長三角一體化發(fā)展的新機遇與新挑戰(zhàn)

張兆安

【關鍵詞】長三角一體化? 國家戰(zhàn)略? 歷史演進??高質量發(fā)展? 示范引領

【中圖分類號】F127? ? 【文獻標識碼】A

2018年11月5日，習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式主旨演講中明確指出，將支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。2019年5月，中共中央政治局會議審議了《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》。2020年8月，習近平總書記強調，“實施長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略要緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協同，讓要素在更大范圍暢通流動，有利于發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，實現更合理分工，凝聚更強大的合力，促進高質量發(fā)展”。這充分表明，在習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自宣布、親自推動下，長三角一體化發(fā)展確立了新目標，明晰了新定位，開啟了新征程，更要結出新成果。

站在新時代新起點的長三角區(qū)域為何如此重要

在我國經濟社會發(fā)展進入新發(fā)展階段之后，推動實施長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，對于長三角區(qū)域、長江經濟帶乃至全國區(qū)域經濟發(fā)展格局都具有非常重要的現實意義和十分深遠的戰(zhàn)略意義。

首先，長三角區(qū)域具有特殊地位。如果翻開全國的經濟地理版圖，只要拿出三個區(qū)域經濟發(fā)展的主要數據作一下比較，就足以說明長三角區(qū)域的重要地位。到2019年，蘇浙皖滬三省一市區(qū)域面積約占全國土地面積的3.74%，常住人口約占全國人口總量的16.22%，而創(chuàng)造的國內生產總值接近了全國的四分之一。于是，推動實施好長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，對于長三角區(qū)域、長江經濟帶乃至全國經濟社會發(fā)展，其重要意義不言而喻。

其次，長三角區(qū)域處于特殊區(qū)位。從歷史、現實、未來發(fā)展角度來看，我國一直存在著兩條最為重要、最為核心、最具有帶動作用的經濟發(fā)展帶，分別是長江經濟帶和沿海經濟帶，似乎是“無巧不成書”，長三角區(qū)域正好處在這兩條結構緊密的“T”字型經濟帶的交匯點上，這個區(qū)位確實非常特殊。因此，推動實施好長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，就能夠產生“牽一發(fā)而動全身”的效應，長三角區(qū)域發(fā)展好了，對這兩條經濟帶的引領和帶動作用能夠得到更好的彰顯。

再次，長三角區(qū)域具備特殊功能。如今，各個國家都在著力提升國際競爭力。如果換一個視角，國際競爭力說到底是各個國家城市群之間的競爭，抑或是城市群發(fā)展水平體現了一個國家的國際競爭力。縱觀美國東北部大西洋沿岸、北美五大湖、日本太平洋沿岸、英國倫敦—利物浦、歐洲西北部等五大“世界級城市群”，不僅都對本區(qū)域乃至本國經濟社會發(fā)展起到了重大的推動作用，而且又都地處全球主要的發(fā)達國家。回頭看我國，長三角區(qū)域早已被公認為全球第六大世界級城市群，如果一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略實施好了，不僅能夠代表我國更好地參與國際競爭，而且有助于提高我國的全球競爭能力。

最后，長三角區(qū)域擁有特殊基礎。長三角區(qū)域有一系列的優(yōu)勢，比如，高度集聚的各類經濟和社會要素、高度密集的城市和產業(yè)群落、領先推動的制度和科技創(chuàng)新以及走在全國前列的營商環(huán)境和人居環(huán)境等，使得長三角區(qū)域成為我國區(qū)域一體化發(fā)展起步最早、基礎最好、程度最高的地區(qū)。同時，人們也普遍認為，無論是經濟總量規(guī)模、經濟增長質量，還是經濟發(fā)展?jié)撡|、經濟發(fā)展前景，長三角區(qū)域都是被普遍看好的我國首位經濟核心區(qū)，當然，長三角區(qū)域也是我國率先融入全球經濟發(fā)展的重要區(qū)域。

黨的十八大之前，長三角一體化發(fā)展的歷史進程

第一階段，20世紀80年代前中期，以民間自發(fā)推動為主要特征。在這一時期，農村改革不僅釋放了農業(yè)生產力，也釋放了農村勞動力，再加上城市改革之后使得主要集中于城市的生產力要素開始向農村配置，長三角區(qū)域全面興起了農村工業(yè)化浪潮。昔日，“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)縝企業(yè)迅猛崛起，增速遠快于城市工業(yè)，開啟了具有中國特色農村工業(yè)化模式。與此相契合，長三角區(qū)域內的大城市尤其上海被稱之為“星期天工程師”的科技人員，再加上一大批退休技術工人，為區(qū)域內廣大鄉(xiāng)縝企業(yè)提供了信息、生產、技術、管理、市場等方面的支持和服務。隨著這股民間自發(fā)的生產要素流動，長三角區(qū)域各地經濟技術合作內涵逐漸擴展，形式更加靈活多樣。

