全媒體時(shí)代疫情謠言的公權(quán)干預(yù)：從新冠肺炎疫情防控切入

胡國(guó)梁

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，江西南昌 330032)

謠言的傳播幾乎伴隨著2020年新冠肺炎疫情防控全過(guò)程，謠言治理在事實(shí)上已經(jīng)構(gòu)成疫情防控的重要組成部分。面對(duì)層出不窮的疫情謠言及其對(duì)疫情防控的干擾，主流聲音都強(qiáng)烈呼吁更透明、更及時(shí)的信息公開(kāi)，主張“以公開(kāi)透明擊碎謠言”。(1)參見(jiàn)祝偉：《以公開(kāi)透明擊碎謠言》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2020年1月31日，第4版；陳云良：《公開(kāi)是最好的防疫》，載《瀟湘晨報(bào)》2020年1月23日第A04版；鄧海建：《讓透明公開(kāi)的信息跑在疫情謠言前頭》，載中國(guó)青年網(wǎng)，http：//pinglun.youth.cn/ttst/202001/t20200124_12177260.htm，2020年5月1日訪問(wèn)。政府信息公開(kāi)是官方的正式信息生產(chǎn)機(jī)制，旨在在信息市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)“良幣驅(qū)逐劣幣”。準(zhǔn)確、及時(shí)的信息公開(kāi)固然有利于社會(huì)公眾從紛繁龐雜的信息汪洋中抓取可信度更高的疫情信息，但這并不代表謠言就會(huì)自動(dòng)退場(chǎng)，更不意味著謠言的負(fù)面效應(yīng)會(huì)自動(dòng)消除，“謠言無(wú)法止于公開(kāi)”。(2)趙哲、李大勇：《謠言、政府辟謠及其規(guī)制》，載《河北法學(xué)》2015年第2期。法國(guó)傳播學(xué)領(lǐng)域的著名學(xué)者讓-諾埃爾·卡普費(fèi)雷系統(tǒng)研究了辟謠在真實(shí)信息市場(chǎng)上可能遇到的障礙，其介紹道，“在說(shuō)服人不要相信謠言的宣傳運(yùn)動(dòng)中，反常現(xiàn)象之一便是似乎這個(gè)說(shuō)服運(yùn)動(dòng)觸及到的已被說(shuō)服的人多于有待去說(shuō)服的人”。(3)Kapferer J.-N.，L’Enfant et la Publicité：les Chemins de la séduction，Paris，Dunod，1985.僅僅依靠政府準(zhǔn)確、及時(shí)地公開(kāi)疫情信息(4)病毒本身的未知性往往使得政府難以同時(shí)確保疫情信息公開(kāi)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，以致透明公開(kāi)的信息經(jīng)常落后于疫情謠言的步伐，這在一定程度上弱化了信息公開(kāi)之于謠言治理的有效性。恐怕還不足以實(shí)現(xiàn)對(duì)謠言的有效治理，政府積極、果斷地干預(yù)疫情謠言的傳播行為更加不可或缺，如果將前者定位為參與型治理，后者則可稱之為規(guī)制型治理。相比參與型治理，規(guī)制型治理涉及更為深刻的法權(quán)安排，如何在全媒體時(shí)代下構(gòu)造疫情謠言規(guī)制型治理的法理基礎(chǔ)并以此反思和再造規(guī)制型治理的模式與邊界，則是后疫情時(shí)代公共衛(wèi)生法治建設(shè)的重要制度重建任務(wù)。本文主要從規(guī)制型治理之維解構(gòu)和重構(gòu)疫情謠言的公權(quán)干預(yù)。

一、何謂疫情謠言：基于全媒體時(shí)代背景的考察

(一)謠言的內(nèi)核：虛假信息抑或未經(jīng)證實(shí)的信息

對(duì)疫情謠言的判定首先必須厘清謠言的基本內(nèi)涵。既有的一些討論似乎沒(méi)有注意到謠言一詞早已從生活領(lǐng)域進(jìn)入了規(guī)范領(lǐng)域，成為了一個(gè)被正式制度所接受的概念。(5)最高人民法院在其官方微信公眾號(hào)針對(duì)疫情謠言指出，“謠言”是生活用語(yǔ)，法律上對(duì)謠言表述為“虛假信息”。《郵政法》第37條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得利用郵件寄遞含有下列內(nèi)容的物品：……(三)散布謠言擾亂社會(huì)秩序，破壞社會(huì)穩(wěn)定的……”。《治安管理處罰法》第25條規(guī)定：“有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款：(一)散布謠言，謊報(bào)險(xiǎn)情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的……”。此外，在《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》等行政法規(guī)和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》等司法解釋中也普遍引入了謠言這一概念。

在規(guī)范層面對(duì)謠言概念的使用增添了對(duì)其予以規(guī)范化解釋的必要性。對(duì)謠言概念的解釋，共識(shí)明顯大于分歧，雖然存在表述上的差異，但并未在實(shí)質(zhì)層面呈現(xiàn)出多元化的格局。這可能是由于人們關(guān)于謠言的生活經(jīng)驗(yàn)具有較強(qiáng)的共通性，而對(duì)謠言概念的解釋又建立在基本生活經(jīng)驗(yàn)之上。讓-諾埃爾·卡普費(fèi)雷對(duì)謠言概念的界定是比較經(jīng)典的，在其看來(lái)，謠言是在社會(huì)中出現(xiàn)并流傳的未經(jīng)官方公開(kāi)證實(shí)或者已經(jīng)被官方所辟謠的信息。(6)[法]讓-諾埃爾·卡普費(fèi)雷：《謠言——世界最古老的傳媒》，鄭若麟譯，上海人民出版社2018年版，第15頁(yè)。在社會(huì)中流傳的外觀是謠言同一般虛假信息的核心區(qū)別，納普則從流傳原因角度對(duì)謠言的概念予以了揭示：謠言是一種旨在使人相信的宣言，它與當(dāng)前時(shí)事有關(guān)，在未經(jīng)官方證實(shí)的情況下廣泛流傳。(7)參見(jiàn)Knapp R.，“A Psychology of Rumor，”P(pán)ublic Opinion Quarterly，8(1)，1944，pp. 22-37.奧爾波特和波斯曼持類(lèi)似觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)謠言是一個(gè)“與當(dāng)時(shí)事件相關(guān)聯(lián)的命題……但缺乏具體的證據(jù)以證實(shí)其確切性”。(8)Gordon W. Allport & Leo Postman，“An Analysis of Rumor，”P(pán)ublic Opinion Quarterly，vol. 10，no. 4(1946-1947)，pp. 501-517．綜合來(lái)看，謠言是一種未經(jīng)證實(shí)(尤其是來(lái)自官方的證實(shí))的旨在使人相信繼而得以廣泛流傳的信息。

