標準化學校建設的思想觀念、標準執行、管理體制、既得利益群體、資源配置等諸多方面的困境。

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On the Principal Contradiction of Construction of

Standardized Compulsory Education Schools

——From the Perspective of Underdeveloped Regions in Guangdong Province

Shi Meng-ting1，Wu Hui-hui2

（1.Anhui University， Hefei 230601;2. South China Normal University， Guangzhou 516000）

Abstract：The principal contradiction of the construction of standardized compulsory education schools is always the contradiction between shortage of government supply and growing education demand of people， which mainly embodies the contradiction between capital， land， teacher supply and school-running demand. As the main aspect of the contradiction， government should plan as a whole and guarantee the school-running funds demand of urban and rural compulsory education schools， mainly solve the urban compulsory education school-running space problem， put forth effort to crack the teacher dilemma in rural compulsory education schools.

Keywords：Guangdong Province; Underdeveloped Regions; Compulsory Education schools; Standardized Construction; Principal Contradiction