第二階段，20世紀80年代中后期至90年代初，以企業(yè)聯合推動為主要特征。在這一時期，長三角區(qū)域城市改革和農村改革的“雙重效應”逐漸疊加，城市工商業(yè)與農村工業(yè)化出現互相融合發(fā)展勢頭。尤其是大城市國有工業(yè)企業(yè)以建立零部件配套體系、原輔料生產基地、產品定牌加工和經濟聯營等方式，大舉向區(qū)域內中小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村進行利益導向的工業(yè)擴散，而國有商業(yè)企業(yè)也開展了一系列的、多樣化的橫向經濟合作，并且建立了大量的各類城鄉(xiāng)聯營企業(yè)。這一輪的區(qū)域經濟合作，當時被稱為“橫向經濟聯合”，并且在長三角區(qū)域各地以及城鄉(xiāng)之間初步形成了以垂直分工為特征的雙邊分工協作體系。

第三階段，20世紀90年代中后期，以市場與政府雙向推動為主要特征。自鄧小平同志南方講話，尤其是我國確立了社會主義市場經濟體制之后，市場配置資源功能擴大、經濟體制轉型、產業(yè)結構調整、企業(yè)改革推進以及大規(guī)模引進外資，使得長三角一體化發(fā)展顯現了新變化，以市場和政府雙向推動為特點的經濟技術合作得到了更廣泛的拓展。在長三角區(qū)域內，合作方式、合作領域、合作機制以及要素流動等方面出現了一些新氣象。但是，在區(qū)域經濟規(guī)模、產業(yè)規(guī)模、人口規(guī)模進一步擴大以及城市化進程進一步加快的前提下，長三角區(qū)域由于行政區(qū)劃分割導致的各自為政傾向、城市功能錯位不足導致的分工不明顯、產業(yè)結構特色不夠導致一定程度的過度競爭等，使得地方保護主義等問題開始顯露出來。

第四階段，進入新世紀之后至黨的十八大之前，以合作與競爭雙重推動為主要特征。21世紀以來，長三角區(qū)域整體上呈現出了持續(xù)迅猛發(fā)展的態(tài)勢，經濟總量、城市功能、基礎設施、產業(yè)體系、企業(yè)發(fā)展等不斷取得了新進步，與此同時，長三角一體化發(fā)展也呈現出了合作與競爭并存的態(tài)勢。從合作看，長三角區(qū)域各地方政府逐漸地認識到，加強彼此之間的合作，不僅有利于自身發(fā)展，也有利于區(qū)域整體發(fā)展。有了這種共識，長三角一體化有了新的擴展，在政府層面、產業(yè)層面、企業(yè)層面以及經濟社會發(fā)展的各個領域，都先后開展了多形式、多途徑、多層面的聯動發(fā)展。從競爭看，除了市場對資源進行有效配置之外，各地、各級政府在資源配置過程中也充當了重要角色，使得整個區(qū)域內部競爭超過了以往任何時期的程度。

長三角區(qū)域高質量一體化發(fā)展已經邁入嶄新時期

在把長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略之后，長三角一體化發(fā)展開始進入全面破解盤局狀態(tài)，以制度構建和體制機制一體化為主要特征的長三角區(qū)域高質量一體化蓬勃發(fā)展。

其一，生態(tài)保護一體化，是長三角區(qū)域高質量一體化發(fā)展的重要標志。充分依托整個長三角區(qū)域經濟結構調整、產業(yè)能級提升以及城市功能互補，聯手進行環(huán)境整治和生態(tài)保護，通過區(qū)域內各城市發(fā)展規(guī)劃的綜合協調，重點加強以水資源為中心的環(huán)境保護，使多數城市的大氣和水的質量達到甚至超過國家規(guī)定的環(huán)境質量標準，實現區(qū)域內生產、生活、生態(tài)平衡和諧，推動了可持續(xù)發(fā)展。例如，長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護開始實行聯防聯治，跨部門、跨區(qū)域的協調機制正在不斷完善，尤其是長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)已經初步建立起了生態(tài)環(huán)境標準統一、監(jiān)測統一、執(zhí)法統一的“三統一”制度。

其二，基礎設施一體化，是長三角區(qū)域高質量一體化發(fā)展的重要橋梁。通過統籌規(guī)劃與協調建設，逐步形成國際、區(qū)際、區(qū)內、城市各層次配套的綜合交通體系與信息網絡，全力推進了交通體系的綜合化、網絡化、多樣化、便捷化、公交化。例如，2013年10月，上海軌道交通11號線延伸到江蘇省昆山市花橋站，成為中國第一條開通運營的跨省地鐵線路;2018年，三省一市簽訂框架協議，合力打通首批17條省際“斷頭路”，這17條“斷頭路”已全部開工，到2020年10月，其中3條已通車;截至2021年1月，長三角已累計開通省際毗鄰公交線路61條。因此，依托交通網絡長三角區(qū)域“同城效應”日益顯現。