上述學(xué)者并未特別強(qiáng)調(diào)謠言的虛假性，這在理論上意味著謠言最終是可以被證明為真的，正如加里·阿蘭·費(fèi)因所言，“虛假并非謠言的界定標(biāo)準(zhǔn)”。(9)轉(zhuǎn)引自周裕瓊：《真實(shí)的謊言：抵制家樂(lè)福事件中的新媒體謠言分析》，載邱林川、陳韜文主編：《新媒體事件研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第100頁(yè)。然而，以上關(guān)于謠言的界定依然停留于生活領(lǐng)域，規(guī)范領(lǐng)域中謠言的概念如何界定還需要考慮概念的規(guī)范性問(wèn)題。在生活領(lǐng)域?qū)χ{言的判斷僅僅是一個(gè)知識(shí)性問(wèn)題，但在規(guī)范領(lǐng)域?qū)χ{言的判斷則會(huì)引起相應(yīng)的法律責(zé)任以及社會(huì)公眾對(duì)自身行為模式的整體性改造。為降低制度實(shí)施成本，多數(shù)法律學(xué)者傾向于窄化謠言的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)謠言的本質(zhì)在于其虛假性，而非“未經(jīng)證實(shí)”性，即謠言必須是虛假不真實(shí)、缺乏事實(shí)根據(jù)的信息。(10)參見(jiàn)劉鵬：《網(wǎng)絡(luò)謠言界定及法律規(guī)制》，載《學(xué)術(shù)界》2016年第4期。但是，是否在規(guī)范領(lǐng)域?qū)χ{言的理解就必定要采納虛假信息的概念恐怕還須進(jìn)一步論證。虛假信息固然可納入謠言范疇，但其他未經(jīng)證實(shí)的信息是否就一概被排除在規(guī)范領(lǐng)域謠言的范疇之外？有學(xué)者認(rèn)為，判斷是否構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)謠言應(yīng)主要考查兩點(diǎn)：一是具體的網(wǎng)絡(luò)信息是否作為直接原因引發(fā)了群體性事件等對(duì)現(xiàn)實(shí)秩序造成影響；二是具體的網(wǎng)絡(luò)信息是否在公眾中造成了恐慌，打破了正常社會(huì)生活的安寧，對(duì)公眾的日常生活造成了不良影響。(11)參見(jiàn)張新宇：《網(wǎng)絡(luò)謠言的行政規(guī)制及其完善》，載《法商研究》2016第3期。未經(jīng)證實(shí)的信息同樣可能符合這兩點(diǎn)要求，在規(guī)范領(lǐng)域進(jìn)行謠言認(rèn)定的時(shí)候應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的場(chǎng)景進(jìn)行具體分析。本文主要聚焦于疫情謠言治理，這里暫以疫情防控場(chǎng)景為例對(duì)疫情謠言的界定展開(kāi)討論。

(二)疫情謠言的內(nèi)核：擾亂公共秩序的虛假信息

由上可知，將疫情謠言界定為虛假信息并非不證自明的“公論”，這一判斷需要結(jié)合疫情防控的特殊場(chǎng)景展開(kāi)具體論證。在疫情防控中，信息的充分挖掘和及時(shí)交流發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，在疫情防控中，一些未經(jīng)證實(shí)的“謠言”在一定程度上填補(bǔ)著信息的真空，有助于疫情防控力量的社會(huì)整合。2019年1月習(xí)近平在中共中央政治局第十二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“全媒體不斷發(fā)展，出現(xiàn)了全程媒體、全息媒體、全員媒體、全效媒體，信息無(wú)處不在、無(wú)所不及、無(wú)人不用，導(dǎo)致輿論生態(tài)、媒體格局、傳播方式發(fā)生深刻變化，新聞?shì)浾摴ぷ髅媾R新的挑戰(zhàn)。”(12)《習(xí)近平：推動(dòng)媒體融合向縱深發(fā)展鞏固全黨全國(guó)人民共同思想基礎(chǔ)》，載新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-01/25/c_1124044208.htm，2020年4月5日訪問(wèn)。全媒體的發(fā)展在改變信息傳播生態(tài)的同時(shí)，也影響了對(duì)(疫情)謠言的界定。具體可以從以下幾個(gè)層面觀察：

首先，未經(jīng)證實(shí)信息的自由流動(dòng)有助于彌補(bǔ)關(guān)于病毒的知識(shí)空缺。信息雖然不能直接作用于人體健康，但其實(shí)施效果對(duì)于控制整個(gè)傳染病疫情的走勢(shì)可謂是決定性的。(13)參見(jiàn)陳云良、陳煜鵬：《論傳染病防治決策的法治化和科學(xué)化》，載《比較法研究》2020年第2期。2020年新冠肺炎疫情在短時(shí)間內(nèi)迅速爆發(fā)應(yīng)當(dāng)說(shuō)與人們對(duì)其知之甚少密切相關(guān)，疫情出現(xiàn)之初，關(guān)于新冠病毒的人際傳染性、肺炎特征、易感人群甚至對(duì)患者的識(shí)別方法等皆無(wú)可靠結(jié)論。全媒體的發(fā)展使每一個(gè)個(gè)體都有渠道發(fā)布和傳播疫情信息，并且往往基于人與人之間的信任度或?qū)?quán)威媒體平臺(tái)的認(rèn)可度而先入為主地肯定其真實(shí)性。人們將獲得的信息繼續(xù)向外傳遞時(shí)通常會(huì)潛在地認(rèn)為信息已經(jīng)被證實(shí)過(guò)，尤其是當(dāng)其從多個(gè)渠道獲得了同一則信息的時(shí)候。正如讓-諾埃爾·卡普費(fèi)雷所言，“未經(jīng)證實(shí)”標(biāo)準(zhǔn)帶有主觀性，它們無(wú)法區(qū)分一個(gè)通過(guò)口傳媒介而獲悉的謠言和一則從晨報(bào)中讀到的消息。(14)參見(jiàn)[法]讓-諾埃爾·卡普費(fèi)雷：《謠言——世界最古老的傳媒》，鄭若麟譯，上海人民出版社2018年版，第7頁(yè)。全媒體時(shí)代信息來(lái)源的多樣化和信息主體的多元化會(huì)進(jìn)一步加劇這一問(wèn)題。