其三，市場建設一體化，是長三角區(qū)域高質量一體化發(fā)展的重要基礎。在市場經濟條件下，市場對社會經濟資源的優(yōu)化配置起著直接的推動作用。沒有一體化的市場，就不可能實現社會經濟資源的最優(yōu)化配置，也不可能實現區(qū)域經濟發(fā)展的一體化。2019年1月3日，蘇浙皖滬三省一市在上海簽署長三角地區(qū)市場體系一體化建設合作備忘錄，以期逐步實現統一市場規(guī)則、統一信用治理、統一市場監(jiān)管，激發(fā)市場主體活力，增強整個區(qū)域的發(fā)展動力。接下來，長三角區(qū)域還應充分發(fā)揮區(qū)域內各個城市的特色和優(yōu)勢，進一步建設形成區(qū)域化市場網絡體系，尤其是建立與完善金融、信息、人才、技術、產權等要素大市場。

其四，城市體系一體化，是長三角區(qū)域高質量一體化發(fā)展的重要依托。城市是區(qū)域發(fā)展的先導力量和重要陣地，不同等級、不同規(guī)模和不同功能的城市構成了區(qū)域內的城市體系，并呈現出一定的布局狀態(tài)。各個城市之間，只有既存在著分工合作，又存在著功能互補，以及城市布局又是科學合理的條件下，區(qū)域一體化才能變成現實。因此，長三角區(qū)域要聯手構建以中心城市為核心，由不同等級規(guī)模的城市所組成的城市區(qū)域體，形成高度發(fā)達的分工協作關系以及巨大的整體效益。要形成長三角區(qū)域一小時、二小時及三小時經濟圈，以及長三角大都市圈的核心區(qū)、大都市區(qū)、大都市擴張區(qū)及大都市連綿帶等圈層。同時，長三角區(qū)域城市體系與城市布局地構建，不僅應該形成大都市、中小城市、城鎮(zhèn)等錯落有致的框架體系，而且也應該對農村城鎮(zhèn)化進程起到重大的推動作用。

其五，產業(yè)發(fā)展一體化，是長三角區(qū)域高質量一體化發(fā)展的重要基礎。根據長三角各區(qū)域工業(yè)化發(fā)展的階段和層次來選擇各個城市的支柱產業(yè)和特色產業(yè)，推動不同規(guī)模、不同層次的城市之間形成產業(yè)分工和協作聯系，形成具有區(qū)域競爭力的產業(yè)鏈供應鏈。目前，各個城市紛紛參與共建了一大批長三角區(qū)域產業(yè)合作區(qū)，有的城市設立了承接產業(yè)轉移示范區(qū)，而園區(qū)合作共建以及從“單向飛地”到“雙向飛地”已經成為重要范式;在一些重要發(fā)展領域和產業(yè)領域建立了一系列發(fā)展聯盟。近年來，覆蓋上海、嘉興、杭州、金華、蘇州、湖州、宣城、蕪湖、合肥九大城市，面積約7.62萬平方公里的G60科創(chuàng)走廊將扮演長三角高質量一體化發(fā)展的“引擎”角色，成為“中國制造”邁向“中國創(chuàng)造”的重要陣地。

其六，制度架構一體化，是長三角區(qū)域高質量一體化發(fā)展的重要保障。不同的制度構架與政策措施，不僅導致各地經濟發(fā)展結果的差異性，而且直接影響著區(qū)域一體化的發(fā)展進程。同時，區(qū)域一體化的發(fā)展進程，又對區(qū)域制度構架與政策措施一體化起著重要的推動作用。目前，長三角地區(qū)主要領導座談會、長三角合作與發(fā)展聯席會議、長三角城市經濟協調會、長三角市長聯席會議等，形成了協商機制和協調體系，一系列制度合作和體制機制協調成果不斷顯現。例如，區(qū)域大氣污染防治協作、跨省流域生態(tài)補償實現制度化、稅收協同執(zhí)法、通關一體化、醫(yī)保異地即時結算等政策難題相繼破解。2019年5月22日，在長三角地區(qū)主要領導座談會上，長三角“一網通辦”正式開通，到2020年5月22日一年間已實現66項服務事項跨省通辦，下半年再推30項。三省一市統一辦事入口、統一申報界面、統一業(yè)務流程、統一辦事體驗，實現線上申報、受理、辦理等深度對接，無感切換辦理跨省業(yè)務。

長三角一體化如何突破“區(qū)劃瓶頸”