從另外一個(gè)維度來(lái)看，這種“未經(jīng)證實(shí)”的信息卻可能有利于彌補(bǔ)人類(lèi)在未知領(lǐng)域的知識(shí)空白。類(lèi)似于新冠病毒這種突破人類(lèi)知識(shí)邊界并且可能給人類(lèi)造成毀滅性打擊的新型病毒，我們應(yīng)該堅(jiān)守“存疑從有原則”(15)王岳：《再遇新型傳染病我們?cè)撊绾螒?yīng)對(duì)》，載《社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020年3月12日。，尤其是“對(duì)科學(xué)研究的言論自由應(yīng)當(dāng)寬容和保護(hù)”。(16)周賢日：《社會(huì)保障法視域下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)機(jī)制研究》，載《法治社會(huì)》2020年第2期，第4頁(yè)。如果將未經(jīng)證實(shí)的疫情信息輕易認(rèn)定為謠言，不僅會(huì)扭曲全媒體時(shí)代的輿論生態(tài)，還可能讓人類(lèi)錯(cuò)失防控疫情的最佳時(shí)機(jī)。我們也無(wú)需過(guò)度憂慮未經(jīng)證實(shí)的疫情信息可能給社會(huì)秩序帶來(lái)的沖擊。在全媒體時(shí)代，信息的傳播過(guò)程往往伴隨著自發(fā)的信息鑒別和信息淘汰過(guò)程。基于對(duì)自身生命健康的關(guān)注，相當(dāng)一部分社會(huì)群體在傳播信息的過(guò)程中會(huì)根據(jù)自身的經(jīng)驗(yàn)和邏輯對(duì)疫情信息予以證偽或證明，這樣一批“信息衛(wèi)士”的及時(shí)發(fā)聲會(huì)極大消解未經(jīng)證實(shí)的疫情信息可能引起的秩序波動(dòng)。

其次，未經(jīng)證實(shí)信息的自由流動(dòng)有助于提升公共衛(wèi)生治理透明度。新冠疫情發(fā)生以來(lái)，相當(dāng)一部分制度反思的焦點(diǎn)集中于政府信息公開(kāi)，(17)參見(jiàn)王錫鋅：《傳染病疫情信息公開(kāi)的障礙及克服》，載《法學(xué)》2020年第3期；陳柏峰：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的技術(shù)治理與應(yīng)急決策》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第2期。盡管地方政府在信息公開(kāi)方面的滯后行為有一定制度根據(jù)，(18)參見(jiàn)胡曉翔：《傳染病疫情預(yù)警和信息發(fā)布機(jī)制淺議》，載《南京醫(yī)科大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期。但社會(huì)依然普遍認(rèn)為政府對(duì)疫情信息公開(kāi)不及時(shí)加速了疫情的擴(kuò)散。(19)參見(jiàn)周蘭萍：《疫情“特效藥”——政府信息公開(kāi)與公眾知情權(quán)》，載上海市法學(xué)會(huì)官網(wǎng)，https：//www.sls.org.cn/levelThreePage.html?id=11358，2020年5月2日訪問(wèn)。在全媒體時(shí)代，任何關(guān)于疫情的信息都很容易在網(wǎng)絡(luò)上傳播，而如果政府壟斷了信息的發(fā)布權(quán)并通過(guò)各種方式封鎖住信息渠道，甚至以“造謠”的名義對(duì)信息傳播的行為予以制裁，疫情信息就很容易“公開(kāi)不及時(shí)”。弱化對(duì)信息傳播的管控，允許未經(jīng)證實(shí)信息的自由流動(dòng)在一定程度上可以倒逼政府積極挖掘、認(rèn)真辨別和及時(shí)公開(kāi)疫情信息，進(jìn)而提升公共衛(wèi)生治理透明度。

未經(jīng)證實(shí)的疫情信息并非皆是無(wú)價(jià)值甚至負(fù)價(jià)值的信息，有些疫情信息雖然暫時(shí)缺乏充分的事實(shí)根據(jù)，但依然具有一定的正面價(jià)值，不應(yīng)當(dāng)將未經(jīng)證實(shí)的信息都作為疫情謠言對(duì)待。這是疫情謠言同其他謠言類(lèi)型在處置方式上應(yīng)當(dāng)保持的重要差異。疫情謠言的內(nèi)核應(yīng)當(dāng)是擾亂公共秩序的虛假信息。從客觀層面(20)對(duì)散布謠言行為的認(rèn)定，既要考慮信息在客觀層面的特點(diǎn)，也要考慮行為人在主觀層面的動(dòng)機(jī)。來(lái)看，未經(jīng)證實(shí)的疫情信息和擾亂公共秩序的虛假信息至少有以下兩點(diǎn)區(qū)別：一是在事實(shí)根據(jù)方面，二者雖然都在事實(shí)根據(jù)上存在瑕疵，但未經(jīng)證實(shí)的疫情信息并未背離基本事實(shí)并且賴以支撐的事實(shí)根據(jù)最終可能會(huì)浮現(xiàn)出來(lái)；擾亂公共秩序的虛假信息則背離了基本事實(shí)或以捏造的事實(shí)為根據(jù)。二是在影響后果方面，二者雖然都可能給公共秩序造成一定沖擊，但未經(jīng)證實(shí)的疫情信息整體上有利于提升社會(huì)防控警覺(jué)；擾亂公共秩序的虛假信息則會(huì)讓社會(huì)公眾在疫情防控中失去方向甚至誤入歧途，徒增疫情防控的社會(huì)成本。

總體而言，在法律實(shí)施過(guò)程中識(shí)別疫情謠言時(shí)應(yīng)盡可能采取從嚴(yán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，一方面有利于拓寬言論自由的空間以促進(jìn)疫情信息的生成與傳播，減少因?qū)σ咔榈摹凹w無(wú)知”所產(chǎn)生的災(zāi)難與恐慌；另一方面有利于集中有限的行政力量和司法資源處置造謠和傳謠行為，將疫情謠言及時(shí)從信息市場(chǎng)中清除。在界定疫情謠言時(shí)，固然應(yīng)當(dāng)區(qū)分事實(shí)性信息與評(píng)價(jià)性信息，(21)參見(jiàn)陳偉、霍俊閣：《論惡意轉(zhuǎn)發(fā)網(wǎng)絡(luò)虛假信息的司法認(rèn)定》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期，第91頁(yè)。但疫情謠言的認(rèn)定不僅僅是一個(gè)事實(shí)判斷的問(wèn)題，還隱含著全媒體時(shí)代疫情防控場(chǎng)景中的價(jià)值選擇問(wèn)題。

二、疫情謠言公權(quán)干預(yù)的法理基礎(chǔ)與基本模式

(一)疫情謠言公權(quán)干預(yù)的法理基礎(chǔ)探析：公共衛(wèi)生秩序之保障

公共衛(wèi)生秩序同公共經(jīng)濟(jì)秩序、公共安全秩序等共同構(gòu)成公共秩序體系，(22)參見(jiàn)李靜堂：《無(wú)效和可撤銷(xiāo)民事行為及其認(rèn)定和處理》，載《中國(guó)法學(xué)》1987年第6期。在健康中國(guó)建設(shè)語(yǔ)境下公共衛(wèi)生秩序的保障具有特別重要的意義。在疫情防控中，“眾志成城、共克時(shí)艱”絕非僅是鼓舞士氣的語(yǔ)言修辭，更是對(duì)人們面對(duì)疫情時(shí)所能采取的防控策略之精準(zhǔn)概括。只有全民動(dòng)員才能及時(shí)切斷病毒傳播路徑，歐美地區(qū)病毒快速蔓延的重要原因就在于民眾沒(méi)有真正被動(dòng)員起來(lái)，防控疫情的意識(shí)未能普遍形成。在救治患者的背后還有一系列相關(guān)的防控任務(wù)，只有全民動(dòng)員才能有序完成疫情防控的系統(tǒng)性工作。然而，疫情謠言的泛濫卻在事實(shí)上從多個(gè)層面侵蝕著由全民動(dòng)員所構(gòu)筑的防控系統(tǒng)，沖擊著既有的公共衛(wèi)生秩序。

其一，疫情謠言加劇了生命共同體的集體性恐慌。疫情危機(jī)中，人們由于對(duì)未知事物的不了解和病毒本身極強(qiáng)傳染性的恐懼，本能地會(huì)陷入一種緊張和焦慮情緒，不斷尋求暗合自身認(rèn)知需求的信息，謠言也就獲得了存續(xù)市場(chǎng)。(23)參見(jiàn)張明軍、趙友華：《突發(fā)公共疫情依法治理的邏輯》，載《法學(xué)》2020年第3期。生命共同體對(duì)病毒的集體性恐慌是謠言得以滋生的心理基礎(chǔ)，(24)參見(jiàn)趙軍鋒、金太軍：《論公共危機(jī)中謠言的生存邏輯——一個(gè)關(guān)于謠言的分析框架》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。而謠言的產(chǎn)生反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步“證實(shí)”了集體性恐慌的合理性并加劇了集體恐慌情緒的蔓延。如果沒(méi)有其他因素介入，疫情謠言的泛濫和恐慌情緒的蔓延將會(huì)構(gòu)成無(wú)解的惡性循環(huán)，進(jìn)而導(dǎo)致真實(shí)的疫情信息被遮蔽或被無(wú)視，全民動(dòng)員的疫情防控系統(tǒng)和公共衛(wèi)生秩序可能會(huì)在集體的恐慌和焦慮中走向崩潰。

其二，疫情謠言割裂了官民之間的良性互動(dòng)關(guān)系。官民互動(dòng)不僅是凝聚社會(huì)主流價(jià)值觀的基本方式，(25)廖永安、王聰：《法院如何執(zhí)行公共政策：一種實(shí)用主義與程序理性有機(jī)結(jié)合的裁判進(jìn)路》，載《政治與法律》2019年第12期。更是公共政策合法性的重要供給機(jī)制，(26)參見(jiàn)馬長(zhǎng)山：《公共政策合法性供給機(jī)制與走向——以醫(yī)改進(jìn)程為中心的考察》，載《法學(xué)研究》2012年第2期。對(duì)塑造和維系公共衛(wèi)生秩序至關(guān)重要。良性的官民互動(dòng)可以使民眾體會(huì)到政府執(zhí)政的客觀情勢(shì)，從而在遇到公共危機(jī)時(shí)避免局勢(shì)的惡化，有利于危機(jī)的順利解決。(27)參見(jiàn)馮輝：《改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家發(fā)展觀與績(jī)效觀的形成、影響及法治規(guī)范路徑》，載《東方法學(xué)》2018年第6期。疫情防控的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是政策的制定與實(shí)施、資源的整合與配置的過(guò)程，二者皆離不開(kāi)官民互動(dòng)機(jī)制的良性運(yùn)行。疫情謠言的流傳則會(huì)在“官”與“民”之間制造裂痕，降低“民”對(duì)“官”的信任度和配合度。疫情防控乃同病毒搶時(shí)間，“塔西佗陷阱”在疫情防控期間的浮現(xiàn)將對(duì)政策的順利實(shí)施和資源的有效配置造成重大沖擊，公共衛(wèi)生秩序也會(huì)因各種力量的掣肘難以得到及時(shí)重整。

其三，疫情謠言增加了公共衛(wèi)生秩序的修復(fù)成本。傳染病疫情出現(xiàn)本身具有極高的風(fēng)險(xiǎn)，一旦風(fēng)險(xiǎn)(risk)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)(danger)，控制的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本將變得極為高昂。(28)王錫鋅：《傳染病疫情信息公開(kāi)的障礙及克服》，載《法學(xué)》2020年第3期。事實(shí)上，我們?yōu)榉揽匦鹿诜窝滓咔樗袚?dān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本已經(jīng)無(wú)法估量。疫情謠言的泛濫則從各個(gè)層面不斷沖擊著本已脆弱的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，構(gòu)成了對(duì)疫情防控釜底抽薪式的威脅。為了重新修復(fù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序以快速遏制疫情，民眾和政府不得不付出更高的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本，大量本已捉襟見(jiàn)肘的防控資源隨著疫情謠言的流傳被無(wú)謂耗散。

由上可知，疫情謠言的產(chǎn)生與傳播有其深厚的心理基礎(chǔ)，而能夠廣為流傳并對(duì)公共衛(wèi)生秩序造成重大挑戰(zhàn)的疫情謠言通常深深抓住了社會(huì)公眾的心理，依靠“市場(chǎng)機(jī)制”(29)有學(xué)者提出，網(wǎng)絡(luò)謠言的治理不能忽略了市場(chǎng)機(jī)制的功能，參見(jiàn)林華：《網(wǎng)絡(luò)謠言治理市場(chǎng)機(jī)制的構(gòu)造》，載《行政法學(xué)研究》2020年第1期。難以迅速斬?cái)嘁咔橹{言的傳播鏈條。為了減少公共衛(wèi)生秩序所受到的沖擊和及時(shí)修復(fù)公共衛(wèi)生秩序，對(duì)疫情謠言予以適度地公權(quán)干預(yù)就顯得尤為必要。一方面，嚴(yán)厲的公權(quán)干預(yù)可以在事前形成有力的威懾，從源頭上遏制疫情謠言的產(chǎn)生和傳播動(dòng)機(jī)；另一方面，剛性的公權(quán)干預(yù)可以在事后實(shí)現(xiàn)普遍的教育，使社會(huì)公眾能夠在疫情防控中理性地行使信息傳播的權(quán)利，瓦解“信息瘟疫”(30)參見(jiàn)晏國(guó)政：《警惕“信息瘟疫”干擾抗疫大局》，載半月談網(wǎng)，http：//www.banyuetan.org/jrt/detail/20200206/1000200033134991580951904186013032_1.html，2020年4月5日訪問(wèn)。產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)。