歷史經驗充分表明，在區(qū)域一體化發(fā)展中，最難啃的“硬骨頭”，實際上就是跨區(qū)域的制度體系、體制機制乃至政策措施的一體化。因此，創(chuàng)立長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)不僅是一個好辦法，而且能夠發(fā)揮突破“區(qū)劃瓶頸”的先鋒和示范作用。

突破“區(qū)劃瓶頸”，關鍵在于抓好“兩頭”：一是要把黨的十八大、黨的十九大明確的一系列改革任務，凡是涉及地方的改革事項，在一體化示范區(qū)內集中落地、率先突破、系統集成，使之成為長三角一體化發(fā)展乃至全國深化改革和擴大開放的“試驗田”;二是要針對以往一體化發(fā)展中的一些焦點、難點、熱點問題，特別是在涉及規(guī)劃管理、生態(tài)保護、土地管理、項目管理、要素流動、財稅分享、公共服務政策、公共信用八個方面進行深化改革，形成共同行為準則，成為長三角區(qū)域乃至全國各個區(qū)域一體化發(fā)展制度創(chuàng)新和政策突破的“樣板間”。

應該看到，示范區(qū)已經率先展開了一系列的一體化制度創(chuàng)新，并且取得了一些創(chuàng)新成果。當然，示范區(qū)建設需要自身努力和蘇浙滬兩省一市大力支持之外，還需要得到國家層面的不斷關心、支持和指導，更好地推動示范區(qū)的制度創(chuàng)新和項目建設，更好地強化示范區(qū)建設的示范引領作用。

第一，把示范區(qū)一批重大建設項目納入到國家戰(zhàn)略布局。按照《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》（以下簡稱《方案》）的要求，示范區(qū)建設要盡快彰顯集聚度和顯示度，更好地引領長三角一體化發(fā)展。因此，需要國家有關部門在《方案》實施中的政策實施、體制創(chuàng)新、項目審批等方面給予積極指導、支持、協調，尤其對一大批跨區(qū)域、跨流域的軌道交通、能源、科技、信息，以及生態(tài)環(huán)境綜合治理等重大建設項目予以重點關注，幫助協調示范區(qū)完善各類項目的推進機制。

第二，把國家的一些重大科技項目布局在示范區(qū)。示范區(qū)“生態(tài)綠色”是一個顯著特色，完全可以充分發(fā)揮環(huán)境優(yōu)美、交通便利、制度創(chuàng)新的一系列優(yōu)勢，把示范區(qū)打造成為承載重大科技項目的重要載體。目前，華為上海研發(fā)基地已落戶示范區(qū)內的青浦金澤，其他科技資源也在加快集聚。因此，國家把一些符合生態(tài)綠色發(fā)展要求的國家重大科技基礎設施、國家實驗室以及國內外大型企業(yè)的研發(fā)機構布局在示范區(qū)，承擔國家重大科研任務，推動科技成果孵化轉化。這樣，不僅可以極化示范區(qū)的平臺功能和效應，也可以與區(qū)域內張江、合肥兩大國家綜合科學中心彼此呼應，產生共振效應。

第三，把國家推動綠色發(fā)展的一些先行先試嵌入到示范區(qū)。根據《方案》，示范區(qū)一個重要使命是要將生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟社會發(fā)展優(yōu)勢。在這種背景下，國家可以支持示范區(qū)打造兩個“重要基地”。一是國家推進生態(tài)綠色發(fā)展的新科技、新標準、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新項目、新服務等，不妨可以放在示范區(qū)進行試驗，把示范區(qū)建設成為推動全國綠色發(fā)展的示范基地;二是國家可以把自貿區(qū)擴大開放的一些政策延伸到示范區(qū)，或者積極創(chuàng)造條件把示范區(qū)直接納入到自貿區(qū)試驗，因為目前蘇浙滬兩省一市都已經有了自貿區(qū)，尤其要在擴大綠色服務貿易開放方面走在全國前列，把示范區(qū)建設成為推動全國綠色開放的創(chuàng)新基地。

第四，把法治保障作為示范區(qū)建設的有力支撐。應該清醒地認識到，示范區(qū)八個方面的制度創(chuàng)新，所涉及的事項全是改革的“深水區(qū)”和“硬骨頭”，障礙不少，難度不小，因而更需要提供強有力的法治保障。當務之急，需要由全國人大或全國人大授權蘇浙滬兩省一市人大，加快制定出臺《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)管理條例》，并且根據示范區(qū)建設實際需要因地調整相應的法律法規(guī)。當然，如果立法所需時間比較長，也可以由國務院先來制定出臺這部管理條例。與此同時，全國人大可以結合示范區(qū)建設的推進情況和法治需求，進一步授權蘇浙滬兩省一市人大常委會開展跨區(qū)域的相關立法工作。

（作者為十三屆全國人大代表，上海社會科學院原副院長、研究員、博導）

責編/謝帥? ? 美編/陳媛媛