(二)疫情謠言公權(quán)干預(yù)的基本模式：行政處罰與刑事制裁之選擇

面對(duì)新冠肺炎疫情爆發(fā)之后此起彼伏的造謠傳謠現(xiàn)象，各地執(zhí)法部門(mén)主要通過(guò)行政處罰和刑事制裁實(shí)施必要的公權(quán)干預(yù)。根據(jù)《治安管理處罰法》第25條的規(guī)定，“有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款：(一)散布謠言，謊報(bào)險(xiǎn)情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的……”。這是對(duì)散布疫情謠言予以行政處罰的法律根據(jù)。在刑事制裁方面，對(duì)疫情謠言的處置則相對(duì)復(fù)雜。根據(jù)2020年2月6日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》，對(duì)造謠傳謠行為將根據(jù)具體情況分別以尋釁滋事罪，編造、故意傳播虛假信息罪，煽動(dòng)分裂國(guó)家罪以及煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)罪定罪處罰。在新冠疫情防控中，大多數(shù)造謠傳謠犯罪是按尋釁滋事罪和編造、故意傳播虛假信息罪處理。從疫情謠言公權(quán)干預(yù)的實(shí)踐來(lái)看，大多數(shù)損害公共衛(wèi)生秩序的造謠傳謠行為都得到了妥當(dāng)?shù)奶幹茫辛Φ卮_保了疫情防控工作的順利推進(jìn)。然而，筆者整理和觀察網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的針對(duì)造謠傳謠行為的行政處罰和刑事制裁的部分案例后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前疫情謠言公權(quán)干預(yù)的模式選擇值得反思。

表1：對(duì)造謠傳謠行為行政處罰案例

涉疫情謠言在行政違法與刑事違法上具有競(jìng)合關(guān)系，其所具有的行政違法性和刑事違法性除了在社會(huì)危害性的程度方面存在差異之外，在行為實(shí)質(zhì)上不存在任何差異。(31)參見(jiàn)馮昌波：《涉疫情網(wǎng)絡(luò)謠言的刑事規(guī)制難點(diǎn)與司法應(yīng)對(duì)》，載《中國(guó)檢察官》2020年第5期。因此，在對(duì)疫情謠言公權(quán)干預(yù)中行政處罰和刑事制裁的選擇上只能以社會(huì)危害性的程度為基本判準(zhǔn)。然而，量的考察是一種事實(shí)的考察，但量是否達(dá)到促使質(zhì)變化的程度又依賴人的觀察和判斷的，因而看似客觀的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分治安違法行為與犯罪，卻在很大程度上摻雜了主觀性。(32)參見(jiàn)時(shí)延安：《行政處罰權(quán)與刑罰權(quán)的糾葛及其厘清》，載《東方法學(xué)》2008年第4期。從上述案例中可以發(fā)現(xiàn)，散布極為類(lèi)似的謠言卻在公權(quán)干預(yù)實(shí)踐中獲得了性質(zhì)完全不一樣的法律評(píng)價(jià)。雖然不同地區(qū)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)存在差異是正常現(xiàn)象，但這并不足以論證不同地區(qū)對(duì)同類(lèi)行為在法律性質(zhì)的認(rèn)定方面何以迥然有別，在法治中國(guó)建設(shè)語(yǔ)境中執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的適度統(tǒng)一和自由裁量權(quán)的規(guī)范化依然是必要的。

表2：對(duì)造謠傳謠行為刑事制裁案例

在完善疫情謠言公權(quán)干預(yù)模式選擇的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，我們還是應(yīng)當(dāng)回到公共衛(wèi)生秩序的保障目標(biāo)上來(lái)。只要足以修復(fù)公共衛(wèi)生秩序或足以防范公共衛(wèi)生秩序遭到破壞，我們就應(yīng)該遵從“比例原則”選擇執(zhí)法成本更小、靈活性更強(qiáng)的行政處罰模式。首先，在疫情防控場(chǎng)景中，病毒無(wú)形傳播的危機(jī)其實(shí)會(huì)給每個(gè)人都造成心理壓力。對(duì)于編造、傳播疫情謠言的行為人予以行政拘留的行政處罰限制住了其人身自由，病毒無(wú)形傳播所帶來(lái)的心理壓力會(huì)由此升級(jí)。心理壓力升級(jí)所疊加的威懾效果在實(shí)質(zhì)層面會(huì)加重行政拘留處罰的嚴(yán)厲程度，大多數(shù)情況下足以產(chǎn)生對(duì)編造、傳播疫情謠言的遏制效果。其次，在疫情防控場(chǎng)景中，全民參與不僅體現(xiàn)為自身以各種積極行動(dòng)投入到防控戰(zhàn)役之中，還體現(xiàn)為對(duì)其他人的監(jiān)督。河南郭某某案中，郭某某幾乎遭到整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)的“唾棄”。編造、傳播疫情謠言的行為人在遭受行政處罰之后，不可避免地還會(huì)受到周?chē)娜四酥琳麄€(gè)互聯(lián)網(wǎng)的指責(zé)，社會(huì)評(píng)價(jià)由此降低，這其實(shí)也是一種心理層面的威懾，并且這種威懾在疫情蔓延背景中會(huì)特別明顯。因此，如果充分考慮到疫情防控的特殊場(chǎng)景給接受行政處罰的行為人所加持的心理威懾，行政處罰通常就足以保障公共衛(wèi)生秩序。

三、疫情謠言公權(quán)干預(yù)的限度：一般緊急狀態(tài)下的公權(quán)力

(一)一般緊急狀態(tài)下權(quán)力的行使與疫情謠言的公權(quán)干預(yù)

新冠肺炎疫情的爆發(fā)不由得讓我們想起公元12世紀(jì)由教會(huì)法學(xué)家格拉提安在其著作《教令集》中提出的“緊急狀態(tài)無(wú)法律”(33)Giorgio Agamben，State of Exception，trans. Kevin Attell，Chicago：The University of Chicago Press，2005，p.24.這一法律史上的著名命題。“緊急狀態(tài)無(wú)法律”本質(zhì)上所要表達(dá)的其實(shí)是緊急狀態(tài)下權(quán)力在行使過(guò)程中“改變常規(guī)體制、懸置法律執(zhí)行、中止某些權(quán)利保障”(34)孟濤：《緊急權(quán)力法及其理論的演變》，載《法學(xué)研究》2012年第1期。的特殊現(xiàn)象。為了維系社會(huì)共同體的存續(xù)，權(quán)力的擴(kuò)張以及相應(yīng)的權(quán)利限縮成為了一種不得已的政治抉擇，而嚴(yán)守調(diào)整常規(guī)狀態(tài)社會(huì)關(guān)系的法律極有可能會(huì)讓社會(huì)共同體被不斷擴(kuò)展的緊急狀態(tài)漩渦所吞噬。然而，“無(wú)法律”的權(quán)力行使?fàn)顟B(tài)不僅會(huì)摧毀人類(lèi)發(fā)展過(guò)程中所積淀的政治文明，也將背離法治國(guó)家建設(shè)的基本指向。即便是在緊急狀態(tài)下，權(quán)力的行使也必須恪守基本的法律規(guī)則；越是在緊急狀態(tài)下，越是能反映權(quán)力是否真正被關(guān)進(jìn)了“制度的籠子里”。不可否認(rèn)的是，為了快速地?cái)[脫公共危機(jī)，適用于緊急狀態(tài)的“非常法律”通常偏重于授權(quán)(力)和限權(quán)(利)，賦予了權(quán)力主體更多的裁量空間。由此，權(quán)力主體還應(yīng)當(dāng)根據(jù)狀態(tài)的“緊急”程度對(duì)權(quán)力行使策略作出更具體的安排。

有學(xué)者依照緊急狀態(tài)危險(xiǎn)程度的不同，將緊急狀態(tài)分為一般緊急狀態(tài)、特殊緊急狀態(tài)和戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。一般緊急狀態(tài)指緊急危險(xiǎn)情況雖然給人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重的威脅，但此種危險(xiǎn)程度依照一國(guó)法律所規(guī)定的對(duì)抗措施就可以消除，并且人民生命財(cái)產(chǎn)在緊急狀態(tài)下還可得到很大范圍和程度的存續(xù)。(35)參見(jiàn)常璇、楊成梁：《“緊急狀態(tài)”、“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”概念及辨析》，載《當(dāng)代法學(xué)》2005年第2期。在一般緊急狀態(tài)下，只要啟動(dòng)法定的應(yīng)對(duì)措施，公共危機(jī)是相對(duì)比較確定地能消除。社會(huì)公眾對(duì)權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張和權(quán)利過(guò)度限縮的容忍度相對(duì)較低，權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張及其給權(quán)利造成的擠壓反而會(huì)引起社會(huì)公眾的普遍不滿，繼而徒增危機(jī)應(yīng)對(duì)的政治成本。因此，一般緊急狀態(tài)下權(quán)力的行使(尤其是侵益性權(quán)力行使模式)應(yīng)當(dāng)在遵守法律所構(gòu)建的基本行動(dòng)框架下保持適度的克制并彰顯比例原則的基本精神。

應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，新冠肺炎疫情是一種比較典型的一般緊急狀態(tài)。自2003年以來(lái)，在吸取SARS疫情防控教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國(guó)已經(jīng)建立了以《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等為主體的疫情應(yīng)對(duì)制度體系，各種防控力量在既有的制度體系中都得到了比較科學(xué)的安排，能夠在疫情防控中比較有序地運(yùn)行。中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系、國(guó)家治理能力和中國(guó)人民的制度素質(zhì)所形成的中國(guó)新型制度文明，(36)參見(jiàn)魯品越：《中國(guó)新型制度文明在疫情防控中錘煉與升華》，載《學(xué)術(shù)界》2020年第2期。還能在具體防控制度出現(xiàn)短板的時(shí)候及時(shí)發(fā)揮填補(bǔ)功能。醫(yī)療服務(wù)和公共衛(wèi)生領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步則不斷弱化著傳染病疫情所造成的“緊急”狀態(tài)。面對(duì)產(chǎn)生于傳染病疫情這種一般緊急狀態(tài)下的謠言，公權(quán)干預(yù)應(yīng)當(dāng)符合一般緊急狀態(tài)下權(quán)力行使的基本規(guī)則。無(wú)論是行政處罰還是刑事制裁，在面對(duì)造謠、傳謠行為時(shí)，都不能簡(jiǎn)單地套用“亂世用重典”的治理邏輯。在刑事制裁方面，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)懲的也僅是“嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序的”“造成公共秩序嚴(yán)重混亂的”造謠、傳謠行為。

(二)對(duì)疫情謠言公權(quán)干預(yù)的適度克制：基于民間非正式合作機(jī)制的考慮

如果前文關(guān)于疫情謠言的界定能夠被接受，很大一部分無(wú)需公權(quán)干預(yù)的所謂的“謠言”已經(jīng)被過(guò)濾掉了。對(duì)于剩下的符合疫情謠言基本特征的信息是否就一定需要公權(quán)干預(yù)呢？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題可以從三個(gè)角度來(lái)思考：首先，疫情防控期間權(quán)力主體的行政資源極為稀缺。以行政機(jī)關(guān)為例，一方面要?jiǎng)佑么罅抠Y源去優(yōu)化防控物資的調(diào)配和強(qiáng)化人員流動(dòng)的管理，另一方面要?jiǎng)佑么罅抠Y源維持經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)秩序和衛(wèi)生秩序。面對(duì)層出不窮的疫情謠言，行政機(jī)關(guān)無(wú)疑會(huì)顯得捉襟見(jiàn)肘，在疫情謠言面前保持適度的克制恐怕也是不得已的選擇。其次，對(duì)疫情謠言公權(quán)干預(yù)的正面效果未必大于可能引致的負(fù)面影響。雖然前文對(duì)疫情謠言給出了理論上的界定，但在實(shí)踐中如何甄別疫情謠言依然可能十分棘手，未經(jīng)證實(shí)的信息與虛假信息的邊界在具體事實(shí)中可能并不清晰，對(duì)于那些“亦真亦假”的信息如何“及時(shí)”給出準(zhǔn)確的定性？這些難解的問(wèn)題如果沒(méi)能得到妥善的處理極有可能讓公權(quán)干預(yù)的正面效果弱于負(fù)面效果。最后，如果公權(quán)暫時(shí)隱退是否有更好的替代機(jī)制予以應(yīng)對(duì)？前兩個(gè)角度的結(jié)論已經(jīng)比較明確，這里主要從第三個(gè)角度展開(kāi)初步分析。

對(duì)于疫情謠言公權(quán)干預(yù)的限度，首先可以借用經(jīng)濟(jì)法的理論范式予以分析。經(jīng)濟(jì)法理論既可用于解釋經(jīng)濟(jì)危機(jī)的成因，也可用于從經(jīng)濟(jì)和法律的維度分析疫情及其導(dǎo)致的公共衛(wèi)生危機(jī)的成因，從而有助于相應(yīng)的疫情預(yù)防。(37)參見(jiàn)張守文：《疫情防控：經(jīng)濟(jì)法的解析與應(yīng)對(duì)》，載《政治與法律》2020年第4期。經(jīng)濟(jì)法理論所要解釋和解決的是政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系問(wèn)題，或者說(shuō)是公權(quán)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制之間的關(guān)系問(wèn)題。隨著市場(chǎng)機(jī)制的引入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)中各個(gè)領(lǐng)域都被無(wú)形中裹挾進(jìn)了以效率為導(dǎo)向的市場(chǎng)機(jī)制，幾乎任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的背后都能找到市場(chǎng)機(jī)制發(fā)生作用的影子。市場(chǎng)失靈也隨著市場(chǎng)機(jī)制的全面滲透而向各個(gè)領(lǐng)域延伸，公權(quán)機(jī)制的介入由此獲得了全新的邏輯證成。疫情謠言治理領(lǐng)域也是如此，疫情謠言固然是信息市場(chǎng)內(nèi)在缺陷的體現(xiàn)，但市場(chǎng)機(jī)制自身又生長(zhǎng)出了清理疫情謠言的制度系統(tǒng)。在網(wǎng)絡(luò)共享傳播的大背景下，雖然謠言不斷出現(xiàn)，但其生存周期越來(lái)越短，網(wǎng)絡(luò)打假的效率也越來(lái)越高，網(wǎng)絡(luò)共享共治的理念及其實(shí)踐正在不斷走向成熟。(38)參見(jiàn)曹勁松、曹魯娜：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的信息溝通與傳播治理》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，知識(shí)分子的民間非正式合作也日益活躍，越來(lái)越多的知識(shí)分子在網(wǎng)絡(luò)上組成虛擬知識(shí)社群，為廣大民眾提供更直接的知識(shí)交流平臺(tái)，更好地滿足民眾對(duì)抗擊疫情的知識(shí)需求。(39)參見(jiàn)劉佳：《“國(guó)家—社會(huì)”共同在場(chǎng)：突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的全民動(dòng)員和治理成長(zhǎng)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期。所有這些都正在型構(gòu)謠言治理的民間非正式合作機(jī)制，并分擔(dān)著謠言治理的社會(huì)任務(wù)。相比于公權(quán)干預(yù)，民間非正式合作機(jī)制對(duì)謠言治理的精準(zhǔn)度更高、時(shí)效性更強(qiáng)、專業(yè)性更濃，同時(shí)可以避免侵犯私權(quán)的法律風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。

全媒體時(shí)代場(chǎng)景的出現(xiàn)既為民間非正式合作機(jī)制釋放了源頭活水，也為其打開(kāi)了作用空間。作為一種開(kāi)放性的“互動(dòng)式治理”(40)互動(dòng)式治理的興起是新公共管理運(yùn)動(dòng)的第三次浪潮，其特征是高度重視行政、市場(chǎng)和社群機(jī)制的互補(bǔ)嵌入性。參見(jiàn)顧昕：《走向互動(dòng)式治理：國(guó)家治理體系創(chuàng)新中“國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系”的變革》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。構(gòu)成機(jī)制，民間非正式合作機(jī)制隨著全媒體的發(fā)展逐漸浮現(xiàn)并將越來(lái)越多樣的知識(shí)社群整合進(jìn)來(lái)，繼而發(fā)揮著謠言治理的功能。全媒體的發(fā)展將越來(lái)越多的個(gè)體“網(wǎng)羅”至線上，也讓知識(shí)社群能夠更及時(shí)、更深入、更廣泛地觸及信息接收者，使民間非正式合作機(jī)制逐漸下沉并滲透進(jìn)社會(huì)底層。正因如此，越來(lái)越多的疫情謠言在民間非正式合作機(jī)制中被消解，疫情謠言給公共衛(wèi)生秩序造成的沖擊也在民間非正式合作機(jī)制的作用下逐漸式微。因此，在一般緊急狀態(tài)下，對(duì)于那些對(duì)公共衛(wèi)生秩序影響并不明顯的疫情謠言，我們應(yīng)該謹(jǐn)慎運(yùn)用公權(quán)干預(yù)手段，動(dòng)輒運(yùn)用行政處罰或刑事制裁的公權(quán)干預(yù)手段也并不符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在旨趣。更何況，歷經(jīng)新冠肺炎疫情中“信息瘟疫”的荼毒之后，社會(huì)公眾也普遍產(chǎn)生了一定的疫情謠言“抗體”，面對(duì)疫情謠言保持適度克制應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)公權(quán)干預(yù)的基本立場(chǎng)。

(三)疫情謠言公權(quán)干預(yù)方式的合理性：比例原則與罪責(zé)刑相適應(yīng)原則

民間非正式合作機(jī)制對(duì)疫情謠言的治理功能分擔(dān)了部分謠言治理任務(wù)，剩下的疫情謠言則應(yīng)當(dāng)交由公權(quán)干預(yù)來(lái)解決。盡管如此，公權(quán)干預(yù)的合理性在一般緊急狀態(tài)下依然需要引起我們的足夠重視，這從另外一個(gè)維度勾勒出了公權(quán)干預(yù)的限度。公權(quán)干預(yù)方式的合理性在行政處罰層面主要由比例原則來(lái)控制，在刑事制裁層面主要由罪責(zé)刑相適應(yīng)原則來(lái)控制。

其一，以比例原則控制針對(duì)疫情謠言的行政處罰權(quán)。在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)防控工作，各項(xiàng)措施不僅要合乎防控目標(biāo)，而且要遵循比例原則。(41)參見(jiàn)徐雋：《為疫情防控筑牢法治堤壩》，載《人民日?qǐng)?bào)》2020年2月24日，第5版。重大疫情的出現(xiàn)雖然讓國(guó)家被迫進(jìn)入一般緊急狀態(tài)，但公權(quán)力的行使尤其是針對(duì)疫情謠言的行政處罰權(quán)的行使依然不能從比例原則的控制中逃逸。

比例原則具體可以分為適當(dāng)性原則、必要性原則、均衡性原則三個(gè)子原則：適當(dāng)性原則要求公權(quán)力行為的手段能夠促進(jìn)所追求的目的的實(shí)現(xiàn)；必要性原則要求公權(quán)力行為造成的損害應(yīng)當(dāng)最小；均衡性原則要求公權(quán)力行為所增進(jìn)的公共利益與所造成的損害成比例。(42)參見(jiàn)劉權(quán)：《目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期。就適當(dāng)性原則而言，在認(rèn)定和處理造謠、傳謠行為時(shí)主要需考慮公權(quán)力所追求的目的為何，不能為了維持表面的社會(huì)穩(wěn)定而以造謠之名壓制信息的傳播。(43)這里涉及目的正當(dāng)性和比例原則的關(guān)系問(wèn)題，對(duì)于目的正當(dāng)性是否應(yīng)該納入比例原則理論界存在爭(zhēng)議。參見(jiàn)梅揚(yáng)：《比例原則的適用范圍與限度》，載《法學(xué)研究》2020年第2期。筆者認(rèn)為，將目的正當(dāng)性獨(dú)立作為比例原則的子原則并不可取，可將之作為判斷前提納入適當(dāng)性原則的審查之中。就必要性而言，首先需要在行政處罰和刑事制裁之間的選擇上進(jìn)行必要性論證，盡可能將給公民造成的損害降至最低。如前所述，在疫情泛濫的特殊時(shí)期，某些行政處罰措施的威懾效果會(huì)在疫情的加持下放大，此時(shí)是否有必要?jiǎng)佑脟?guó)家的刑罰權(quán)需要慎重考慮。如果選擇了行政處罰的方式，則需要進(jìn)一步考慮適用何種行政處罰在實(shí)現(xiàn)公權(quán)力目的的同時(shí)能盡可能減少對(duì)公民造成的損害。從前文列舉出的各地對(duì)造謠、傳謠行為的行政處罰結(jié)果來(lái)看，對(duì)待類(lèi)似的疫情謠言，相關(guān)部門(mén)在訓(xùn)誡、罰款、行政拘留的選擇上大相徑庭，給公民造成的損害差異巨大，甚至在某些情形中構(gòu)成了“防治監(jiān)管瀆職”。(44)童德華、馬嘉陽(yáng)：《傳染病防治刑事監(jiān)管責(zé)任立法的類(lèi)型化整合》，載《法治社會(huì)》2020年第3期。此外，對(duì)造謠、傳謠行為的行政處罰旨在恢復(fù)和維持公共衛(wèi)生秩序，如果某些疫情謠言本身對(duì)公共衛(wèi)生秩序的沖擊不大，那對(duì)造謠、傳謠行為的行政處罰在實(shí)質(zhì)上能增進(jìn)的公共利益就是有限的。從均衡性原則來(lái)看，此種情況下所施加給行為人的行政處罰應(yīng)該相對(duì)較輕。

其二，以罪責(zé)刑相適應(yīng)原則控制針對(duì)疫情謠言的刑事制裁權(quán)。由罪刑均衡原則發(fā)展而來(lái)的罪責(zé)刑相適應(yīng)原則是對(duì)刑事制裁權(quán)予以控制的重要制度。保護(hù)包括犯罪人在內(nèi)的全體公民的人權(quán)是國(guó)家刑罰權(quán)的唯一根據(jù)，(45)參見(jiàn)陳自強(qiáng)：《刑罰的本質(zhì)與國(guó)家刑罰權(quán)的根據(jù)新論》，載《社會(huì)科學(xué)研究》2011年第5期。對(duì)造謠、傳謠者予以刑事制裁的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)恪守罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。

全媒體時(shí)代在給人們帶來(lái)信息便利的同時(shí)，也將人們推至信息犯罪的邊緣，在傳統(tǒng)道德領(lǐng)域不受責(zé)難的疫情信息傳播行為極有可能在刑法視野中被評(píng)價(jià)為犯罪。疫情本身的蔓延及其給生命共同體造成的整體性威脅則進(jìn)一步弱化了人們對(duì)信息真實(shí)性予以論證的法律意識(shí)。這些客觀存在的場(chǎng)景性因素應(yīng)該通過(guò)罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的管道被納入我們對(duì)散布疫情謠言行為的罪與非罪、重罪和輕罪的認(rèn)定過(guò)程之中。

四、余論：社會(huì)公權(quán)力對(duì)疫情謠言的干預(yù)

本文所敘述的公權(quán)干預(yù)主要是指國(guó)家公權(quán)力，事實(shí)上，在國(guó)家治理體系中公權(quán)力不獨(dú)指國(guó)家公權(quán)力，還有廣泛存在的社會(huì)公權(quán)力。社會(huì)公權(quán)力是國(guó)家之外的社會(huì)組織以“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”供給為目的，以社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)為宗旨，對(duì)組織成員所產(chǎn)生的影響力與支配力。(46)參見(jiàn)徐靖：《論法律視域下社會(huì)公權(quán)力的內(nèi)涵、構(gòu)成及價(jià)值》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期。在強(qiáng)調(diào)疫情謠言的公權(quán)干預(yù)時(shí)，我們不能僅僅關(guān)注國(guó)家公權(quán)力的介入方式，還應(yīng)該將視野拓展至社會(huì)公權(quán)力。社會(huì)公權(quán)力對(duì)謠言治理任務(wù)的分擔(dān)一方面可以消解國(guó)家公權(quán)力過(guò)于剛性的治理性格，另一方面可以補(bǔ)足國(guó)家公權(quán)力在謠言治理中難以及時(shí)觸及的領(lǐng)域。當(dāng)面臨各種疫情謠言時(shí)，通過(guò)簡(jiǎn)單的刪帖或罰款等模式從來(lái)都是力不從心的，所以公權(quán)力介入的同時(shí)需要更多社會(huì)組織的參與，形成良好的“協(xié)同共治”局面。(47)參見(jiàn)趙青娟：《重大疫情中謠言治理的法治理性》，載《新聞與傳播評(píng)論》2020年第3期。在本次新冠肺炎疫情防控中，各社會(huì)團(tuán)體、高校和基層群眾性自治組織等都在各自的權(quán)限范圍內(nèi)控制著疫情謠言的傳播，減少了疫情謠言對(duì)疫情防控工作的負(fù)面影響。因此，我們一方面要注重激發(fā)社會(huì)公權(quán)力的謠言治理功能，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公權(quán)力行使的自治性和規(guī)范性相統(tǒng)一；另一方面要注重形成社會(huì)公權(quán)力和國(guó)家公權(quán)力在謠言治理方面的協(xié)同共治格局，在國(guó)家公權(quán)力不宜介入或可不介入的領(lǐng)域由社會(huì)公權(quán)力分擔(dān)治理任務(wù)。